Uno de los aspectos más preocupantes que se manifiestan recurrentemente en el actual diagnóstico del sector energético argentino, es la inexistencia estructural de políticas orientadoras comprendidas, básicamente, en el marco de una planificación estratégica que es crucial para el crecimiento continuo y para la diversificación del así denominado riesgo de seguridad energética que toda comunidad […]
Uno de los aspectos más preocupantes que se manifiestan recurrentemente en el actual diagnóstico del sector energético argentino, es la inexistencia estructural de políticas orientadoras comprendidas, básicamente, en el marco de una planificación estratégica que es crucial para el crecimiento continuo y para la diversificación del así denominado riesgo de seguridad energética que toda comunidad debe poder afrontar cuando se trata de consolidar fuentes de suministro energético que sean confiables y dinámicas ante las necesidades crecientes del aparato productivo nacional.
En efecto, el país ha soportado las consecuencias de la aplicación persistente de políticas económicas que, desde hace por lo menos treinta años -con el breve interregno de los dos primeros años del gobierno del Presidente Alfonsín- han cambiado estructuralmente las condiciones del sistema económico nacional, provocando no sólo el literal desguace por etapas del Estado argentino como eficiente asignador de recursos en el contexto de una planificación para el desarrollo, sino, también, su debilitamiento como efectivo regulador, rector e interventor en la gestión y administración de los asuntos económicos.
Dentro de este contexto de creciente anomia y de progresiva destrucción institucional, opera el sector energético, que se ha constituido en uno de los pilares de las reformas mencionadas. Concretamente, se han propiciado -desde principios de los años ’90- medidas que, a la vez que permitieron la privatización en gran escala del sector energético nacional -enajenando, entre estos bienes estratégicos y económicamente viables, a nuestra YPF estatal-, establecieron criterios de gestión corporativa basados en políticas de «desregulación» masiva simultáneas a la gradual desaparición del Estado como agente rector del proceso económico (aregulación, es decir, transferencia de las funciones básicas del Estado al capital privado).
En verdad, esta transformación provocó un daño mayúsculo a la estructura energética nacional, a tal punto que, de ser a principios de los ’90 una Nación con importantes reservas hidrocarburíferas en la región -sin llegar, por ello, a ser estructuralmente un país gasífero/petrolero- nos hemos convertido -en esta terrible coyuntura político-económica- en un país que ya está comenzando a mostrar síntomas -expresados en índices cuantitativos verificables- que marcan el comienzo de una peligrosa declinación en materia de producción energética, en particular petrolera (Argentina alcanzó el pico de producción de crudo en 1998, cuando el resto del mundo, en base a datos de Ricardo De Dicco y José Francisco Freda del IDICSO-USAL, Association for the Study of Peak Oil and Gas, Richard Heinberg, Kenneth Deffeyes y Colin Campbell, lo hará entre 2005 y 2010).
En tal sentido, citamos tan solo un dato, difundido recientemente por el INDEC, sobre los niveles de producción gasífera y petrolera en el país. En efecto, el denominado Indicador Sintético de Energía (ISE), señala que en el primer semestre de 2005 las producciones de petróleo y gas natural han registrado una disminución, para ambos casos, de 3,4% respecto a igual período del año anterior.
De hecho, un índice tan crítico para la evolución del sector energético en su vinculación con las actividades productivas y el crecimiento económico en general -como es el que mide los niveles de reservas comprobadas de hidrocarburos que el país tiene en función del aumento de la tasa de extracción en las cuencas productivas y los esfuerzos exploratorios pertinentes- muestra una persistente declinación de las reservas hidrocarburíferas, la cual se ha hecho aún más evidente en el caso del gas natural, cuyos niveles de reservas señalaban una disponibilidad del recurso para 34 años en 1988, a 10,7 años para fines de 2004, y en el caso del petróleo de 14 años en 1988 a 9,5 años hacia fines de 2004; considerando que ambos hidrocarburos satisfacen casi el 90% de las necesidades energéticas de la estructura socioeconómica del país (46% gas natural y 43% petróleo) y el 55% del suministro eléctrico, de no revertirse el modelo energético vigente Argentina enfrentará sobre el final del presente decenio un colapso energético estructural sin precedentes y de difícil solución.
Asimismo, si se tiene en cuenta la deliberada política de exportaciones de gas natural que Argentina ha instalado desde 1996, junto con la inexistencia de inversiones que fueran destinadas a la construcción de nuevos gasoductos troncales -ya que el último fue construido por Gas del Estado y entró en operación en 1988: Neuba II-, más la baja permanente en las inversiones de capital de riesgo (exploración) que nuestro país viene sufriendo persistentemente desde hace casi 15 años, terminaron por consolidar un diagnóstico más que alarmante para el futuro del gas y, en verdad, para todo el sector hidrocarburífero, ya que la producción petrolera comenzó a mostrar permanentes índices a la baja junto con la caída de los esfuerzos exploratorios. Cabe señalar, a modo ilustrativo, que los pozos de petróleo y gas descubiertos por la YPF estatal en 1985 y 1990 fueron 148 y 98, respectivamente; mientras que los descubiertos por la gestión privada en 2000, 2003 y 2004 fueron 31, 17 y 21, respectivamente. Para el caso de Repsol YPF, en 2004 esta petrolera fue responsable del descubrimiento de 9 de los 21 pozos mencionados (en base al informe Áreas de Negocio 2004)… los números hablan por sí solos; cuando se hace referencia al «auténtico compromiso» de la empresa en materia de inversión, lo que se observa es que de los desembolsos proyectados por Repsol YPF (véase el informe Estrategia 2005-2009) para el período 2005-2009 en el área de negocio upstream (exploración y producción) solamente un 9% se destinará a la exploración.
Todo ello nos habla, entonces, de la cristalización de una problemática que es realmente estructural y, como tal, terminal, si no se aborda la cuestión desde un Estado que -conducido por una férrea voluntad política- esté en condiciones de replantear radicalmente las «reglas de juego» en el sector.
En ese contexto socio-político y económico, el gobierno nacional ha anunciado la puesta en marcha de una activa política de incentivos a la exploración petrolera y gasífera, aunque -en verdad- no se trata en absoluto de una postura estratégica adoptada por el Estado en función de tomar para sí y por sí la responsabilidad indelegable de avanzar en un auténtico «programa exploratorio integral», que -de existir- supondría la adopción de un rol indicativo e interventor en el mercado energético nacional luego de un derrotero «desregulador» y privatista que ya lleva más de 15 años, con las consecuencias político-institucionales y socio-económicas que están a la vista.
En efecto, el papel de promotor-conductor-planificador que se le pide al Estado argentino en una coyuntura tan decisiva y grave como la actual, se da de bruces con la actitud política de la presente Administración, cuyas decisiones avanzan en la consolidación de una ya profunda distorsión estructural del escenario energético nacional, ya que, entre otras cosas, los mismos agentes económicos que han sido responsables de la materialización de políticas predatorias, irracionales e insostenibles en toda la cadena hidrocarburífera, son los que serán beneficiados por la «graciosa» política de incentivos y subvenciones propuesta.
A su vez, en este juego de máscaras y de debates artificiosos, qué rol puede esperarse de la «empresa testigo» que el gobierno ha creado, con la idea de introducir un instrumento regulador e interventor en materia energética. Me refiero a ENARSA, «Energía Argentina«, fundada como una Sociedad Anónima con participación mayoritaria del Estado nacional y de las provincias (53% y 12%, respectivamente). A juzgar por las decisiones tomadas, que reflejan la ausencia de una auténtica política de planificación desde la Administración Pública, la referida empresa parece ser más un mecanismo de gestión de algunos «buenos negocios», antes que un auténtico factor de intervención en el sistema energético nacional en función del cambio de las reglas de juego imperantes (de lo contrario, ENARSA hubiera adquirido la refinería de la SHELL, el 65% de las acciones de EDENOR que vendió recientemente la francesa estatal EDF, por ejemplo).
Es más, si se analiza el proyecto de ley que el gobierno envió al poder legislativo y que éste terminara aprobándolo con leves modificaciones -en el que se crean dos regímenes de promoción en el marco de la Ley 17.319 de Hidrocarburos de 1967- parece sugerirse un camino de asociación entre los inversores interesados y ENARSA en cualquier proyecto futuro que pueda materializarse. Asimismo, la Administración recurre -a los efectos de darle viabilidad a los citados mecanismos- al marco jurídico de la mencionada Ley Nacional de Hidrocarburos, cuando ha sido este mismo gobierno el que nada ha hecho ante las flagrantes violaciones que los titulares de las concesiones de explotación que operan en nuestros yacimientos han consolidado desde la privatización de YPF. Me refiero, para ser más concreto, a la violación del artículo 34 de la Ley Nº 17.319, que establece que una empresa jurídica puede ser titular de hasta cinco concesiones de explotación en forma simultánea, cuando el principal agente del mercado hidrocarburífero nacional -Repsol YPF- acumula nada menos que 86 bloques de explotación (véase Áreas de Negocio 2004, de Repsol YPF), sobre cuya legalidad nada se ha dicho, siendo uno de los factores que más distorsión estructural ha creado en el mercado hidrocarburífero. Peor aun el caso de la fraudulenta prórroga de la concesión de explotación del yacimiento gasífero Loma de la Lata, en donde están involucrados el gobernador de Neuquén, Jorge Sobisch, el anterior presidente de Repsol YPF, Alfonso Cortina, y la Administración De la Rua (véase y compárese Decreto Nº 1.252 del 28 de Diciembre de 2000 y artículo 35 de la Ley Nº 17.319; véase también, «Loma de la Lata: corrupción e imperialismo» y «Sobisch y la explotación colonial en Neuquén: ¿argentinos o mapuches empetrolados?», en Federico Bernal, Petróleo, Estado y Soberanía, Editorial Biblos, Buenos Aires, 2005, págs. 168 a 184. Para mayor información sobre el caso de esta prórroga ilegal, consúltese los diversos informes publicados por el Instituto de Energía e Infraestructura de la Fundación Arturo Íllia, en particular los elaborados por Gustavo Calleja).
De hecho, pueden referirse otras irregularidades, pero estas son lo suficientemente elocuentes para demostrar la errática, equívoca y poco convincente actitud política del gobierno, que hace uso de los instrumentos legales cuando le conviene y los desecha ante la evidente continuidad de situaciones lesivas para el patrimonio común de todos los argentinos.
Por otra parte, es importante destacar algunos aspectos preocupantes que están directamente vinculados a la presentación del informe denominado Estrategia 2005-2009 del conglomerado petrolero-financiero Repsol YPF. Una de las cuestiones sobre las que debe insistirse es la virtual inexistencia de serios proyectos exploratorios en la República Argentina para los próximos años, situación que -leída a la luz de los jugosos beneficios que la empresa ha obtenido en su operatoria integral en nuestro país, en donde registró durante 2004 el 46,4% (€ 2.111 millones) de los resultados operativos globales del Grupo (€ 4.547 millones), según manifiesta el Informe Anual 2004 de Repsol YPF- es aún más sorprendente cuando se la contrasta con la información que el mismo agente económico pronostica para el quinquenio 2005-2009: una caída del 30% en las reservas hidrocarburíferas. En ese sentido, el informe Estrategia 2005-2009 señala textualmente: «Argentina se está convirtiendo en un importador neto de crudo y productos lo que generará aumentos de los precios hasta niveles de paridad de importación en 2009″ (¿U$S 100 el barril o más?, invito al lector a apostar). Asimismo, entre 1999 (año en que Repsol se adjudicó el 98% del capital accionario de YPF S.A.) y 2004, las reservas de petróleo y gas natural del país cayeron un 21,2%. En relación a las reservas de ambos hidrocarburos de la empresa, durante el mismo período disminuyeron un 28,3%. Cabe destacar que las reservas de petróleo y gas natural que Repsol YPF controla en Argentina representan el 48% de las reservas hidrocarburíferas totales del Grupo.
A su vez, la misma empresa sostiene que la producción de crudo estará en baja persistente en el quinquenio 2005-2009, señalando que la producción conjunta de gas y petróleo registrará una caída de alrededor de 755 kbep/d a unos 687 kbep/d (véase Estrategia 2005-2009 de Repsol YPF). Eso configura la materialización ya indisimulable de una auténtica crisis estructural en el sector energético, a lo cual se suma la inexistencia de voluntad política de la actual Administración Pública en pos de poner sobre la mesa la preocupante situación del mercado ampliado de la energía (segmentos petróleo, gas y electricidad).
Por ende, la necesidad estratégica de una planificación indicativa, orientada y dirigida desde el Estado nacional, es hoy «la» decisión política a encarar por parte de cualquier administración pública que intente comprender -cabal y honestamente- la situación del sector energético nacional, los intereses en juego, los actores en conflicto y lo que ellos representan y el conjunto de limitantes estructurales que nuestra comunidad deberá sortear a fin de superar las distorsiones acumuladas en materia de gestión y planificación energética en los pasados 15 años.
Todo ello supone la recuperación de un rol regulador-interventor del Estado en materia de políticas activas en el área energética. En tal sentido, hay una tarea impostergable que debe ser encarada sin dilaciones: la armonización y fiscalización centralizada en materia de planificación energética, lo cual supone determinadas pautas consensuales establecidas con las provincias productoras que, si bien son propietarias de los recursos hidrocarburíferos -situación que tiene rango constitucional desde la última reforma de 1994- no pueden desentenderse de la responsabilidad socio-política y estratégica que les cabe como partes integrantes de una organización político-territorial federal que necesita preservar -como condición irrevocable para su supervivencia como comunidad política nacional- la integridad de sus recursos naturales y, entre ellos, los hidrocarburíferos.
En este contexto, es urgente definir, desde el Estado, una política programática de exploración petrolera y gasífera, lo cual implica la necesidad de volcar recursos financieros y fiscales -que el país hoy los tiene- en un esfuerzo continuo y persistente para comenzar a cerrar la brecha estructural que se ha abierto en materia de administración energética. Sería conveniente afrontar ya mismo estos desafíos porque cuando se agoten definitivamente las reservas hidrocarburíferas del país (en particular las petroleras) en el primer quinquenio de la década entrante, las hoy abundantes divisas que se perciben por la exportación de productos agropecuarios, en particular cereales y oleaginosas, no serán tales en la fecha señalada porque Argentina será un importador neto de petróleo crudo (tal como lo pronostica Repsol YPF para 2009), y los costos de producción del sector agropecuario serán tan elevados que la siembra y la cosecha estarán comprometidas, generando, así, una crisis estructural en este sector.
Ligado a ello, la revisión de las características de la operatoria integral de las empresas en la Argentina en todos los rubros de la cadena hidrocarburífera es una condición que debe ser afrontada inteligentemente por el Estado argentino. En tal sentido, formulamos el siguiente interrogante: ¿qué rol puede esperarse de un instrumento como ENARSA en las presentes condiciones?; a su vez, ¿existe voluntad política a fin de propiciar una auténtica intervención reguladora en un mercado energético oligopolizado y concentrado en su propiedad y en su gestión económica?
Finalmente, una cuestión no menor: la irresponsable política exportadora que la Argentina ha encarado desde los ’90, requiere de la aplicación de urgentes criterios correctivos a ser consensuados en un escenario regional que se presenta como enormemente complejo para nuestro país. Esto es así ya que, ante la irresponsable herencia, no se puede, en absoluto, propiciar una irracionalidad mayor, es decir, desconocer la existencia de contratos vigentes de exportación de gas a Chile, fundamentalmente (ya que el país andino representa el 93% de las exportaciones totales de gas natural), y a Brasil y Uruguay. Ante ello, sería políticamente saludable encarar una acción conjunta en el marco de los instrumentos bilaterales y multilaterales previstos a fin de encontrar una solución mutuamente beneficiosa, básicamente por dos motivos fundamentales: 1º los acuerdos han sido establecidos entre agentes económicos privados de un lado y otro de la frontera, 2º teniendo en cuenta que seguramente habrá que prever una disminución muy fuerte de las exportaciones de gas natural y petróleo y derivados a los mercados regionales en virtud de las condiciones de declinación productiva en la que se encuentran nuestros yacimientos. En efecto, el nuevo modelo energético -para ser sustentable- implicará la virtual prohibición de las exportaciones hidrocarburíferas, en función de redimensionarlas para el desarrollo endógeno del país y para la urgente necesidad de alrededor de 15 millones de ciudadanos argentinos que hoy carecen de provisión de gas natural por redes (por cierto, las leyes nacionales 17.319 y 24.076 prohíben la exportación de gas natural cuando el mercado interno está insatisfecho, leyes sancionadas antes de los acuerdos de integración energética con los países mencionados). Pero esto supone acordar urgentemente una salida digna que preserve nuestro vínculo con los países hermanos en un marco de crisis estructural del sector que, como tal, debe ser racionalmente comprendida por todos los actores que tienen intereses a preservar y desafíos por concretar en el mediano y largo plazo.
En definitiva, para todo ello, se necesita de una férrea voluntad política de la actual Administración y de un convencimiento de la propia comunidad argentina que esté dispuesta a acompañar la problemática situación desde un rol activo, reclamando y apropiándose de su condición de ciudadano/a con hechos concretos y reales que reafirmen su voluntad soberana.
Por lo menos, hay que pensarlo, siempre que queramos evitar una de las peores tragedias mitológicas: quedar encerrados entre Escilla y Caribdis.
Lic. Gustavo Lahoud. Buenos Aires, 17 de Agosto de 2005.
* Lic. en Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador (USAL). Docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la USAL. Investigador del Área de Recursos Energéticos y Planificación para el Desarrollo del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO) de la USAL. Fecha: Agosto de 2005. Email: [email protected] Internet: http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/energia/energia.htm