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Una reconsideración de las reformas de los mecanismos de control y contabilidad institucional en México

Fuentes: Rebelión

Introducción

Han aumento los enfrentamientos violentos, las masacres y otras atrocidades horrendas en México durante los meses de enero y febrero a medida que las disputas territoriales y sectoriales entre varios de los cárteles más poderosos han experimentado un periodo de intensificación. Algunos de los enfrentamientos y otros de los incidentes más recientes son el resultado de una intensificación en las guerras y disputas de larga data entre los cárteles en varias regiones y ciudades en el norte del país, buscando expandir su control sobre territorios y sectores estratégicos.

Otros incidentes violentos instigados por los cárteles y otros grupos criminales han tenido el objetivo de eliminar candidatos políticos percibidos como hostiles u obstáculos para sus intereses, o están relacionados con sus esfuerzos constantes para forjar o imponer lealtades y alianzas políticas en el período previo a las elecciones nacionales en junio próximo.

De acuerdo con los incidentes registrados por el Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, entre septiembre de 2020 y febrero de este año se han asesinado a 64 personas con fines políticos. Las regiones más afectadas por la violencia política son Morelos, Guerrero, Michoacán, Sinaloa, Veracruz y Jalisco, y aunque la Secretaría de Seguridad ha elaborado una estrategia para proteger los candidatos de los actos de violencia e intimidación, será una tarea difícil. (1)

Entre los carteles más involucrados en las disputas a lo largo de enero y febrero se encuentran el Cartel de Sinaloa, el Cartel Jalisco Nueva Generación, el Cartel del Noreste y el Cartel del Golfo. También algunos de los cárteles han estado involucrados en enfrentamientos intensos con las fuerzas de seguridad pública, y una sucesión de enfrentamientos y emboscadas más frecuentes pero menos intensas a lo largo del país.

En cuanto a los múltiples enfrentamientos que han ocurrido entre los cárteles y las fuerzas de seguridad pública, hay algunos casos de alto perfil que tienen que ver con instancias de colaboración profundamente arraigada entre ciertas autoridades estatales y grupos armados ilegales, más notablemente en el estado de Tamaulipas luego de la masacre de 19 inmigrantes en enero.

El aumento más reciente en las disputas territoriales y la violencia desenfrenada, y los esfuerzos correspondientes del gobierno nacional para reducir la capacidad e influencia de los cárteles e identificar y desmantelar sus estructuras, personal y actividades (así como las diversas formas de colaboración que se han elaborado entre el crimen organizado y ciertos miembros de instituciones tanto del Estado como del mercado) – reiteran la importancia de revisar y fortalecer constantemente los procesos de reforma institucional y la elaboración e implementación de estrategias integrales para hacer frente a los grupos del crimen organizado de todo tipo y sus colaboradores, siempre teniendo en cuenta la multitud de circunstancias y factores sociales que han contribuido a la explosión de violencia y corrupción junto con el drástico deterioro en las condiciones de vida que han azotado el país durante las dos últimas décadas.

Las instituciones estatales federales de México han experimentado una sucesión de reformas estructurales y de procedimiento, cada una sumada a las anteriores sin tener en cuenta el efecto cumulativo de las reformas y la mejor manera de integrar todos los elementos y mecanismos de control y contabilidad para que cada uno soporta, refuerza y complementa a los demás, y actúan en una manera consistente y compatible. Este es el caso no solo entre las distintas órdenes de gobierno de la federación, sino también al nivel federal (nacional).

Así las cosas, hay una multitud de ‘órganos autónomos’, ‘órganos reguladores’, ‘organismos públicos autónomos’ y ‘órganos públicos autónomos’, cada uno con su propia tarea y razón de ser, que se han creada en los distintos momentos de afán reformista. Aún es un asunto pendiente una reconsideración de cómo funcionan en su totalidad, y como se puede garantizar que son verdaderamente independiente de la influencia de intereses particulares (sean de índole política, económica, sectoral, o del crimen organizado) y diseñados y estructurados para trabajar eficazmente en el conjunto de instituciones y entidades estatales.

Disputas territoriales y enfrentamientos armados entre los cárteles

En cuanto a los enfrentamientos violentos entre los cárteles y otros grupos armados ilegales para controlar los cruces fronterizos, las zonas de producción, el contrabando y los demás territorios y sectores estratégicos y lucrativos, varios factores subyacentes han tenido un fuerte impacto sobre los acontecimientos más recientes, tanto en términos de las localidades afectadas como de los beligerantes involucrados y sus objetivos.

La rivalidad y hostilidad entre el Cartel de Sinaloa y el Cartel Jalisco Nueva Generación (CJNG) sigue siendo uno de los factores de más influencia sobre el curso de las disputas territoriales a lo largo del país, manifestándose en una gran diversidad de regiones y contextos de acuerdo con el entorno y la alineación de fuerzas locales y regionales (entre ellos la presencia y el balance de fuerzas de los cárteles en cada área, y la importancia estratégica del territorio con respeto a las actividades y prioridades de cada grupo involucrado). (2)

Después de 2 años de investigaciones detalladas la Unidad de Inteligencia Financiera concluyó que el Cártel de Sinaloa y el CJNG se están disputando territorios activamente en 15 estados del país.

Según la Evaluación nacional de riesgos 2019-2020 y otras fuentes, existe otra disputa generalizada entre el CJNG y el Cártel Santa Rosa de Lima (el segundo de estos también ha sufrido varios golpes duros de las autoridades durante el año pasado).

Hacia el norte del país, epicentro del estallado más reciente de la violencia, las disputas corrientes entre el Cártel del Noreste y el Cartel del Golfo también han tenido un fuerte impacto (particularmente en los estados de Nuevo León y Tamaulipas).

La guerra informática y psicológica entre los diversos grupos y facciones también ha experimentado una escalada correspondiente, con cada facción tratando de superar a la otra en términos de la perpetración de atrocidades espantosas con el fin de quebrar los nervios y la voluntad de sus rivales y enemigos.

Mientras tanto, en el sur del país, las comunidades agrícolas e indígenas continúan siendo asediadas por grupos paramilitares fuertemente armadas. Si bien algunos de estos grupos armados ilegales parecen pertenecer a los cárteles que operan en la región, los informes de muchas de las comunidades afectadas sugieren que, al menos en algunos casos, las acciones de los grupos armados también están sirviendo (ya sea directa o indirectamente) los intereses de los proponentes y beneficiarios de los numerosos megaproyectos para la explotación de recursos naturales y la construcción de infraestructura que están siendo impuestos por intereses y actores externos en toda la región.

Los eventos en el estado norteño de Tamaulipas a principios de este año, entre ellos la masacre de 19 inmigrantes en enero y la posterior revelación de redes de colaboración entre el Cártel del Noreste (CDN) y algunos funcionarios y miembros de las fuerzas de seguridad pública estatales de alto nivel, han traído todo el peso de la ley (y la ira del gobierno nacional) encima de la CDN y sus redes de colaboradores y es posible que los esfuerzos reforzados de las autoridades podrán debilitar el cártel seriamente, si no erradicarlo por completo. Otro factor que probablemente contribuyó a la determinación del gobierno nacional de acabar con el cartel es el intento de algunos de los miembros del grupo a derribar un helicóptero militar a principios de febrero. Con estos acontecimientos, el CDN se ha puesto al lado del CJNG en ser ‘enemigo número uno’ del Estado mexicano. (3)

La masacre cometida el 22 de enero de este año en Camargo (en el estado de Tamaulipas), cuando 19 personas – en su mayoría inmigrantes de Guatemala – fueron asesinadas y sus cuerpos incinerados dentro de dos vehículos, también sirvió para llamar la atención de las autoridades federales a las múltiples acusaciones de una extensa y prolongada colaboración entre algunos funcionarios del estado de Tamaulipas y los cárteles con alta presencia en la región.

El gobierno mexicano actuó rápidamente y con toda su fuerza para identificar y neutralizar a los perpetradores de la masacre. Dentro de un mes las autoridades habían detenido doce miembros de la Policía Estatal de Tamaulipas por su presunta participación en el crimen (están acusados de haber colaborado con el Cártel del Noreste en la masacre, proporcionando testimonios falsos y alterando evidencias en el lugar donde el crimen ocurrió con la intención de entorpecer la investigación, entre otros indicios de connivencia entre la policía y los miembros del cártel durante los meses anteriores). (4)

Luego, el 24 de febrero, el Fiscal General de la Nación anunció que está preparando un expediente para el Congreso Nacional buscando la destitución del gobernador de Tamaulipas por una serie de delitos que incluye él de haber colaborado con grupos del crimen organizado en la región.

En reiteradas ocasiones, funcionarios de la Policía Estatal de Tamaulipas y de la unidad de asalto (el Grupo de Operaciones Especiales, GOPES) han sido acusados ​​de haber colaborado activamente con ciertos cárteles, entre otras cosas en la elaboración de una campaña de intimidación y terror contra los habitantes de Tamaulipas, la cual incluye múltiples denuncias relacionadas con la detención y el secuestro de residentes por parte de agentes de la policía que luego han entregado las víctimas a miembros del cártel para ser interrogadas, torturadas y asesinados, ya sea en busca de pagos de rescate o con el fin de sembrar el terror entre las comunidades y blindar su control territorial.

Según los informes de la prensa, la Comisión de Derechos Humanos de Tamaulipas (CODHET) recibió 91 denuncias por detenciones arbitrarias y desapariciones forzadas en el transcurso de 2019, y aunque las cifras para 2020 no han sido anunciadas oficialmente, es probable que se encuentren en un rango similar. (5)

La lucha contra el crimen organizado y los procesos de recuperación institucional

Durante el año pasado las autoridades mexicanas han logrado una cantidad de éxitos en términos de la persecución de casos de corrupción de alto perfil, además de llevar a cabo múltiples arrestos (o ejecuciones extrajudiciales) de comandantes de alto y medio nivel de varios de los principales cárteles que operan a lo largo del país. (6)

Sin embargo, para que las estrategias operativas para combatir el crimen y la corrupción tengan un impacto a largo plazo y obstaculicen que las prácticas corruptas y los abusos de poder de todo tipo continúan eludiendo detección, una tarea pendiente de suma importancia es una revisación de las estructuras, procedimientos y competencias de todos los mecanismos de control y contabilidad del sistema de gobierno como parte de una reforma institucional integral y estratégica.

Luego de la apertura política de los años 80, la sucesión de reformas constitucionales e institucionales que han ocurrido a lo largo de las tres últimas décadas (desde la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos a principios de los años 90) han surgido de circunstancias y exigencias particulares, y han tenido el propósito de resolver estas circunstancias y exigencias del momento sin mantener una perspectiva clara de su lugar dentro del conjunto de entidades y mecanismos de representación, participación, control y contabilidad que constituyen el sistema de gobierno y el rol del Estado en la sociedad y también en el mercado.

Otro aspecto fundamental relacionado es los procedimientos de nombramiento de los dirigentes de tales entidades y mecanismos, que casi sin excepción son asignados a los políticos (sea de la rama ejecutiva o legislativa, a menudo repartiendo los nombramientos entre ellos), dejando esta función de primordial importancia bajo el control de los partidos y facciones más influyentes. (7)

El proceso de reforma constitucional e institucional de Colombia en los años 1990-91 es un buen ejemplo de una reforma consolidada e integral, si bien muchos de los avances logrados se han ido deteriorando con el tiempo bajo la presión constante de intereses particulares, una cultura de corrupción profundamente arraigada y el conflicto armado interminable. (8)

El Sistema Nacional Anticorrupción

Un tal esfuerzo de reforma constitucional e institucional estratégica y sistémica (aunque no tan comprensivo como en el caso colombiano) fue impulsado en México con la creación del Sistema Nacional Anticorrupción en 2015, que según Artículo 113 de la Constitución (adoptado ese mismo año) “es la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos”.

Se previó que el sistema funcionaría bajo la supervisión de un Comité Coordinador al nivel nacional (integrado por representantes de la Auditoría Superior de la Federación, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, la secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, el Consejo de la Judicatura Federal y el Comité de Participación Ciudadana), sin embargo dentro de poco tiempo la iniciativa fue perdiendo su fuerza y coherencia hasta que se quedó en una condición de parálisis en la mayor parte del país.

La base para el Sistema Nacional Anticorrupción fue establecida en mayo de 2015 a través de una reforma a la Constitución nacional, con los detalles estipulados en una serie de leyes nacionales aprobada el año siguiente. Luego los estados elaboraron las reformas correspondientes para establecer sus propios Sistemas Estatales o Locales Anticorrupción (SLA).

Los principales mecanismos de conducción e integración no están debidamente instalados, no están completos, o se encuentran desarticulados (entre ellos el Comité Coordinador, el Comité de Participación Ciudadana Nacional, y muchas de las Comisiones de Selección). Un análisis del tema comentó a mediados de 2020:

“[No] se haya nombrado a la Comisión de Selección que debe elegir a los integrantes del Comité de Participación Ciudadana nacional; cosa que se repite en algunas otras entidades federativas. Los integrantes de los Comités de Participación ciudadana son las figuras vinculantes entre el Sistema y las organizaciones sociales y académicas; … además deben coordinar las estrategias anticorrupción con las instituciones que conforman el Comité Coordinador.

Las comisiones de selección son por ello sumamente importantes, y el hecho de que muchas de ellas no estén funcionando, se obstaculice su instalación o se litiguen los nombramientos para que no funcionen, manda un pésimo mensaje a la ciudadanía…

En el plano nacional, la Comisión de Selección es elegida por el Senado de la República, mediante un procedimiento señalado en el Artículo 18° de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. En el caso de los estados, el proceso de designar los integrantes de dicha Comisión es responsabilidad de los Congresos Estatales, atribución que generalmente recae en quienes conforman las Comisiones Anticorrupción, Transparencia y Participación Ciudadana…

Actualmente, de los 32 Comités de Participación Ciudadana activos, 11 no cuentan con Comisión de Selección vigente… Para finales del 2020, serán otros 13 estados los que se hallarán en la misma circunstancia…” (9)

La centralización de poderes y funciones dentro de la rama ejecutiva

Un tema constante en los medios masivos mexicanos durante los dos últimos años es la tendencia autoritaria y antidemocrática del gobierno de Andrés Manuel López Obrador. Si bien un alto grado de centralización en la toma de decisiones y la rendición de cuentas ha sido favorecido por el gobierno nacional durante los dos últimos años (así como por los gobiernos anteriores, el cual no despertó tanta alarma entre los medios masivos de aquel entonces), es discutible que esto ha sido necesario para hacer frente a la corrupción extensiva y endémica que ha marcado el funcionamiento de las instituciones estatales durante tantos años, y para facilitar el control operativo y la rápida toma de decisiones en el contexto de un entorno peligroso y cambiante. Por otra parte, la centralización de poderes y funciones claves en momentos de transición y transformación (después de una sucesión de gobiernos neo-liberalistas plenamente sometidos a la voluntad de los Estados Unidos, los dueños de las grandes corporaciones y el capital financiero internacional) puede dificultar la infiltración o subversión del sistema por parte de elementos corruptos u hostiles. (10)

Sin embargo, también es cierto que este estilo de manejo centralizado puede conllevar una variedad de inconvenientes, debilidades estructurales y desventajas. Uno de ellos es que una consecuencia de la centralización de las principales funciones y poderes de mando, control y contabilidad es que las estructuras estatales y los funcionarios trabajando en ellas se quedan más alejados de, y por lo tanto menos accesibles con respeto a, las personas a las cuales se supone que el sistema debe proteger, servir y pertenecer.

Otra desventaja del estilo de gobernanza centralizada que ha sido favorecido por el gobierno nacional en las esferas de seguridad pública y las luchas contra la corrupción y el crimen organizado es que corre el riesgo de marginalizar, debilitar y, en última instancia, hacer que los demás mecanismos de control y contabilidad claves se encuentran en gran medida impotentes e irrelevantes.

Muchas de las agencias marginalizadas por la preferencia de centralizar poderes y funciones son encargadas con funciones y actividades que son igualmente cruciales para combatir las diversas formas de corrupción, violencia y colaboración entre los grupos del crimen organizado y funcionarios corruptos trabajando en diversas tareas y funciones a lo largo del aparato estatal y en los instituciones que regulan y manejan el funcionamiento de los mercados.

Las estructuras y jerarquías centralizadas también han tendido a obstaculizar o excluir la participación de las organizaciones de la sociedad civil y de los sectores sociales más marginalizados, impidiendo que estos sectores contribuyan a los esfuerzos oficiales con su amplio conocimiento profesional y experiencia práctica en temas relacionados con la lucha contra el crimen organizado, la corrupción, y la mal administración en todas sus formas. A menudo las organizaciones de la sociedad civil cuentan con relaciones más elaboradas y duraderas con las comunidades locales y otros sectores sociales vulnerables y desfavorecidos, relaciones que difícilmente pueden ser duplicado o remplazado por las instituciones estatales.

La manifestación de este riesgo es aparente en el funcionamiento del Sistema Nacional Anticorrupción mencionado anteriormente, agravado por el rol central de los partidos políticos en el nombramiento y funcionamiento de muchos de los componentes fundamentales del sistema.

Las Comisiones de Derechos Humanos

En cuanto a los procesos de recuperación y consolidación institucional actuales y futuros, como han demostrado tan enfáticamente los recientes acontecimientos en Tamaulipas, donde una multitud de policías estatales y ahora el gobernador por fin están siendo investigados luego de años de denuncias (muchas de ellas entregadas con la Comisión de Derechos Humanos de Tamaulipas), la red de Comisiones de Derechos Humanos que existe en todo el país es un componente fundamental de los arreglos institucionales que se están desarrollando para enfrentar todas las formas de corrupción, abusos del poder del Estado, y demás actividades delictivas.

Sin embargo, en un momento en que los presupuestos de las jurisdicciones estatales y municipales se están reduciendo sustancialmente, las Comisiones de Derechos Humanos carecen de los recursos necesarios para cumplir con sus responsabilidades y – no menos importante – tampoco están recibiendo el apoyo y la cooperación necesarias de las entidades de control y contabilidad que han sido priorizados por el Gobierno y el Congreso nacional, los cuales están mucho mejor equipados y dotados para llevar a cabo la campaña contra la corrupción y el crimen organizado. Lo mismo ocurre en al caso de otras agencias y funcionarios de control y contabilidad, particularmente al nivel estatal y municipal, pero también en algunas instancias al nivel nacional.

De acuerdo con un estudio publicado por Brújula Ciudadana, desde 2007:

“[La] Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) ha recibido más de 10,000 quejas por violaciones de derechos humanos cometidas por miembros del Ejército y, de 2007 a junio de 2017, ha emitido más de 148 recomendaciones dirigidas a las Fuerzas Armadas a raíz de violaciones graves a los derechos humanos, tales como tortura, desaparición forzada, ejecuciones extrajudiciales y uso ilegal de la fuerza, entre otros.

Del mismo modo, de diciembre de 2012 a enero de 2018, la Procuraduría General de la República – ahora Fiscalía General de la República – inició más de 9.000 investigaciones sobre casos de tortura. La entonces PGR reportó que de las 2,877 investigaciones por tortura de 2015 a 2017 en contra de integrantes de las Fuerzas Armadas, 1,847 fueron en contra de elementos de la SEDENA, mientras que 1,030 fueron en contra de miembros de la SEMAR…” (11)

Así que, no solamente están encargadas con asuntos de primera importancia, sino le hace falta hacer frente a algunas de las entidades y oficiales más poderosos (y potencialmente peligrosos) en el país en el curso de sus investigaciones. Seguramente, en muchas otras instancias sus investigaciones, debidamente perseguidas, llegarían a otras puertas no menos poderosas y peligrosas.

Más específicamente en el caso de Tamaulipas (y las demás comisiones estatales), a menos que la Comisión de Derechos Humanos de Tamaulipas reciba el apoyo inmediata e incondicional de las demás autoridades y funcionarios del Estado de todos los niveles, los funcionarios de la Comisión seguirán chocando con la imposibilidad de avanzar en los numerosas investigaciones pendientes; además, sus miembros quedarán expuestos a la obstrucción, el chantaje y la extorsión por parte de funcionarios corruptos y cómplices (o simplemente ansiosos y temerosos), y enfrentarán el riesgo adicional de actos de represalia horrendos por parte de los grupos armados ilegales y las redes del crimen organizado que están despojando y aterrorizando la región.

Un análisis del sistema anticorrupción nacional que ha sido elaborado durante los últimos cinco años arroja hechos y conclusiones similares. Como notado anteriormente, el Comité Coordinador, los comités de selección y la red de comités de participación ciudadana que constituyen uno de los núcleos del sistema para impedir y combatir la corrupción enfrentan los mismos desafíos estructurales y operativos que sus contrapartes en la red de Comisiones de Derechos Humanos; una grave escasez de capacidad profesional y tecnológica y de recursos operativos propios y la poca voluntad de las agencias priorizadas a cooperar plenamente con ellos, agravada por una situación crónica de negligencia y descuido por parte de sucesivos gobiernos y legislaturas estatales y federales. (12)

Las fuerzas de seguridad pública y la inseguridad de las comunidades indígenas

En cuanto a la organización, el despliegue y los operativos de las fuerzas de seguridad convencionales (las fuerzas armadas, la Guardia Nacional, y la policía de los estados y municipios – y vale sumar a estos, las fuerzas de seguridad privada que han vuelto a ser un elemento cada vez más presente, fuerzas altamente armadas en servicio de ellos que cuentan con la plata para pagarlas), un aspecto que merece un análisis profundo y un debate público amplio es la creación de policías comunitarios y, dada la escala y la potencia de fuego de los grupos armados ilegales que se encuentran en muchas zonas rurales y remotas, una milicia comunitaria bien armada.

Aparte de las zonas autónomas zapatistas, numerosas comunidades indígenas remotas en México (principalmente en el sur del país) ya han tomado el paso de crear milicias armadas para poder defenderse, al menos en cierto grado, contra las incursiones frecuentes de los cárteles y otros grupos armados ilegales que las merodean y amenazan constantemente. Sin embargo, en vez de funcionar con el apoyo de fuerzas de reacción rápida pertenecientes a las fuerzas de seguridad convencionales para que puedan solicitar apoyo inmediato en caso de enfrentamientos con sicarios de los cárteles o grupos paramilitares, estas iniciativas están encontrando una fuerte resistencia por parte de las autoridades convencionales (las cuales o no son capaces de o no tienen la voluntad para proteger las comunidades), y como consecuencia las fuerzas de seguridad que las comunidades han establecido tienen una gran desventaja con respeto a las fuerzas de los grupos armados ilegales tanto en términos de la disponibilidad de efectivos como en la potencia de su armamento. (13)

Claro que este es un asunto extremadamente delicado que requeriría de una planificación, ejecución y supervisión muy cuidadosa, pero también es un asunto de primordial importancia. En muchos países de Centroamérica y Suramérica se han creado milicias o formaciones paramilitares, a menudo con consecuencias devastadoras para las comunidades locales, ya que generalmente tales formaciones han operado en nombre de poderosos terratenientes y una variedad de otras élites económicas y políticas y han sido sujetos al mando, control y supervisión de ellas, en lugar de ser el resultado de una auténtica toma de decisiones, participación y supervisión basadas en las comunidades donde operan. El programa ‘Convivir’ en Colombia de la década de 1990, que se convirtió en la plataforma para la proliferación de muchos grupos paramilitares depredadores y despiadados, es un ejemplo claro de ello. (14)

Gobiernos progresistas, desarrollo nacional y comunidades indígenas

Otro aspecto del ‘desarrollo nacional’ – la imposición de megaproyectos por encima de los intereses y el bienestar de las comunidades más afectadas por ellos – ha sido uno de los desafíos (y discutiblemente una de las debilidades) principales de los gobiernos progresistas del ‘socialismo para el siglo XXI’ en América Latina desde el surgimiento del primero de ellos en Venezuela a fines de la década de 1990 con la elección de Hugo Chávez a la presidencia.

Bajo una fuerte presión tanto para modernizar y expandir los proyectos de desarrollo industrial, agrícola y de infraestructura como para mejorar rápidamente las condiciones de vida de un gran número de personas que viven en la pobreza, todos los gobiernos de tinta progresista (con la posible excepción de Bolivia, donde los pueblos indígenas constituyen la mayoría de la población) han permanecido atrapados en una paradigma del siglo XX en términos del énfasis puesto en la ejecución acelerada de proyectos de extracción de recursos naturales que tienen consecuencias devastadoras para la mayoría de los miembros de las comunidades que viven en áreas afectadas por los proyectos y son terriblemente destructivos para el medio ambiente, pero que generan grandes flujos de ingresos para el presupuesto nacional (y hacen una contribución mucho más modesta a la generación de empleo) a corto plazo.

La historia reciente de Ecuador demuestra claramente este fenómeno y las adversas consecuencias que ha tenido con respeto a la (in)capacidad de la mayoría de los partidos progresistas para unirse profundamente con otros sectores de la sociedad en la búsqueda de objetivos y valores compartidos: durante sus aproximadamente diez años en el poder el gobierno de Rafael Correa tuvo mucho éxito en sacar a la mayoría de la población de la pobreza y a la vez mejorar la capacidad industrial, el desarrollo económico y la infraestructura nacional. Sin embargo, la estrategia económica y de desarrollo nacional se basó en gran medida en megaproyectos relacionados con la explotación de recursos naturales para respaldar y financiar su ambiciosa estrategia de desarrollo, sin priorizar medidas para reducir los impactos ambientales y sociales adversos, y además recurrió a medidas represivas para imponer los proyectos por encima de las comunidades que viven en las áreas más afectadas por los proyectos.

Esta represión provocó un resentimiento generalizado y una desconfianza profunda dentro de los movimientos indígenas bien organizados y bastante poderosos – los cuales son capaces de determinar alrededor del 20% de los votos en las elecciones nacionales. En consecuencia, las organizaciones indígenas convocaron en numerosas ocasiones movilizaciones masivas, huelgas y bloqueos que han paralizado el país (más recientemente en octubre de 2019 contra las políticas de Lenin Moreno).

La resolución pacífica de esta ruptura entre los movimientos indígenas de Ecuador y el partido político y el candidato presidencial progresista (Andrés Arauz y UNES) que aspiran a ser el sucesor legítimo del gobierno de Rafael Correa en las elecciones, tan polarizadas y ferozmente controvertidas, que se celebrarán en abril, tendrá un impacto importante no solo para esa fecha sino también para el rumbo económico y social del país a largo plazo.

En este sentido, actualmente en Ecuador hay (al menos) tres polos principales alrededor de los cuales convergen las principales fuerzas sociales y políticas que, en términos extremadamente simplificados y homogeneizados, pueden reducirse aproximadamente así; (a) las fuerzas y facciones del socialismo progresista (y de la liberación nacional e integración regional contra la hegemonía estadounidense), (b) las fuerzas del neoliberalismo tradicional (y conformidad absoluta con ‘el consenso de Washington’), (c) el ambientalismo indígena y desarrollo comunitario (aunque el candidato presidencial del movimiento indígena en la primera ronda celebrada el 7 de febrero, Yaku Pérez, tenía una plataforma política distintamente ambigua en términos de los principios de base para el desarrollo económico nacional y en términos geopolíticos, que parecía favorecer el consenso de Washington y el capital financiero internacional).

Los megaproyectos y las comunidades indígenas

A pesar de un amplio reconocimiento en la Constitución nacional de México después de las reformas llevado a cabo durante los 20 últimos años, los políticos que dirigieron las reformas han rehusado incluir entre el reconocimiento de los derechos los pueblos y las comunidades el elemento más fundamental de ellos – el derecho irrevocable de controlar todos los proyectos y todas las actividades que se elaboraran dentro de sus territorios.

Esta es una de las piezas claves que subyace las múltiples disputas entre el gobierno nacional y las organizaciones y comunidades indígenas a lo largo del país, agravadas y multiplicadas por la fuerte presencia de grupos armados ilegales en muchas regiones y los círculos poderosos de corrupción y crimen organizado.

Los proponentes, los participantes y los patrocinadores financieros de los múltiples proyectos de infraestructura o de explotación de recursos naturales también merecen atención detenida en este sentido, sobre todo cuando estos proyectos están ubicados en las zonas más infestadas por los grupos armados ilegales que están aterrorizando las comunidades locales que, según los grupos que están impulsando los proyectos, constituyen poco más que meros obstáculos para la gestión y ejecución de los proyectos a través de los cuales quieren enriquecerse aún más.

Si va a existir la menor posibilidad de una resolución relativamente armoniosa y constructiva a las numerosas disputas y conflictos sociales y ambientales vigentes en el país, todos estos megaproyectos deben ser sujetos una evaluación profunda y comprensiva de sus impactos ambientales y sociales, desde el inicio del proyecto hasta la terminación y rehabilitación de las áreas afectadas. Esto debe incluir un análisis detallado de los costos y beneficios (incorporando parámetros económicos, sociales y ambientales) que tenga en cuenta al menos los siguientes escenarios: (1) si actores externos (el gobierno nacional y las corporaciones) elaboren el proyecto a pesar de la fuerte oposición y objeciones de muchas de las comunidades afectadas, (2) si el proyecto avanza con el consentimiento libre e informado de las comunidades afectadas, (3) una serie de parámetros alternativos para el proyecto, diseñados para reducir los impactos sociales y ambientales adversos, y (4) posibles caminos alternativos para el desarrollo económico y social de la región, basados en las perspectivas y necesidades de las mismas comunidades de la zona.

Por otra parte, hace falta prestar atención a la elaboración de una investigación profunda de todos los grupos armados ilegales y otras redes del crimen organizado que actúan en la región afectada o que están preparándose para apropiar los flujos financieros y otros recursos generados por los proyectos (incluidos – quizás sobre todo – sus contrapartes de ‘cuello blanco’ asociadas con los proyectos más grandes que viven en los principales centros urbanos y financieros, los cuales envuelven y ocultan sus prácticas depredadoras y la acumulación masiva de riqueza a través de reclamos dudosos pero impenetrables de ‘secretos comerciales’ y ‘el interés nacional’ y la utilización de paraísos fiscales y en sin fin de sociedades anónimas para ocultar y disfrazar las fuentes y los destinos y beneficiarios de las fortunas generadas por los proyectos). (15)

El control, la contabilidad y los mercados ‘libres’

No en menos grado que los mecanismos de control y contabilidad de las instituciones estatales, hace falta una revisación profunda e integral de las instituciones correspondientes involucrados en el funcionamiento de los mercados y el sector privado, desde los reguladores principales hasta las entidades que se encargan de tareas que parecen ser sin trascendencia pero que son igualmente imprescindibles en la lucha contra la corrupción y el crimen organizado, tales como el mantenimiento de los registros de la propiedad de la tierra y la administración de otros documentos oficiales, los registros corporativos y de las actividades del sector financiero, y los demás registros de los mercados (por ejemplo, la bolsa de valores, y otros bienes y recursos de alto valor). Estas funciones y roles son igualmente vitales y complementarios en la lucha contra el crimen organizado. (16)

Comentarios concluyentes

Con respeto a las reformas institucionales en México y la tendencia de concentrar y centralizar las funciones y los poderes claves dentro de un puñado de entidades en el núcleo de la rama ejecutiva (una tendencia que existe en la mayoría de los países del mundo), otra posible desventaja de una estrategia altamente centralizada y jerárquica en términos de las funciones de mando, control y contabilidad es que si un intento de infiltración o sabotaje tenga éxito, es probable que causará mucho más daño en una estructura de mando centralizada, lo que podría llevar a un uso adverso de todos los componentes del sistema por debajo de la entidad afectada, a la vez que va distorsionando la información filtrada ‘hacia arriba’, al centro de control, con el resultado de que las decisiones tomadas por los ‘superiores’ de la agencia infiltrada puedan basarse en información falsa o manipulada.

Tales actos de infiltración o colaboración pueden tomar una multitud de formas, desde actos de infiltración a largo plazo cuidadosamente planeados y altamente estructurados y organizados (aunque ejecutados de manera encubierta a través de una variedad de acuerdos secretos paralelos e informales) hasta transacciones espontáneas y oportunistas, ya sea elaborado con el pleno consentimiento de todas las partes involucradas o bajo condiciones de extrema presión y coacción.

También es probable que sería mucho más difícil detectar y contrarrestar tal infiltración en estas circunstancias, ya que tanto las funciones y actividades de cada componente, así como la estructura general de contabilidad y rendición de cuentas, tienden a ser mucho menos transparentes, y gran parte de la información es conocida solo por un número muy limitado de funcionarios y agentes ‘autorizados’. En este contexto, una infiltración exitosa de uno o más de los componentes ‘ápice’ del sistema inevitablemente tendrá consecuencias catastróficas.

En términos conceptuales, un sistema centralizado y jerárquica (‘hierarchical system’) está compuesta de estructuras de superiores e inferiores, ordenados en una cadena de mando de arriba hacia abajo en el cual el cumplimento de las ordenes es la prioridad. Esto contrasta con un sistema compuesto de una red integrada (‘network system’) en el cual cada componente del sistema sirve para complementar, apoyar y monitorear a los demás de una manera en que los componentes se apoyan, se refuerzan y se vigilan mutuamente, en lugar de simplemente servir como cintas de transmisión para el cumplimiento de las órdenes emitidas por ‘oficiales superiores’.

Una ilustración esquemática simplificada de estos dos tipos de sistema sería la siguiente.

En el caso del modelo jerárquico centralizado, la Oficina de la Presidencia y el Congreso Nacional están en la cúspide. Aunque las dos entidades ‘supremas’ pueden ser consideradas como iguales en algunos aspectos, la primera tiene la responsabilidad principal para las funciones de mando, control y gestión operativa, mientras que la segunda tiene la responsabilidad principal para las funciones de supervisión, contabilidad y rendición de cuentas.

En el caso del modelo de una red integrada (‘network system’), todos los componentes importantes tienen algún grado de interacción y coordinación con todos los demás componentes en la medida que sus funciones y responsabilidades tengan un impacto recíproco o que ejecutan actividades con objetivos comunes o relacionados. Aunque dicha interacción y coordinación de actividades también se produce en un sistema jerárquico, por lo general es cuantitativa y cualitativamente mucho menor y, por lo general, está limitado por los arreglos jerárquicos predominantes. Si bien el diagrama se ha simplificado mucho por razones prácticas, en funcionamiento incluiría flujos de información bidireccionales entre cada uno de los componentes según se requiera, y la Oficina de la Presidencia y el Congreso Nacional se ubicarían en el centro.

Como nota final, a menos que y hasta que algunos de los directores y altos ejecutivos (así como auditores ‘independientes’ y funcionarios reguladores) de los principales bancos que han lavado tantos miles de millones de dólares de dinero de los cárteles (tales como HSBC y Wells Fargo – entre muchos otros) son condenados a una pena de cárcel seria – y la confiscación de sus bienes personales – quedará muy claro para todo el mundo que la gran cantidad de recursos y los miles de millones de dólares gastados (y decenas de miles de vidas perdidas) durante la ‘guerra contra las drogas’ es una tragedia enorme, un engaño gigante y una farsa total, condenando a unos cuantos chivos expiatorios convenientes y a muchos empleados de bajo nivel a pasar toda o la mayor parte de su vida tras las rejas, con algunos allanamientos y arrestos de alto perfil (o extrajudiciales ejecuciones) cada de vez en cuando para alimentar las campañas de propaganda y relaciones públicas (que también sirven para eliminar la competencia u otras personas que podrían volverse a ser inconvenientes para las autoridades y sus patrocinadores en algunos casos). Mientras tanto, se criminaliza y victimiza a vastas partes y sectores enteros de la sociedad, en beneficio de unas pocas personas en el sector financiero, las industrias de armas, la industria penitenciaria, y sus colaboradores políticos y burocráticos.

Referencias

(1) Organized Crime and Corruption Reporting Project, “Gangs Target Candidates Ahead of Mexican Elections”, 23 March 2021.

(2) Contralinea, “Sangrienta disputa por el país entre cárteles Sinaloa y JNG”, 10 de enero 2021.

Contralinea, “UIF revela mapa del narcotráfico: CJNG y Cártel de Sinaloa dominan el país”, 21 de septiembre 2020.

Contralinea, “UIF bloquea 17 mil cuentas a 12 cárteles; 9 mil son del Jalisco Nueva Generación”, 3 de enero 2021.

Borderland Beat, “The CJNG winter offensive – interview”, February 2021

Borderland Beat, “Tijuana is the new cartel battlefield and one of the most dangerous cities in Mexico”, February 2021

(3) Borderland Beat, “CDN tries to shoot down military helicopter”, February 2021

El País, “El largo historial de ataques de alto perfil del cartel Jalisco”, 2020

(4) Borderland Beat, “3 of 12 Tamaulipas police officers arrested in recent massacre received US training”, February 2021

(5) Borderland Beat, “Tamaulipas police had multiple kidnapping complaints prior to recent massacre”, February 2021

(6) South Front, “Mexico the evolution of the drug wars and the Cartel Jalisco Nueva Generacion”, 2020

South Front, “Political conditions in Mexico, the fight against the cartels, and their security implications”, February 2021

(7) Daniel Edgar, “Los mecanismos de vigilancia, control y contabilidad del Estado y el sistema de gobierno: un análisis comparativo de Colombia y Australia”, 2017

(8) Francisco Gutiérrez Sanín, “Instituciones y territorio: la descentralización en Colombia”, en “25 años de la descentralización en Colombia”, 2010

Daniel Edgar, “In Search of Colombia: Social and political fragments and perspectives from the past to the present”, 2018

(9) Brújula Ciudadana No. 121, “Ciudadanización del Sistema Nacional Anticorrupción, bajo sospecha”

(10) South Front, “Political conditions in Mexico, the fight against the cartels, and their security implications”, February 2021

CADTM, “La oligarquía financiera en México: Surgimiento, consolidación y asalto del poder político”, 8 de marzo 2021

(11) Brújula Ciudadana No. 123, “Negocio de la guerra en México causa crisis al sistema federalista”, 2020

(12) Contralinea, “Sistema anticorrupción de Oaxaca aun no desarticula redes de intereses y saqueo”, 17 de febrero 2021

(13) Resumen Latinoamericano,México. Chiapas, el mundo indígena mexicano aún acorralado por paramilitares”, 22 de enero 2021

Contralinea, “Oficial: militarización de Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Península de Yucatán”, 2019

Contralinea – http://nahuas.contralinea.com.mx/

(14) South Front, “Three perspectives on the contemporary nature of the paramilitary phenomenon in Colombia”, 2016

Vicepresidencia de la República de Colombia, “Los procesos de desarme, desmovilización y reinserción de los grupos de autodefensa en Colombia: Una mirada cruzada sobre Centroamérica”, 2009

Centro Nacional de Memoria Histórica, “¡Basta ya! Colombia: Memorias de Guerra y dignidad”, 2013

Daniel Edgar, “In Search of Colombia: Social and political fragments and perspectives from the past to the present”, 2018

(15) Daniel Edgar, “El desarrollo de la explotación de carbón en el Cerrejón”, 2015

(16) Francisco Gutiérrez Sanín, “¿Una historia simple?”, Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia, Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, 2015

Daniel Edgar, “El sistema de gobierno de Australia y el sistema de Westminster: mecanismos de representación y contabilidad”, 2015

Contralinea, “Corrupción de 5 expresidentes”, 2020

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