Alberto Fernández asumirá el Gobierno en un escenario de «recesión geopolítica» caracterizado por tensiones e incertidumbres. Con dos de los principales socios de Argentina -Brasil y Estados Unidos- bajo el gobierno de presidentes conservadores, la política exterior exige pragmatismo, flexibilidad y prudencia.
Desde las PASO de agosto, académicos y analistas internacionales coincidieron en señalar el carácter restrictivo del mundo que aguarda a quien asuma el poder en Argentina a partir del 10 de diciembre. Se descontaba que la próxima política exterior enfrentaría un escenario internacional signado por lo que Ian Bremmer llama «recesión geopolítica», es decir un contexto de tensiones e incertidumbres producto de un orden mundial en plena mutación, tanto en su carácter material (poder) como ideológico/normativo (tendencias i-liberales) (1). Desde las elecciones del 27 de octubre, este panorama se profundizó notoriamente con el estallido social en Chile, el golpe de Estado en Bolivia y la irrupción de la conflictividad en Colombia. Alberto Fernández asumirá la Presidencia en un barrio adverso y convulsionado.
La política exterior del nuevo Gobierno se enfrentará con un escenario de restricción tanto en el plano macro (sistema internacional) como en el meso (subsistema latinoamericano). Asimismo, el panorama debe contemplar las restricciones domésticas (la grave situación económica que hereda) y las particularidades propias del amplio y heterogéneo Frente de Todos en cuanto a las percepciones del mundo de sus principales grupos y referentes (2). Este último plano, micro, resulta importante dado que existirá un «juego de doble nivel» (3), donde el Presidente deberá equilibrar y ponderar los intereses de la agenda internacional y la agenda nacional. Comencemos por aquí para luego ampliar la mirada al orden meso y macro de la política exterior de Alberto Fernández.
Plano micro
La hipercomplejidad que atraviesan las relaciones internacionales exige que el próximo Gobierno logre erradicar vicios que afectan el accionar externo de Argentina desde la redemocratización y que atentan contra la inserción del país en el mundo. El primero de tales vicios es la pulsión refundacional encarnada en la percepción de que existe una «desinserción» de Argentina o un proyecto internacional errático que debe ser revertido de un plumazo. En ese sentido, aunque la herencia externa que deja el Gobierno de Mauricio Macri no se tradujo en la influencia proyectada, sí alcanzó una cierta visibilidad en algunos ámbitos del poder occidental que podrían ser aprovechados y usufructuados por Alberto Fernández, sobre todo de cara a la delicada agenda económica internacional. Por ejemplo, el fortalecimiento del pilar europeo de la política exterior (tanto a nivel nacional como supranacional) puede ser aprovechado en la negociación con el FMI.
En segundo lugar, es necesario abandonar la ponderación monolítica del mundo, en particular de la globalización, y consolidar visiones más matizadas. Si bien el mundo actual está signado por un importante conjunto de amenazas, siempre existen ventanas de oportunidad para países periféricos como Argentina. De acuerdo a un conjunto de intereses y objetivos claramente definidos, la política exterior debe intentar minimizar las amenazas y maximizar las oportunidades externas. Las visiones maniqueas llevan al aislamiento y al repliegue o, en el extremo opuesto, a una inserción ingenua y acrítica, que es la que prevaleció en los cuatro años de Gobierno de Macri.
Así como no hay que caer en perspectivas excesivamente negativas o demasiado ingenuas del mundo, también hay que evitar la sobreestimación (o subestimación) de los márgenes de maniobra externos, es decir la autonomía, con los que cuenta el país. Por ejemplo, la percepción del Gobierno de Cristina Kirchner de que la crisis financiera del 2008 iba a generar mayores regulaciones sobre prácticas y actores abiertamente cuestionados en el sistema financiero mundial, como los fondos buitre, llevó a sobreestimar el poder relativo del país frente a los acreedores. De modo opuesto, las críticas al multilateralismo surgidas desde el centro mismo del sistema global, en particular a partir de la llegada al poder de Donald Trump, no fueron observadas con claridad por el Gobierno de Cambiemos, que sobreestimó la influencia que se podía lograr por ejemplo siendo anfitrión de la Conferencia Ministerial de la OMC y del G-20.
Por último, es necesario que el próximo Gobierno evite la atomización decisional y la captura de ciertos espacios de la agenda externa por determinados actores domésticos. La duplicidad decisional de la política exterior de Macri, dividida entre la Cancillería y la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Jefatura de Gabinete, produjo fricciones. Argentina, por ejemplo, no se puede permitir que una fracción del Gobierno controle el vínculo con China y otra se ocupe de la relación co n Estados Unidos. Es necesaria una estrategia coordinada.
Plano meso
La nueva política exterior implicará una inversión de la geografía de la inserción externa de los últimos cuatro años: el nuevo Gobierno irá del subsistema al sistema, de la región al mundo. Más allá de sus diferencias, los referentes en materia internacional del Frente de Todos coinciden en proponer una política exterior con impronta latinoamericana. Pero el nuevo contexto regional plantea muchos interrogantes. El golpe de Estado en Bolivia y la [presumible] derrota del Frente Amplio en Uruguay configuran un entorno vecinal caracterizado por la homogeneidad de proyectos políticos de derecha o conservadores. La «brisa progresista» que sopló el 27 de octubre en Argentina quedará contenida por sus vecinos. Esto explica el acercamiento al México de Andrés Manuel Lopéz Obrador (AMLO) como estrategia para saltar el cerco ideológico y contrabalancear el peso del Brasil de Jair Bolsonaro (4).
En ese contexto, la estrategia regional del Gobierno de Alberto deberá buscar «maximizar seguridad» antes que «proyectar poder». Será necesaria una hoja de ruta sobre un plan de control de daños en un vecindario convulsionado y una lectura realista de la inevitable existencia de fuerzas contrarias a la estabilidad y gobernabilidad de un proyecto progresista en el Cono Sur. Aunque en segundo lugar detrás de la necesidad de garantizar la seguridad, la proyección de poder regional deberá contener un mix de política de prestigio y de liderazgo del progresismo regional. La carta de la excepcionalidad argentina -alternancia democrática bajo elecciones limpias y transparentes- puede ser jugada por Alberto Fernández para intentar mediar ante episodios de crisis de gobernabilidad. Para ello será necesario alejarse de las opciones más duras y punitivas en relación a la crisis venezolana (Grupo de Lima), pero también exhibir alguna distancia respecto del Gobierno de Nicolás Maduro, desafío complejo teniendo en cuenta que al interior de la coalición peronista hay sectores que lo defienden. Para ello es posible transitar por el camino abierto por México y Uruguay a partir del pedido de elecciones libres y transparentes en Venezuela.
La proyección de Alberto Fernández como líder progresista regional en el marco del Grupo de Puebla requiere un enfoque pragmático dado que, como señaló Alejandro Frenkel, se trata del único de sus integrantes con responsabilidad de gobierno, lo que exige posiciones más moderadas. Los costos de una alta exposición y de una retórica efusiva son casi nulos para personalidades políticas alejadas del poder como Dilma Rousseff, Rafael Correa o Ernesto Samper, pero no para Alberto Fernández. En ese sentido, aunque el Grupo de Puebla puede ser útil como recurso de política interna, como señal a la coalición peronista, debe considerar también los posibles costos en el plano macro. ¿Hasta qué punto es posible desplegar una retórica antiimperialista y al mismo tiempo mantener una relación «madura» con Estados Unidos que permita negociar en buenos términos la deuda externa?
Plano macro
La relación con Brasil no fue incluida en el anterior plano de análisis porque no se trata de un simple actor regional. Desde 2011, la inserción internacional de Argentina pasó de ser triangular (Argentina-Estados Unidos-Brasil) a ser romboidal, dada la irrupción de la República Popular de China (5). Más que nunca, en el delicado contexto doméstico y externo, los vínculos con estos tres países serán determinantes: lo que acontezca con un vértice repercutirá en el otro, principalmente en un escenario de disputa sino-estadounidense. En este sentido, el Gobierno de Alberto Fernández deberá intentar diseñar una agenda urgente en materia financiera con Estados Unidos, una agenda de corto plazo en materia productiva con Brasil y una agenda de mediano plazo en materia de inversiones con China.
La normalización financiera es clave para asegurar de manera sustentable el programa de los años subsiguientes. La renegociación de la deuda con el FMI y con los acreedores privados es inevitable y la relación con Estados Unidos, principal aportante del organismo multilateral y actor dominante del sistema financiero internacional, es en este aspecto fundamental. En este sentido, es probable que a los típicos condicionamientos macroeconómicos exigidos por el FMI (y avalados por Washington) la administración Trump agregue, a la hora de torcer la reticencia de los socios europeos en el directorio, exigencias de carácter geopolítico, sobre todo en relación a China y Venezuela. Rechazo a iniciativas chinas sensibles a Washington (5G) y aquiescencia ante un endurecimiento de las posiciones contra Maduro pueden ser parte del menú. A su vez, la insinuación de la «carta china» por parte de algunos asesores de Alberto como alternativa a Washington parece ser parte de una estrategia de negociación más que una posibilidad concreta. El financiamiento chino, como el swap de monedas, no resulta suficiente para cubrir los abultados compromisos de Argentina. Por otro lado, China cada día presta más atención a las condiciones existentes para el retorno del capital más allá de sus objetivos de su política exterior. En otras palabras, la agenda de crédito del próximo Gobierno está en Washington y no en Beijing.
En lo que respecta al vínculo con Brasil, por primera vez desde la recuperación de la democracia los gobiernos disienten en sus miradas sobre la política, la economía, la región y el mundo (6). Aunque en el pasado hubo momentos en el que había visiones encontradas en alguno de estos aspectos, en la actualidad las diferencias se verifican en todos. El Gobierno de Alberto deberá evitar principalmente una flexibilización del Mercosur a través de una baja del arancel externo común, tal cual lo viene solicitando el ministro de Economía de Brasil, Paulo Guedes. Cabe recordar que, aun con imperfecciones, el proceso de integración es vital para el entramado productivo argentino: en un contexto de reprimarización como el sufrido por nuestro país, Brasil es el principal destino de las exportaciones industriales. El apoyo que Alberto Fernández pueda conseguir de las federaciones empresariales de ambos países, al igual que el diálogo con los militares brasileños reacios a la liberalización económica, será fundamental para contener los impulsos aperturistas.
En cuanto a la relación con China, el próximo Gobierno debe tomar decisiones importantes, como la adopción de la tecnología 5G (en la que las empresas chinas tienen una clara ventaja competitiva) o la decisión de sumarse formalmente al ambicioso proyecto de infraestructura conocido como la Ruta de la Seda, que en ambos casos aparecen en la agenda estratégica de Estados Unidos en su disputa con el gigante asiático. Al mismo tiempo, en la última década China ha desplegado una política muy agresiva en materia de inversiones en sectores sensibles (nuclear, recursos naturales, biotecnológicos, etc) que, aunque claves en una economía carente de recursos, muchas veces resultan desfavorables para el país receptor. El desafío, por lo tanto, consiste en dejar atrás un vínculo espasmódico, cortoplacista y comercialista, que es el tipo de vínculo que prevaleció en el último tramo del Gobierno de Cristina y durante el mandato de Cambiemos, y construir un enfoque integral. China ya tiene definida su estrategia hacia Argentina; no sucede lo mismo en sentido inverso. Como en cualquier relación asimétrica, aceptarla a libro cerrado resulta a la larga sumamente costoso.
A modo de cierre
Los temas, agendas y vinculaciones de la política exterior argentina no se reducen a lo aquí analizado. Pero es en la relación con Estados Unidos, China y Brasil, así como en la estrategia regional, donde se jugará gran parte del proyecto internacional de Alberto Fernández para traducir, como es esperable de toda política exterior, oportunidades externas en soluciones internas. Restricciones globales y urgencias domésticas: tal el desafío del «mundo de Alberto».
Notas:
1. Ian Bremmer, «The End of the American International Order: What Comes Next?», Time, noviembre de 2019. http://time.com/5730849/end-american-order-what-next/
2. Federico Merke, Preferencias, herencias y restricciones: elementos para examinar la política exterior del Frente de Todos, Fundación Carolina, noviembre de 2019. http://doi.org/10.33960/AC_24.2019
3. De acuerdo al modelo R. Putnam, Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, International Organization, 1988 , Vol. 42, Nº3.
4. Alejandro Frenkel, «Las claves de la primera cumbre presidencial entre Alberto Fernández y Andrés Manuel López Obrador», El Destape, noviembre de 2019. http://www.eldestapeweb.com/nota/las-claves-de-la-primera-cumbre-presidencial-entre-alberto-fernandez-y-andres-manuel-lopez-obrador-20191111580
5. E. Actis, A. Busso, M. R. Novello, «La geometría de la política exterior argentina (1989-2015). Fin del diseño triangular e irrupción de un nuevo vértice: las relaciones con Estados Unidos, Brasil y China», en A. Busso (coord.) Modelos de desarrollo e inserción internacional. Aportes para el análisis de la política exterior argentina desde la redemocratización (1983-2011), Tomo II, UNR Editora, 2017.
6. Esteban Actis, «¿El final de una alianza estratégica? Brasil y Argentina ante la colisión ideológica», Nueva Sociedad, noviembre de 2019. http://nuso.org/articulo/alberto-fernandez-bolsonaro-crisis-bilateral-izquierda-derecha/
Esteban Actis. Doctor en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), docente e investigador en la misma casa de estudios, fue becario doctoral y posdoctoral del CONICET.
Fuente: http://www.eldiplo.org/246-gobernar-en-un-mundo-hostil/viento-de-frente/