El tema central de la agenda de la Asamblea Constituyente (AC) va a ser la definición del tipo de Estado y de su fundamento social, de la que a su vez derivarán, como eje ordenador, los distintos sistemas de organización estatal, incluyendo la religión, idiomas y símbolos. En el debate está la propuesta de Estado […]
El tema central de la agenda de la Asamblea Constituyente (AC) va a ser la definición del tipo de Estado y de su fundamento social, de la que a su vez derivarán, como eje ordenador, los distintos sistemas de organización estatal, incluyendo la religión, idiomas y símbolos. En el debate está la propuesta de Estado «Plurinacional» presentada por al Movimiento al Socialismo y organizaciones sociales afines. Nuestro propósito es mostrar las consecuencias para el país de esta propuesta, aparente banal, pero sobre la cual reina una confusión aún en analistas bien intencionados que la apoyan de un modo u otro.
La propuesta tiene dos propósitos: uno sociológico-político y el otro estratégico. El primero es «refundar» el país poniendo como fundamento del Estado al «etnos» convertido en «nación», interpretado como un acto «revolucionario» que debe tener como escenario la Asamblea Constituyente que realizaría en la letra lo que no pudo darse en las calles. El segundo propósito es estratégico, puesto que cambiando la base sociológica del Estado se pretende asegurar la «hegemonía» permanente de las «naciones» en la estructura estatal y de las cuales el MAS se piensa a sí mismo como su instrumento político. De este modo el MAS podría llevar a cabo los cambios «estructurales» mediante el «control de todo el poder» por largo tiempo.
El contrasentido entre «unitario» y «plurinacional»
La propuesta del MAS dice a la letra que el Estado debe ser «unitario y plurinacional». Juntar en una misma fórmula ambas expresiones es no percatarse de que no es sostenible, o mejor no entender lo que se plantea. «Unitario» es incompatible con «plurinacional». «Unitario» significa que el poder o el sistema de decisiones políticas de un país radica en un solo centro, que normalmente se expresa en los tres poderes del Estado divididos funcionalmente pero no territorialmente. Lo «plurinacional» quiere decir que existen varias «naciones» divididas territorialmente a las cuales no sería congruente negarles constituir poderes equivalentes a los poderes de un Estado unitario, con lo que se entra en contradicción con el Estado unitario. Lo «plurinacional» cuadra mejor con un Estado federal. No existe en el mundo ni un solo Estado «plurinacional» que sea a la vez «unitario», porque es una contradicción en los términos: es lo uno o lo otro pero no las dos cosas a la vez.1
«Multiculturalismo» y «plurinacionalismo» A esta primera confusión se suma otra más gravitante, entre lo «multicultural» y lo «plurinacional». Decir una cosa o la otra no es cuestión de palabras. Multicultural y multinacional no son palabras equivalentes, como suele entender mucha gente, incluyendo analistas reputados y organizaciones internacionales. Peor aún cuando se trata de una Constitución que establece principios, que no son simples fórmulas verbales sino categorías que tienen peso jurídico-político en todo el ordenamiento jurídico nacional y que, por ello mismo, adquieren valor propio en el derecho internacional.
En la propuesta del Poder Ejecutivo a la AC se dice que «somos plurinacionales» por ser «pueblos indígenas y originarios», mientras que en el texto presentado en la Plenaria de la AC se dice que el Estado debe ser «plurinacional» que articule la dimensión «multinacional o multicultural», que aparecen como intercambiables. La propuesta sólo consiste en afirmaciones y no en demostraciones argumentadas que justifiquen el paso que de una dimensión a la otra.
En la literatura corriente más seria, multicultural y multinacional son categorías distintas. La definición de étnica en términos culturales es ahora universal, a diferencia de sus connotaciones biológico-raciales del pasado. Lo que se conoce como el debate sobre el «multiculturalismo» no ha sido un debate sobre el «multinacionalismo». El debate sobre la actualidad de «nación» pertenece más bien al ámbito del resurgimiento de las «nacionalidades». Sin lugar a dudas que existe vasos comunicantes entre ambos ámbitos, pero ello no quita que sean distintos.
Las etnias2 como culturas, siempre existieron pero no las «naciones», que son «invenciones» modernas. Para decirlo brevemente, «nación o naciones» hace referencia a un «nosotros» construido como comunidad política de pertenencia, «imaginado» como diría Anderson en su fórmula ya tan conocida de nación «como comunidad imaginada» de la que sus miembros de sienten formando parte por encima de sus particularismos; que comparten una historia común, lengua y símbolos de identidad propia.
Pero quien dice nación dice territorio, que es el Estado moderno territorial. Aquí territorio es soberanía, atributo del Estado. Ciertamente los textos que comentamos no van tan lejos pero el camino está abierto cuando se declara que las «naciones» indígenas tienen «dominio originario» sobre la tierra. Pero es sobre todo la lógica misma del proceso que puede conducir a que las «naciones» reclamen el derecho a un territorio soberano y no simplemente al uso de los recursos naturales. Ciertamente pueden haber «naciones sin territorio» pero es una anomalía, que sólo puede ser corregida si se les reconoce un territorio propio, como es el caso de los palestinos.
Esta diferencia entre multicultural y plurinacional está implícita en la actual Constitución Política que reconoce3 la pluriculturalidad y multietnicidad del país, en el marco de un Estado nacional y unitario, a la vez que reconoce la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y a sus autoridades «naturales». Lo que se pretendería ahora es dar un salto gigantesco y «revolucionario» convirtiendo lo multicultural en plurinacional, que no es sólo e cambiar de escala sino de realidades.4 Existe un consenso en el país, formado desde fines de los años sesenta, acerca de la evidencia de la diversidad étnico-cultural. Este reconocimiento ha implicado un cambio fundamental en la uniformizante visión de país, que había prevalecido desde la fundación de la república, a otra pluralista sensible a las diversidades. Pero de la pluralidad se está pasando por exceso al diferencialismo «postnacional» que privilegia la diferencia, en nombre de la cual se reclama derechos diferenciales. Ya no se trata sólo de diversidad cultural sino de diferencia entre «naciones».
La afirmación de que las etnias son «naciones» se refuerza con la demanda de «reordenar» territorialmente sobre la base de los «territorios indígenas»5 como un nuevo nivel en la estructura política y administrativa, según las «líneas geográficas naturales(y) ancentrales», pues abría que corregir sus «deficiencias actuales», lo que puede abrir otra caja de Pandora de alta sensibilidad en un país cuyas fronteras internas ya establecidas no son étnicas.6 Esta apuesta por el «nacionalismo étnico», distinto del «nacionalismo cívico» en la base misma del Estado, no sólo está a contraruta de la construcción del Estado moderno, basado en la igualdad entre todos, sino que reforzará las tendencias histórica de las republiquetas anteriores a la República, con alto riesgo de fragmentación político-territorial.
De otra parte, quien dice «nación» dice Estado, como ya lo sabía Mazzini en el siglo XIX, que decía a cada «nación un estado». Esta consecuencia de tener Estado propio no es una imputación arbitraria, sino la consecuencia de otro atributo que reclaman para estas «naciones», que es el derecho a la «autodeterminación».
Autodeterminación y autonomía Ambas expresiones, igualmente banalizadas, también pasan por equivalentes e intercambiables en los textos que comentamos. El derecho a la «autodeterminación» tiene una significación precisa en el derecho internacional7 y en las resoluciones de Naciones Unidas. Autodeterminación es derecho a la independencia y a constituirse en Estado, como puede leerse en la resolución de 1960 de la Naciones Unidas.
La autonomía, por una parte, puede darse en un Estado no federal, lo que no ocurre con las «naciones», y no implica «autodeterminación» en el sentido de la declaración de la ONU. Autonomía es gozar de la facultad de darse normas propias, pero no derecho a la «secesión», como si se tratara de «naciones». Lo paradójico es que el MAS por prejuicio político le tema más a la autonomía departamental por provenir del oriente del país, y que, por ello, en su lugar proponga la «autodeterminación» indígena, que entraña más riesgos para la «unidad nacional» que tanto defiende contra las demandas de autonomías. De cualquier manera en el texto de las «Organizaciones indígenas» ya mencionado y apoyado por el MAS se dice que las «autonomías indígenas» deben ser entendidas como un «paso hacia su autodeterminación».
El salto al pasado o confusión de los tiempos históricos Pero a largo plazo la propuesta es reconstituir el Tahuantinsuyo, lo que sólo sería posible borrando las actuales fronteras de Chile, Perú, Ecuador, lo que plantearía grandes problemas geopolíticos y enfrentamientos a escala internacional, algo que parece no importarles a los que apoyan estas propuestas. Está claro que «nación» aymara o «nación» quechua, implica que abarca mucho más que a los aymaras de Bolivia, que en este sentido serían sólo una «nacionalidad», si así puede llamarse, con respecto a los aymaras o quechuas de otros países, con los cuales sí tendría sentido que se identificaran como «nación»,8 como es el caso de varios otras «naciones» del mundo que viven dispersas en territorios distintos. También en este sentido, los aymaras continentales constituyen una parte de una «civilización» mayor, de la que serían una manifestación cultural concreta, en términos de Braudel. Creer que el futuro está en el pasado, puede terminar siendo una pesadilla para todos y no es congruente con la marcha del mundo actual.9
Los efectos políticos y constitucionales de la matriz «multinacional» Decir que el Estado es plurinacional o no es establecer una matriz que a modo de eje ordenador va a organizar la estructura y las instituciones establecidas por la Constitución, cambiando el sentido de cada uno de sus principios. Tal es el caso de las autonomías departamentales, que no serán nunca lo mismo en un Estado Nacional o en un Estado plurinacional, puesto que en este ultimo caso la variable étnica definirá sus marcos de funcionamiento.
Uno de los efectos será cambiar la estructura del Estado con la incorporación de un «cuarto poder» con «hegemonía» indígena; alterar el régimen de derechos; tener un sistema de representación política dual; contar con nacionalidad y ciudadanías diferenciadas; dos sistemas judiciales con decisiones «irrevocables»; un modelo democrático que sería «consensual» o «comunitario», poco inclinado al respeto por el disenso; un sistema educativo «descolonizado» más que intercultural; idiomas oficiales y símbolos también etnizados.
En fin lo «plurinacional», al atravesar todo el sistema institucional, se va a convertir a su vez en principio vinculante en las políticas de Estado y de gobierno afectando la vida cotidiana de los bolivianos. Es esto lo que está en juego con esta propuesta que parece anodina, excepto para los que saben lo que buscan.
La inviabilidad de la propuesta etnicista La propuesta del Estado «plurinacional» plantea a su vez cuestiones prácticas que podrían inviabilizarla. En primer lugar, no se dice nada acerca de los criterios que deban emplearse para reconocer a las «naciones» en Bolivia entre los más de treinta grupos étnicos existentes, sobre cuyo número además no existe consenso, y varios de ellos formados de algunas decenas o centenas y en vías de desaparición. El reconocimiento de algunos de ellos puede motivar a que los otros grupos étnicos también exijan reconocimiento de que son «naciones» y terminar de este modo por constituir «micronaciones»10 sin ninguna viabilidad. Además su ingeniería sería tan compleja, que simplemente se bloquearía sí misma, además de que puede desatar fuerzas que pongan en conflicto la unidad del país, dando pábulo a que además de las «naciones» originarias otras «naciones» no originarias aleguen también ese derecho, como lo hicieron los «afrobolivianos» en Sucre reclamando territorio propio. También el hecho de reconocer «naciones» puede inducir a que cada una de ellas tome en serio su nueva condición, organizándose en «naciones» con los atributos de una «nación», buscando en un primer momento replicar las instituciones centrales como tener «gobierno» y «parlamento» propios; justicia y educación propias, pues varias de las propuestas ya van en esa dirección.
La inviabilidad puede también producirse por el lado de lo que podríamos llamar su aceptabilidad por la otra parte del país, que no adheriría a esta propuesta por sostener una visión distinta de país y de Estado.11
Las propuestas que comentamos dejan sin resolver la cuestión clave de la frágil unidad del país –que el MAS martilla tanto contra los autonomistas– y que puede ser agravada en un Estado fundado en diferencias «nacionales». La «unidad» no es nunca el resultado de las diferencias. Convertir las diferencias «étnicas» en divisiones «nacionales» no es reforzar la unidad sino fragilizarla aún más, con enorme potencial implosivo.
Con todo, el proceso electoral prematuro va a tener efectos sobre la disponibilidad de la Constituyente para aprobar un proyecto de Constitución con esos parámetros conflictivos, a sabiendas de que el Presidente, su gobierno y el MAS, en una suerte de superposición o desplazamiento de estrategias, están privilegiando cada vez más ese proceso, lo que quiere decir, entre otras cosas, no tensionar al país para asegurar la reelección. Esta variable electoral, que combina muy bien con el pragmatismo del poder para conservarlo, podría moderar eventualmente los ímpetus del MAS hasta después del proceso electoral, pero con el costo de descontentar a su propia base social embalada en lo «plurinacional». No va a ser fácil hacer congruentes promesas muy altas con realidades muy estrechas, como ya ha ocurrido varias veces y ha creado conflictos internos en el MAS . Al respecto puede recordarse que el gobierno no siempre ha sido inteligente en el manejo de dilemas, creando muchas veces tensiones muy fuertes en el país. En la misma línea de razonamiento, no deja de llamar la atención de que Bolivia podría ser uno de los escasos países etnizados en el mundoen sus estructuras políticas y territoriales, con los riesgos ya mencionados.
También es útil subrayar que el debate sobre el multiculturalismo y aún sobre el multinacionalismo se refiere a minorías étnicas o «minorías en riesgo», como dice Naciones Unidas, mientras que en el caso de Bolivia «pueblos indígenas y originarios» son mayorías, según el censo de 2001, lo que quiere decir que mucho de lo que se afirma en su favor se viene abajo, más aún si el gobierno actual ha demostrado que puede hacer mucho por ellas en los marcos constitucionales actuales y que estas mayorías pueden hacer valer su número sin requerir constituir «circunscripciones indígenas» especiales, que harían emerger problemas originados por las nuevas «minorías» reales que vivan en esas circunscripciones indígenas creadas.
Por último, el argumento central que se repite sin cesar, de que hay que acabar con la discriminación y la descolonización, no es cuestión de principios constitucionales, como fue el caso del apartheid en Africa que sí formaba parte del ordenamiento jurídico. En Bolivia son problemas de hecho y de mentalidades dominantes.
De cualquier manera, la propuesta de Estado «plurinacional» no es analíticamente defendible; es políticamente de alto riesgo; y moralmente poco responsable por las consecuencias sobre el país, cuando existen otras vías para enfrentan con infinitamente menos costos el problema histórico del país.
Una respuesta distinta para la misma pregunta Sin lugar a dudas que el problema de fondo es el «problema del indio», como solía decirse antaño, o la «cuestión nacional», más de izquierda, y no se resuelve declarando «naciones». En el caso de Bolivia podemos señalar dos principios que deberían orientar el tratamiento del tema. De una parte el reconocimiento constitucional que ya existe, pero que podría ampliarse o modificarse sin cambiar de escala, hacia las autonomías indígenas «funcionales» que les permita preservar su identidad cultural, reconocer sus formas internas de organización y de autoridad, que serían los interlocutores del Estado en todos sus niveles. A más largo plazo, desarrollar de manera sostenida un sistema educativo orientado a reducir a su mínima expresión las discriminaciones existentes en todas las direcciones, y que son violatorios de los derechos humanos universales. En la misma dirección puede pensarse, por ejemplo, en instituir «Consejos de Pueblos Indígenas» que intervengan en decisiones que les conciernan.
De otra parte, esencialmente mediante políticas públicas de Estado y de gobierno que en el corto y largo plazo privilegien a los «pueblos indígenas», saldando una deuda histórica del país, invirtiendo recursos o canalizándolos de manera eficiente, reduciendo las inaceptables desigualdades étnico-sociales existentes. Este sería el componente social-integrador del Estado.
Es decir, existe un marco estatal e institucional distinto, que puede ser llamado Estado unitario, republicano, de derecho, social , y democrático con autonomías, dentro del cual es posible y necesario encontrar una respuesta apropiada a la situación inaceptable de los pueblos indígenas, que baje los riesgos de implosión de la propuesta etnicista de Estado «plurinacional».