Argentina tiene un marco jurídico que reconoce los derechos de los pueblos indígenas. Pese a ello, la situación es grave, con permanentes desalojos y usurpación de tierras y recursos. Para recorrer el camino entre las leyes adoptadas y la realidad son necesarias nuevas políticas públicas que partan del reconocimiento de las comunidades indígenas como pueblos, […]
Argentina tiene un marco jurídico que reconoce los derechos de los pueblos indígenas. Pese a ello, la situación es grave, con permanentes desalojos y usurpación de tierras y recursos. Para recorrer el camino entre las leyes adoptadas y la realidad son necesarias nuevas políticas públicas que partan del reconocimiento de las comunidades indígenas como pueblos, con derecho a la libre determinación y todo lo que ello implica. En este proceso se pueden enmarcar algunos nuevos espacios de participación que buscan tomarse la institucionalidad y transformarla para construir una relación diferente entre los pueblos indígenas y el Estado.
En Argentina existen 24 pueblos indígenas organizados en más de 900 comunidades rurales. Hablan 14 idiomas y conforman el 10 por ciento de la población (4 millones de personas). Son los pueblos kolla, mapuche, toba-q’om, pilagá, mocoví, tehuelche, ona-selk’nam, mbyá guaraní, wichí, diaguita calchaquí, huarpe, tonocote, rankulche, chulupí, chorote, ava guaraní, tupí guaraní, chané, tapiete, charrúa y comechingón. Su situación socioeconómica general es grave: el 23 por ciento de los hogares indígenas no tiene sus necesidades básicas satisfechas, lo que supera en casi un 10 por ciento la media nacional. El hambre y la desnutrición son comunes en muchas comunidades, debido al despojo de tierras y recursos, que se acompaña a menudo de violencia y represión.
El reconocimiento legal
El marco legal de reconocimiento de los derechos indígenas en el nivel estatal es amplio. Por un lado, la Constitución incorporó en el año 1994 en su capítulo cuarto, que es atribución del Congreso:
Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades y la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que les afecten (…).
El reconocimiento de preexistencia tiene profundas implicaciones de las que debieran derivarse reconocimientos territoriales y de instituciones y derecho propios, un desarrollo que hasta el momento no se ha producido.
Por otra parte, en el año 2000 Argentina ratificó el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, que entró en vigor en 2001. Como tratado internacional corresponde otorgar al Convenio jerarquía constitucional (como se hace para instrumentos parecidos según el inciso 22 del artículo 17). En lo que se refiere a las provincias, varias Constituciones provinciales reconocen la existencia y derechos de los pueblos indígenas.
La situación real de las tierras y territorios
Si bien la Constitución reconoce la propiedad comunitaria de las tierras, en los últimos años se han agudizado las instancias de desalojo y usurpación con violencia y amenazas. Podemos citar el desalojo de la comunidad guaraní de El Tabacal (Salta) por la multinacional Seabord Corporation en complicidad con el estado provincial; las comunidades mapuche en Aluminé (Neuquén) y la familia Curiñanco-Nahuelquir, despojada por Benetton en Chubut.
Los pueblos toba, wichí y mocoví denuncian la venta de tierras por el gobierno de la provincia del Chaco. Se han vendido 1.890.000 hectáreas y se estima que entre 1.200.000 y 1.500.000 hectáreas han sido enajenadas de una manera absolutamente ilegal. Se han vendido lotes de 2.500 hectáreas a 1,14 pesos argentinos la hectárea. A través del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, el Estado, en cumplimiento de su obligación constitucional, ha firmado desde 1996 convenios con algunas provincias, entre otros, referentes a 245.000 hectáreas de comunidades mapuche y tehuelche (Chubut); 334.000 hectáreas (Río Negro); y 1.293.000 hectáreas en las que habitan más de 150 comunidades de los pueblos kolla y guaraní (Jujuy). En todos los casos el cumplimiento es menor al 10 por ciento. En la provincia de Jujuy la justicia ha condenado al estado provincial por mora y le ha ordenado realizar la transferencia en el plazo de 15 meses.
Existen tierras tituladas a nombre de los pueblos indígenas en la provincia de Formosa, que por falta de ordenamiento territorial y carencia de medios de control por parte de las comunidades, son sujetas a intrusiones por parte de colonos cuyos modos de explotación (pastoreo de ganado) van en detrimento de los usos propios de los recursos. Empresas multinacionales ingresan a territorios comunitarios con la anuencia del Estado para realizar exploraciones y explotaciones petrolíferas. Repsol invade y contamina los territorios ancestrales del pueblo mapuche en la provincia de Neuquén. En Loma de la Lata, miembros de las comunidades Kaxipayiñ y Paynemil presentan niveles de intoxicación alarmantes por la acumulación de más de 17 metales pesados en sus tejidos. Esta situación se encuentra actualmente bajo análisis ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. La explotación petrolífera por parte de otras empresas (Pioneer, Apache, Pluspetrol, etc.) afecta a decenas de territorios mapuche, wichí, del Departamento Ramón Lista (provincia de Formosa), y guaraní, del Ramal (Jujuy).
Debido a la expansión sojera Argentina ya ha perdido el 75 por ciento de sus bosques nativos, a un ritmo de unas 250.000 hectáreas al año, principalmente en la región chaqueña. Para quienes viven de los bosques, esto supone un lento genocidio. El avance del monocultivo se produce de manera tan alarmante como ilegal, en abierta violación del derecho a la soberanía alimentaria. La comunidad hoktek t’oi – wichí promovió un recurso con el objeto de que se declare la nulidad de dos actos administrativos de la autoridad competente provincial que autorizaban la deforestación indiscriminada del territorio comunitario. El más alto tribunal judicial argentino hizo lugar al recurso. Sin embargo, la zona más amenazada actualmente por la deforestación y el avance del monocultivo sojero es la que abarcan los territorios de las comunidades wichí de la cuenca del Río Itiyuro (provincia de Salta).
La explotación minera forma parte de una descomunal pretensión privada de avanzar sobre toda la zona andina. En noviembre de 2006 se realizó en Abra Pampa (Jujuy) una importante reunión de las comunidades indígenas de la Puna. Hubo un rechazo rotundo a la explotación minera a cielo abierto y el compromiso de defender los territorios y el derecho a proyectar un desarrollo de acuerdo a los propios principios y cosmovisión.
De la ley a la realidad: procesos de participación
Varias son las vías que los pueblos indígenas de Argentina están recorriendo para que los reconocimientos legales se transformen en una realidad. La vía judicial, tanto en tribunales provinciales y federales como en el Sistema Interamericano, es una. El enfrentamiento directo frente a casos de brutal represión ha sido otra. A la vez que se consolidan al interior las instituciones y sistemas propios, se ha tomado también la opción de plantear al Estado la necesidad de unas nuevas instituciones y políticas públicas que reconozcan finalmente a los pueblos indígenas: «En Argentina lo que se requiere y demandan los pueblos originarios es un acto creativo que, de una vez por todas, institucionalice adecuadamente la realidad de la conformación multiétnica del país» [1].
La articulación de los reconocimientos legales en forma de espacios de participación o diálogo con el Estado es muy deficiente. No se reconoce la personalidad jurídica como pueblos, sino la de comunidades (ley 23.302 de 1985), lo que dificulta los avances hacia modelos propios de autonomía y gestión territorial. En este momento, desde las organizaciones indígenas se están elaborando propuestas de reconocimiento como organizaciones de los pueblos indígenas, que permitan establecer sistemas de representación y diálogo con el Estado desde su naturaleza de organizaciones representativas de pueblos [2].
En relación con la participación y representación, los gobiernos provinciales y el federal han generado organismos de representación, como institutos indigenistas, que suponen un modo de participación fragmentada y desarticulada, lejos del reconocimiento de las autoridades y modos de organización propios que deberían respetarse como parte del reconocimiento como pueblos. A nivel federal, el organismo encargado de implementar la política federal sobre asuntos indígenas es el INAI (Instituto Nacional de Asuntos Indígenas), establecido en 1985 y dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, lo que define su carácter de institución asistencialista y no de diálogo político en avance hacia una nueva relación con el Estado en aplicación del marco legal existente.
Como resultado de la presión indígena para que el Estado cree instituciones que respondan a esa nueva relación con los pueblos indígenas y a unas nuevas políticas públicas, en 2006 se crea la Dirección de Pueblos Originarios y Recursos Naturales en la Secretaría de Ambiente de la Nación. Esta Dirección incorpora a representantes indígenas que han impulsado desde la misma procesos muy interesantes de reflexión sobre las demandas indígenas frente al Estado federal. Hay que tener en cuenta que, ante el bloqueo de cualquier diálogo político con la gran mayoría de los gobiernos provinciales para algunos pueblos indígenas de Argentina, la construcción de espacios para avanzar en la aplicación de sus derechos se ha centrado en el debate sobre cuestiones ambientales, fundamentalmente con avances en el co-manejo de parques nacionales y áreas protegidas como un paso previo al reconocimiento territorial. Así que no es casual que sea en la Secretaría de Ambiente donde se haya dado este primer paso institucional que abre la posibilidad de desarrollo de unas nuevas políticas públicas que respondan a los derechos reconocidos.
Frente a la grave situación de desalojos forzosos y desterritorialización que se está produciendo en muchos lugares del país, las organizaciones indígenas presionaron para la adopción de una ley que pusiera freno a esa situación. En 2006 se adopta la ley nº 26.610 de emergencia de la propiedad comunitaria indígena, producto de la lucha de los pueblos indígenas y de la denuncia de los violentos desalojos, que genera una gran expectativa y la posibilidad de un cambio. Según como se implemente, significará legalizar el despojo o será el punto de partida hacia una solución de las demandas de territorios y autonomía. La ley establece la participación del Consejo de Participación Indígena (2004 – Resolución 152 del INAI), Consejo que ha sido formalizado como una instancia de participación en la elaboración, decisión, ejecución y control de las acciones que realice el Estado nacional y en dicho espacio confluyen representantes de todos los pueblos indígenas del país, con representación por pueblo indígena y por provincia.
Después de largos debates varias organizaciones indígenas están intentado apropiarse de este espacio para convertirlo en una instancia verdaderamente representativa de interlocución con el gobierno federal, en un interesante proceso de apropiación y participación que puede abrir nuevas perspectivas de relación con el Estado no mediadas por las habituales instituciones casi asistenciales. El Consejo de Participación Indígena será válido como interlocutor político indígena en la medida en que vaya conformando espacios reales de organización política que permitan la concreción de un pacto federal que exprese la voluntad política de constituir un Estado plurinacional.
Verónica Huilipán forma parte de la Coordinación Mapuche de Neuquén y Patricia Borraz del Grupo Intercultural ALMÁCIGA. Este artículo ha sido publicado en el nº 29 de la revista Pueblos, diciembre de 2007.