USAID en Bolivia ¿socio o patrón?

Si bien la primera publicación del libro en inglés salió el año 2017, esta versión traducida y publicada por Plural en 2024, tiene la virtud de llegar al objeto mismo del estudio: la gran mayoría de bolivianas y bolivianos que fuimos destino directo o indirecto del trabajo de USAID a lo largo de más de seis décadas.

El libro está compuesto de 13 capítulos. El primero de ellos aborda el contexto boliviano, a través de un somero resumen de lo que significa el país y su gente. Los siguientes once capítulos se estructuran de acuerdo a las gestiones presidenciales de Estados Unidos, empezando por la presidencia de Franklin D. Roosevelt (1933-1945) y terminando con la presidencia de Barack Obama (2009-2013). El último capítulo, incorpora unas breves conclusiones con un título que no deja de ser sugestivo: “el pasado es el presente”.

En la parte final del libro se puede apreciar una serie de anexos compuestos por tablas, que abordan entre otros temas, la cantidad de personal que tuvo la Misión durante los años de permanencia y los montos de la asistencia económica y para el desarrollo, así como una serie fotográfica del trabajo del Plan Bohan y USAID en Bolivia. También, se incorpora una cronología de los hitos relacionados a la asistencia para el desarrollo entre 1941 y 2013, junto con una amplia bibliografía -en su gran mayoría de origen anglosajón-, que es seguida de un un índice onomástico.

De manera general, el libro en casi todos sus capítulos se divide en dos partes. La primera aborda una descripción y análisis general de los objetivos, desarrollo e intentos de reforma de la asistencia económica prestada por los gobiernos de Estados Unidos a América Latina y el Caribe (ALC); y la segunda parte, amplia cada uno de estos puntos al caso boliviano, con un mayor énfasis en los logros y las limitaciones de tal asistencia.

En el marco de la descripción general, el autor expone una clara relación de los antecedentes de USAID, los mismos que se remontan a la década de los 40 del siglo XX, con la creación del Instituto de Asuntos Interamericanos (IIAA), que tenía el objetivo de negociar acuerdos entre el gobierno de Estados Unidos y los países de la región, consistentes en que éstos últimos garanticen el suministro de materias primas esenciales en situación de conflicto bélico, a cambio de actividades que promovieran su transformación social y económica, principalmente en las áreas de salud, educación y agricultura (p. 36). Durante el gobierno de Harry Truman (1945-1952), estos objetivos se repotenciaron en contra del comunismo. La nueva estrategia incluía no sólo un programa de transformación social y económica, sino de asistencia militar y de información para “vender los valores, actitudes y prácticas que promovían la libre empresa y el gobierno democrático” (p. 56).

Años después, la creación de la Administración de Operaciones Extranjeras (FOA) en 1953, y su posterior sustitución por la Agencia de Cooperación Internacional (ACI) en 1955, junto con la Ley Pública 480 (PL480) de 1954 -focalizada en la venta o donación de productor agrícolas estadounidenses-, constituyeron la base institucional y normativa de la cooperación a ALC. La misma que estaba articulada por la Misión de Estados Unidos en el Extranjero (USOM), formada por “profesionales del desarrollo enviados al mundo para gestionar programas de cooperación técnica y asistencia económica” (p. 76).

La presidencia de John F. Kennedy (1961-1963) y su propuesta de la “Alianza para el Progreso”, de acuerdo al autor, se caracterizó por tener una “nueva agenda de desarrollo” consistente en la “premisa de que cada nación debía seguir un camino de desarrollo que tuviera sentido para esa nación” (p. 113). Es así que el 3 de noviembre de 1963 se crea USAID como agencia independiente, bajo una lógica de desarrollo enlazada con principios anticomunistas. En este periodo, las misiones de USAID en ALC, financiaron una extensa cantidad de proyectos, tanto fue así, que: “casi ningún capricho del desarrollo propuesto por funcionarios estadounidenses o sus homólogos locales quedo sin financiación” (p. 119).

Quizás por ello, años después, durante el gobierno de Richard M. Nixon (1969-1974), un informe realizado por la misión Rockefeller en ALC, afirmó que el tema de la ayuda exterior padecía de “burocraciaesclerosis”, consistente en una toma de decisiones que se encontraba dispersa en un laberinto burocrático y “que se caracterizaba por la dilación y la indecisión” (p. 156). No obstante, a pesar de este diagnóstico, Heilman observa que Nixon no reformó el programa de ayuda para la región, más aún, cuando a éste se sumaba la constatación de que tras dos décadas de asistencia estadounidense, no existía un impacto real en las condiciones de vida del Tercer Mundo.

En el esquema de funcionamiento de USAID, el texto explica que si bien durante las décadas de los 50 y principios de los 60, era el funcionario técnico de la USOM quien se encargaba directamente de gestionar la ejecución de los proyectos financiados por la Misión; esto cambió a mediados de la década de los 70, cuando se puso en funcionamiento un nuevo estilo de gestión: “El funcionario de USAID ahora “supervisaba” el trabajo de los empleados de empresas con ánimo de lucro, universidades y organizaciones voluntarias privadas” (p. 165), que trabajaban con los funcionarios de los países sede. A este cambio, se sumó la drástica reducción de personal que se dio en los gobiernos de Nixon y Ford -de 17.600 funcionarios en 1969 a 5.700 en 1977-, lo que sumado al crecimiento de población de los países de ALC, “desbordaba todos los avances en agricultura, salud y educación” (p. 185) realizados.

Ya en la década de los 80, la impronta del presidente Ronald Reagan (1981-1989), marcó una renovada vía hacia el desarrollo. De acuerdo a Heilman, Reagan se propuso crear una nueva infraestructura democrática en el marco de la economía de la oferta y la economía del goteo. De hecho, en este periodo hubo “un virtual tsunami de intervenciones en materia de democracia y gobierno promovidas con entusiasmo en todo el mundo en desarrollo por Bush padre, Clinton, Bush hijo y Obama” (p. 200). Un giro programático interesante, más aún cuando en el pasado, estos programas eran dominio de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), a través de acciones encubiertas (p. 227). Los nuevos planes, derivaron en la creación de varias instituciones que marcarían el rumbo de la nueva estrategia de cooperación regional, tales como la Fundación Nacional para la Democracia (NED), el Instituto Republicano Internacional (IRI) y el Instituto Nacional Democrático (NDI).

USAID en esta década, siguió apoyando los proyectos de salud, educación y agricultura,  con el retó de “buscar formas de privatizar las actividades como medio de reducir el coste de los servicios para el estado” (p. 202). Sin embargo, el énfasis en los proyectos de democracia y gobernabilidad (D&G) durante la administración de George H. W. Bush (1989-1993), impulso la capacidad de la Misión para promover, diseñar e implementar intervenciones en toda la región (p. 228).

En materia de evaluaciones gubernamentales y congresales a los resultados de la ayuda exterior de Estados Unidos en ALC, en el libro se pueden identificar dos informes sugestivos. El primero de ellos se elaboró a finales de la administración Reagan, y fue el Informe Hamilton-Gillman de carácter bipartidista, en cuyas conclusiones, entre otras cosas, afirmaban que tanto el Congreso como el personal de USAID “se centraban en los planes y no en los resultados” (p. 225). El segundo informe, se realizó casi al final de la gestión de George H. W. Bush, resultado de una Comisión Presidencial que trabajó sobre la gestión de los programas de USAID. El informe concluía que USAID: “estaba sobrecargada de objetivos y asignaciones impuestas tanto por el Ejecutivo como por el Congreso” (p. 226). En ambos casos, no se realizó ninguna reforma posterior en el diseño y funcionamiento de la ayuda exterior.

Fue años más tarde, durante la presidencia de George W. Bush (2001-2009), cuando se se implementaron algunos cambios en el manejo del programa de ayuda exterior, bajo la preeminencia del Departamento de Estado. En noviembre de 2002, se creo la Cuenta del Reto del Milenio (CDM), que tenía el propósito de ayudar a países pobres que cumplieran ciertas condiciones. Junto con la CDM, se organizóo la Corporación de Desafío del Milenio, conformada por un concejo de administración que incluía al Secretario de Estado y al administrador de USAID (p. 283), que según el autor, en opinión de muchos profesionales no suponía más que duplicar el trabajo de esta última.

Las críticas al trabajo de USAID, no cesaron a lo largo de su vida. Al respecto, el libro reseña una de ellas, realizada por Otto Pasman -congresista de Luisiana que fuera presidente de la Subcomisión de Asignaciones para Ayuda Exterior de la Cámara de Representantes entre 1954 y 1976-, quien “supuestamente había bromeado diciendo que los proyectos de USAID eran como “mierda de ganso suelto” (porque estaban por todas partes)” (p. 285). Ya en el siglo XXI, en 2010, el nuevo administrador de USAID, Rajiv Shah, afirmó que “Ningún partidario objetivo de la ayuda exterior puede estar satisfecho con el programa existente, en realidad una multiplicidad de programas. Burocráticamente fragmentado, torpe, lento,” (p. 315), en fin, problemas que ya eran estructurales. 

En el caso específico de la asistencia de Estados Unidos en Bolivia, el autor inicia el libro y lo termina con un enorme cuestionamiento: ¿cuál fue el impacto de casi 70 años y más de 4.600 millones de dólares de ayuda económica y humanitaria estadounidense proporcionada a Bolivia?

De acuerdo a la descripción realizada, el objetivo inicial de esta cooperación estuvo motivado por razones de seguridad hemisférica. En un contexto bélico, era imprescindible para Estados Unidos contar de manera irrestricta con el acceso de materias primas -especialmente estaño y wolfranio-, a cambio de “una importante implicación” de este país en la economía política boliviana (p. 44). El inicio de este proceso se remonta a la década de los 40, cuando la Misión Bohan (1941-1942), a través de un diagnóstico de la pobreza en el país, puso en funcionamiento un plan que requería el esfuerzo económico conjunto (88 millones de dólares) de ambos gobiernos. El plan diseñado por Merwin Bohan “preveía que el esfuerzo necesario tomaría entre diez y veinte años para que Bolivia pudiera convertirse razonablemente en una sociedad moderna”(p. 47). En este contexto, el programa de desarrollo aplicado era dirigido por Washington a través del Departamento de Estado.

Años después, en 1951 se firmó el Acuerdo de Cooperación Técnica Punto Cuatro, con el cual se estableció una misión de cooperación permanente en Bolivia, para el desarrollo de trabajos en las áreas de agricultura, sanidad y educación. Se implementó así lo que se denominó la Misión Punto Cuatro, con una verdadera “burocracia del desarrollo”, conformada por funcionarios estadounidenses cuyo número creció con los años y que, si bien en teoría compartían la gestión con los funcionarios bolivianos, en los hechos, dada la fuente principal de financiamiento, “la toma de decisiones estaba abrumadoramente dominada por el asesor estadounidense” (p. 61).

En palabras de Heilman, la Revolución Nacional (1952-1964) dictó el camino al desarrollo de la mano de Estados Unidos, ya que sin este apoyo, era impensable que Paz Estenssoro hubiera podido cumplir sus planes económicos, políticos y sociales. Los principales programas en este periodo, liderados por técnicos estadounidenses “con diseño de proyectos en su mayoría ya fijados en sus mentes” (p. 81), se desarrollaron en las áreas de agricultura (con un especial énfasis en el oriente del país a través de la producción y exportación de carne vacuna, maíz, arroz, azúcar, etc.), la salud y la educación. No obstante, el autor reconoce que no se hizo lo suficiente para crear capacidad institucional local, que pudiera mantener los proyectos a largo plazo. Lo que en gran parte, era producto de un enfoque paternalista de la asistencia, que ahogaba la iniciativa boliviana (p. 107).

Con la llegada de la Alianza para el Progreso, Paz Estenssoro no dudo en adaptar los objetivos revolucionarios a la misma y con ello, mantener el apoyo económico estadounidense. Apoyo que se mantuvo imperturbable en el gobierno del general René Barrientos, quien asumió el poder tras dar un golpe de Estado en noviembre de 1964. Al respecto, un dato importante que encontramos en el texto durante este periodo, es que junto a USAID, el Equipo País de Estados Unidos que trabajaba en Bolivia, estaba conformado por otros varios actores, tales como la Embajada, el Servicio Informativo y Cultural (USIS), la CIA, el Cuerpo de Paz, el Agregado de Defensa y el Grupo de Asistencia Militar (p. 129), cada uno con una agenda muy particular.

Entre los principales aportes del trabajo de USAID en las décadas de los 40 y 60, está la formación de “participantes de la Misión”. En el libro se indica que entre 1943 y 1967, se formó a 2.123 participantes en los campos de salud, educación, agricultura, trabajo, industria, minería, administración pública, seguridad pública y transporte, tanto en Estados Unidos como en otros países. Así mismo, se señala que la gran mayoría regresaban a Bolivia para ocupar puestos en el gobierno o en la empresa privada (pp. 135-136). Otro logro, según el autor, fue la implementación del Programa Nacional de Desarrollo Comunitario (NCDP) en la década del 60, que consistía en proyectos elegidos por la comunidad con su contraparte, llegando a trabajar con más de 2.000 comunidades (p. 143). El valor de estos proyectos residía, en “el proceso democrático sembrado (…) que situó a los campesinos en el centro del proceso de desarrollo de sus aldeas” (p. 149).

Durante los gobiernos militares de Alfredo Ovando (1969-1970) y Juan José Torres (1970-1971), la asistencia tuvo una drástica disminución. Las medidas nacionalistas de ambos gobiernos y principalmente de Torres, quien expulsó al Cuerpo de Paz, nacionalizó la Mina Matilde y cerró la estación de seguimiento por satélite de la milicia del gobierno estadounidense, hicieron que Estados Unidos, lo considerara “un populista radical de ojos desorbitados que llevaba a su país por un camino peligroso”, viendo con buenos ojos “las medidas destinadas a destituirlo” (p. 162).

En este contexto, cuando asumió Hugo Banzer la presidencia mediante un golpe de Estado, “la ayuda exterior estadounidense, suspendida durante el periodo de Torres, se restableció y aumento generosamente” (p. 163). El nuevo presidente de facto, comulgó con los objetivos del gobierno de Estados Unidos y sus intereses empresariales. La ayuda recibida tenía al sector agroempresarial del oriente como principal beneficiario, mientras que la evaluación agrícola mostraba una inmensa pobreza en los sectores de los valles altos y el altiplano. Al respecto, Heilman resalta que a la hora de argumentar a favor de la continuidad de la ayuda, el mismo plan de desarrollo de la Misión preparado para 1978, afirmaba que en el país, luego de más de treinta años de apoyo, la gran mayoría de los habitantes rurales seguían siendo pobres (p. 179).

En este mismo periodo, un informe de los auditores de USAID, reconocía entre los años 1975 y 1979, problemas para efectuar cambios sustantivos en el sector agrícola. Por su parte, en materia de la asistencia técnica los problemas identificados eran varios: falta de relaciones efectivas de contraparte, planes de trabajo inadecuados, falta de dominio del español de algunos asesores estadounidense e inadecuada combinación de habilidades técnicas para responder eficazmente a las áreas problemáticas (p. 196).

Entre 1978 y 1982, Bolivia tuvo siete presidentes y cuatro golpes de Estado. Tiempo en el cual la administración de James Carter a través de USAID, diseño un proyecto para reducir el cultivo de coca en Alto Beni, el Chapare y los Yungas, que fue suspendido con la llegada de Luis García Meza al poder (1980-1981).

Una vez recuperada la democracia y con la aplicación de la Nueva Política Económica (NPE) que puso en marcha el modelo neoliberal en el país, la Misión de USAID se fijó tres objetivos: la promoción de una economía nacional estable y abierta en la que el sector privado desempeñara un papel más importante, el fortalecimiento de la práctica democrática y el apoyo de una estrategia de control de estupefacientes (p. 207). En este escenario, las medidas de privatización, las políticas antidrogas y el apoyo a proyectos de D&G (reforma del poder judicial, del poder legislativo y de los procesos electorales), eran financiados por la asistencia estadounidense, que paralelamente, también apoyaba, a través del PL 480 y USAID, proyectos humanitarios y de generación de empleo, con el propósito de frenar la crisis social y económica por la que atravesaba Bolivia, producto de la aplicación de la NPE.

De acuerdo a Heilman, dado el atolladero económico en el que se encontraba el país y la prioridad que tenía la lucha antidroga en materia de seguridad nacional en Estados Unidos, “el gobierno estadounidense engatusó a un desesperado gobierno boliviano para que aceptará como objetivo la erradicación de toda la producción de coca de Bolivia, excepto la necesaria para usos tradicionales” (p. 211). Los principales actores involucrados para cumplir este propósito, fueron la milicia estadounidense, la Sección de Asuntos Internacionales de Narcóticos (INM) de la Embajada -que se encargaba de las tareas de erradicación-, la DEA que se ocupaba de la interdicción y USAID, involucrada de lleno en la aplicación de los proyectos de desarrollo alternativo, único ámbito en el que el autor, identifica verdaderos avances en la estrategia antidroga.

Sin embargo, durante los siguientes años, la Misión de USAID en Bolivia mantuvo los mismos problemas que en el pasado, al seguir financiando lo que se llamó un “menú chino”, es decir, “la tentación de buscar soluciones para todos los problemas de desarrollo de Bolivia con un abanico vertiginoso de intervenciones” (p. 233). Lo que se extendió más aún, con los abundantes recursos económicos que el gobierno de George H. W. Bush destinó para financiar la guerra contra las drogas.

Durante el gobierno de Clinton y sus pares bolivianos (Gonzalo Sánchez de Lozada y Hugo Banzer), a los objetivos de asistencia ya mencionados, se sumó la reducción de la degradación de los recursos forestales. Es así que en materia de Desarrollo Sostenible, se financiaron proyectos enfocados en la gestión eficiente de los recursos naturales, priorizando la vasta extensión de los bosques tropicales del Oriente del país.

Según el autor, con el fin de cumplir los objetivos propuestos, se dio énfasis a la creación de instituciones, entre las que destaca: BOLFOR, una autoridad independiente que se encargaba de certificar el manejo sostenible de los bosques; PROSALUD, una organización privada que desarrollaba intervenciones sanitarias en poblaciones de ingresos medios y bajos; y PRODEM, una institución de apoyo al microcrédito de los sectores informales de la economía.

Empero, al inicio del siglo XXI, luego de 60 años de ayuda estadounidense y a pesar de una larga lista de logros visibles en varios de los proyectos financiados, “Bolivia seguía siendo un país con profundos problemas en todos los sectores del desarrollo” (p. 278). Lo que es corroborado en el plan estratégico quinquenal que USAID elaboró en 2005, donde se “citaba una letanía de tribulaciones que dibujaban un panorama de malestar económico y social que se remontaba a la década de 1940” (p. 295).

Fue en este escenario, de una aguda crisis política, económica y social, promovida en el mediano plazo, por la instauración de la NPE en 1985, que surge la figura política de Evo Morales, un líder indígena cocalero que ganó las elecciones por voto mayoritario y asumió la presidencia en enero 2006. El nuevo gobierno, que coincidió con las gestiones presidenciales de George W. Bush y Barack Obama, tomó varias acciones contra Estados Unidos. Entre las principales detalladas en el libro están: la declaración del embajador Goldberg como persona no grata, la expulsión de la DEA y luego de USAID, con la subsecuente suspensión de todos sus proyectos

En este punto del relato histórico, el autor hace una síntesis interesante de los logros de la Misión de USAID antes de su salida, subrayando que todo ellos tuvieron el apoyo de los gobiernos neoliberales. En primer lugar, rescata los proyectos de democracia exitosos, principalmente la aprobación del Nuevo Código de Procedimiento Penal -que logró que el sistema de justicia fuera “más transparente, eficiente, eficaz y accesible” (p. 299)- y el incremento de la participación ciudadana en las elecciones nacionales y municipales. En el tema de educación menciona el apoyo a una reforma educativa durante 50 años y en materia salud, subraya la disminución de la mortalidad infantil y el trabajo de PROSALUD en gran parte del país. Así mismo, resalta el trabajo del PL 480 con la ayuda de otras ONG (ADRA y CARE), en temas como formación agrícola, construcción de carreteras, sistemas de regadío, instalación de sistemas de agua comunitarios, programas de higiene familiar, acceso a letrinas, etc. Finalmente en el tema de desarrollo alternativo, se destaca el trabajo del Fondo de Desarrollo Comunitario Integrado (ICDF) y sus logros en el Chapare y los Yungas,  en materia de: producción de café, plátano, cacao, miel, sistemas de agua, construcción de escuelas y carreteras, electrificación, etc. (pp. 299-310).

Quizás una de las partes más llamativas del libro, es aquella en la que el autor afirma que:

Entre las muchas ironías que podrían citarse en la salida de USAID de Bolivia, esta la constatación de que el programa de ayuda exterior de Estados Unidos fue terminado por el tipo de líder que el gobierno estadounidense quería que surgiera: uno que fue elegido en las elecciones más democráticas jamás celebradas en Bolivia, que surgió de la comunidad indígena mayoritaria, y que típicamente perseguía las esperanzas y necesidades de los más pobres entre los pobres (p. 329).

Heilman afirma que una de las consecuencias inmediatas del gobierno de Evo Morales, fue la reducción significativa del número de bolivianos que vivían en la pobreza extrema, siendo un dato emblemático el incremento del ingreso nacional bruto de 1.000 dólares en 2006 a 2.550 dólares en 2013.

Ya en la parte final de la obra y luego del largo análisis realizado, surgen dos preguntas fundamentales:

¿En qué medida la decisión de apoyar las intervenciones para el desarrollo responde a intereses de seguridad nacional del gobierno estadounidense y en qué medida refleja un instinto humanitario muy arraigado en la sociedad estadounidense? ¿Deberían utilizarse diferentes ratios costo-beneficio para determinar si el rendimiento de la inversión es suficiente para justificar el apoyo de estas dos inversiones diferentes? (p. 334).

De manera general, la obra representa, como se dijo anteriormente, una gran contribución a la historia de Bolivia, no sólo en el marco de sus relaciones internacionales, sino de su propio desarrollo como país. El lector debe agradecer a Heilman que a pesar de su origen y relación laboral que tuvo con USAID durante varios años, buscó -aunque no siempre lo logró-, explicar el trabajo de esta institución desde una mirada imparcial, registrando en la sucesión de los capítulos del libro, los avances y las dificultades que la asistencia de Estados Unidos tuvo en ALC en general y en Bolivia en particular.

En un análisis crítico del libro, se puede encontrar al menos, tres temas susceptibles a debate, desde la perspectiva boliviana. El primero de ellos, está relacionado con los objetivos que perseguía la asistencia de Estados Unidos en Bolivia. Al respecto, el autor manifiesta de manera explícita que estos objetivos estaban relacionados desde el lado boliviano, con la búsqueda de desarrollo; pero que también, desde la perspectiva estadounidense, fueron promovidos desde un inicio, por factores económicos y de seguridad. De allí que las preguntas que se realiza respecto a los verdaderos fines de las intervenciones, sean muy pertinentes. Sin duda, en una evaluación del cumplimiento de los objetivos de los actores implicados en el proceso de la asistencia económica, vemos que los correspondientes a Estados Unidos se cumplieron de manera efectiva, tanto los  económicos -acceso conveniente e irrestricto de materias primas e introducción de sus empresas, inversiones y modelo económico-, como los de seguridad nacional -lucha contra el comunismo y el narcotráfico-; mientras que desde el lado boliviano, los objetivos de transformación económica y social mediante estrategias de desarrollo, no se cumplieron a lo largo de los más de 60 años de asistencia, salvo avances muy específicos en materia de producción agrícola, salud y educación, que a la larga, no pudieron constituirse en progresos institucionales permanentes. En gran parte, porque el modelo de asistencia implementado era paternalista, ahogaba la iniciativa boliviana y mantenía preceptos coloniales.

Por otro lado, en este mismo aspecto del logro de objetivos, en el libro se puede constatar que la asistencia de USAID, priorizaba los objetivos de Estados Unidos, por sobre la presencia o no, de gobiernos democráticos en Bolivia. De hecho, el único requisito necesario para que la asistencia continuara, era el acompañamiento efectivo del gobierno de turno, a los planes de desarrollo diseñados y en gran parte ejecutados desde Washington. De allí que los dos mayores ejemplos de esta pragmática asistencia, fueran el gobierno de Paz Estenssoro, tanto en su versión revolucionaria (1952-1964), como democrático-neoliberal (1985-1989); así como el de Hugo Banzer, en su versión dictatorial (1971-1978) y democrático-neoliberal (1997-2001). En todos estos periodos la asistencia para el desarrollo no se detuvo, salvo en las breves gestiones presidenciales del gobierno nacionalista de Juan José Torres (1970-1971) y de García Meza (1980-1981), éste último por sus vínculos con el narcotráfico, aspecto que afectaba, en teoría, directamente los intereses de seguridad nacional de la Casa Blanca.

A lo anterior se suma, que el diseño de la asistencia estaba muy lejos de ser eficiente y efectivo. Afirmaciones vertidas en el libro, como “la agencia sin memoria”, “burocraciaesclerosis” o “laberinto burocrático”, describen una institución que era víctima de una “letanía de problemas”. Una de sus principales deficiencias, fue la implementación de programas de desarrollo que se ordenaban desde Washington, sin tomar en cuenta las diferentes realidades de los países objetivo. Esto se reflejaba en la llegada de misiones de cooperación permanentes que arribaban a los países con proyectos “ya fijados en sus mentes”. A lo que se sumaba, la rotación permanente del personal de las misiones, que complicaba el desarrollo de los programas.

En este escenario, los “profesionales del desarrollo”, fueron objeto en varias oportunidades, de evaluaciones negativas del gobierno y Congreso estadounidense, calificándolos como negligentes, con planes de trabajo inadecuados que no se centraban en los resultados, sobrecarga de objetivos y asignaciones impuestas, multiplicidad de programas burocráticamente fragmentados y una administración lenta, que redundaba negativamente en el logro de objetivos de desarrollo. Esto mostraba que USAID, por lo menos en el caso boliviano, financiaba lo que se llamó un “menú chino”, que al parecer, no sólo buscaba crear programas para la solución de un sinfín de problemas, sino también y de manera efectiva, institucionalizar en el país la “burocracia del desarrollo”, financiada por los impuestos de los ciudadanos de Estados Unidos.

Aspectos tales como, la falta de auditorías financieras a los programas de USAID “por la complejidad del entorno de desarrollo en Bolivia” (p. 259) y la tardía incorporación -mediados de los 90-, de “un sistema de tecnología de la información para identificar, recopilar, analizar e informar sistemáticamente sobre los datos de rendimiento” (p. 263), contribuyeron a que la asistencia económica y humanitaria, mantenga a lo largo de los años,  resultados escasos y no estructurales.

La segunda temática de debate, se refiere a la existencia de una lectura parcial de lo que significó la presencia de Estados Unidos en Bolivia. El autor olvida explicar, que USAID -o lo que en su momento fue el IIAA, la FOA o la ACI- era parte de un andamiaje intervencionista/asistencialista, utilizado por los gobiernos estadounidenses para tener control absoluto del territorio de ALC, dentro el cual se encontraba Bolivia.

Junto al programa de transformación social y económica de USAID en Bolivia, actuaban otro tipo de programas, entre ellos el militar, el de inteligencia, el económico-financiero y el cultural. Todos ellos, trabajaban de manera coordinada en el marco del Equipo País, compuesto por la Embajada, USAID, USIS, CIA, Cuerpo de Paz, Agregado de Defensa y Grupo de Asistencia Militar, entre otros; y mantenían un propósito común, que era el logro de los objetivos de seguridad nacional de Estados Unidos. Estos objetivos, de acuerdo al periodo de tiempo establecido entre los siglos XX y XXI, buscaban hacer frente a amenazas como el comunismo, el narcotráfico, el terrorismo, el crimen organizado y últimamente, la presencia de China y Rusia en la región.

Solo a manera de ejemplo de esta coordinación inter-agencias, se puede mencionar al gobierno de René Barrientos (1964-1969). Figura militar que adquirió protagonismo en el periodo de la Revolución Nacional, por su formación en Estados Unidos y sus tareas de Acción Cívica financiadas por USAID, en el marco de la Alianza para el Progreso. Barrientos contó con el respaldo del gobierno estadounidense y por lo tanto con financiamiento de programas de USAID y la presencia activa de la CIA. Esta última con el objetivo de eliminar a sus opositores políticos internos, aspecto que se encuentra ampliamente documentado.

La confluencia de objetivos de los programas implementados en Bolivia, se puede corroborar en lo que representó la formación de recursos humanos. El libro señala que con recursos de USAID, entre 1943 y 1967 se formaron a 2.123 participantes en los campos de salud, educación, agricultura, trabajo, industria, minería, administración pública, seguridad y transporte, tanto en Estados Unidos como en otros países, y que la gran mayoría regresaban a Bolivia ocupando puestos en el gobierno o en la empresa privada. Situación similar a la que ocurría, con los miles de militares bolivianos formados en escuelas de Estados Unidos y Panamá, bajo la Doctrina de Seguridad Nacional, quienes, en palabras de los mismos funcionarios estadounidenses, serían los futuros dirigentes de sus pueblos. Esto demuestra, que los verdaderos propósitos de la ayuda, ya sea militar o económica, eran contar con gobiernos aliados que permitieran, por un lado, desarrollar libremente sus objetivos económicos y de seguridad; por otro, mantener la presencia efectiva de su burocracia de desarrollo y militar en el territorio boliviano.

Como se puede advertir en el libro, una vez recuperada la democracia a inicios de la década de los ochenta, el modo de intervención de Estados Unidos se focalizó en la “promoción de la democracia liberal”. Para lo cual se crearon nuevos organismos financiados por el gobierno y el Congreso, tales como la NED, el IRI y el NDI. Estas organizaciones, que reemplazaron el trabajo que en el pasado realizaba la CIA -por medio de acciones encubiertas-, en las décadas de los 90 y 2000 trabajaron arduamente en los programas de Democracia y Gobernabilidad, promoviendo reformas que en su conjunto, se acoplaron eficientemente al modelo de democracia liberal y economía de mercado. Al respecto, el sistema financiero internacional (BM, FMI y BID), también fue un actor protagónico, que actuó coordinadamente con USAID, para cumplir los objetivos delineados en el Consenso de Washington, que se reflejaron de manera contundente en la aplicación de la NPE en las décadas de los 80 y 90.

En este periodo, si bien USAID seguía trabajando en una agenda de desarrollo enfocada en temas de salud y educación, gran parte de sus programas priorizaban, junto con actores como la DEA, la NAS y la Embajada, la política de lucha contra las drogas. En los hechos, la impronta militar y policial en los planes implementados, con sus consecuencias en materia de militarización y violación a los derechos humanos, sobrepasa por mucho, los beneficios en materia económica que el autor menciona en el en el marco de los programas de Desarrollo Alternativo.

El tercer tema, tiene que ver con la afirmación controversial que hace Heilman, al decir que entre las muchas ironías de la salida de USAID de Bolivia, esta la constatación de que el programa de ayuda exterior de Estados Unidos fue terminado por el tipo de líder que el gobierno estadounidense quería que surgiera. Afirmación que es por demás cuestionable y obviamente equivocada. Evo Morales, por sus antecedentes indígenas, cocaleros y antiimperialistas, no era, ni de lejos, el líder que los gobiernos instalados en Washington apoyarían. 

Así como el autor afirma que no era un secreto que Estados Unidos consideraba a Juan José Torres “un populista radical de ojos desorbitados” y que veía con buenos su destitución; es claro que Evo Morales, también era considerado un populista radical. Es así, que las gestiones de George W. Bush, Barack Obama y Donald Trump, trabajaron arduamente en acciones subversivas contra el gobierno de Morales, lo que quedó plenamente comprobado en los cables de WikiLeaks y en el amplio apoyo económico que instituciones como la NED y USAID, dieron a ONG, grupos políticos y cívicos de oposición, tal como usualmente hacen con gobiernos adversos a sus intereses (Cuba, Venezuela, Nicaragua entre otros).

Sin duda, los objetivos y métodos de USAID para buscar el desarrollo, no coincidían con los del nuevo gobierno, declarado abiertamente antimperialista y anticolonial. Un dato categórico al respecto, es ver cuál fue el impacto de la asistencia económica y humanitaria de Estados Unidos en Bolivia. De acuerdo a la información presentada en el libro, a inicios de la década del 40, cuando se estableció el Plan Bohan, se afirmó que las medidas implementadas ayudarían a Bolivia a convertirse “razonablemente en una sociedad moderna” en un periodo de diez a veinte años. Casi cuarenta años más tarde, Heilman afirmaba, que resultaba aleccionador que el plan de desarrollo de la Misión preparado para 1978, describiera la condición de la población indígena como si no hubiera cambiado mucho, la gran mayoría de los habitantes rurales del país seguían siendo pobres.

Para el 2005, parecía haber más de lo mismo, en un documento que esbozaba el plan estratégico quinquenal de USAID, se advertía un malestar económico y social que se remontaba a la década de 1940. Salvo los logros relativos en materia de mortalidad infantil y de tazas de finalización de enseñanza primaria, la gran mayoría de los bolivianos seguían siendo pobres…

Frente a ello, y para finalizar, el autor reconoce que los resultados de Evo Morales durante su gestión de gobierno (2006-2013), fueron transcendentales en materia económica y social, subrayando la reducción significativa de la pobreza extrema. Por tanto, quizás la pregunta más adecuada que debiera hacerse en una futura investigación sería: ¿Por qué el gobierno de Evo Morales logró en siete años, lo que USAID no pudo hacer en más de sesenta?

Por el momento, nos resta responder al cuestionamiento que Heilman pone en el título del libro: USAID en Bolivia ¿Socio o patrón?  Luego de lo referido por el mismo autor,  constatar la orientación de tal asistencia y ver cuál fue el actor favorecido con sus resultados, la respuesta es categórica: Patrón.

Loreta Tellería Escobar. Politologa y economista boliviana. Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos. Doctora en Ciencias Históricas. Investigadora en temas de seguridad, defensa y relaciones Bolivia-Estados Unidos.

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