Bolivia y el recurso del gas: oportunidad histórica y desafío presente

Introducción

El objeto del presente informe es describir, comprender e interpretar el escenario de crisis político-institucional y económico-social en Bolivia en relación a la intensificación de la puja por la apropiación, manejo, control y acceso a los recursos gasíferos.

En efecto, la llamada cuestión del gas constituye, en la presente coyuntura, no sólo un instrumento de poder en virtud del cual un conjunto de organizaciones políticas y sociales conforman su agenda política, económica y social, sino también, el verdadero eje vertebrador de las disputas socio-políticas que -desde hace por lo menos dos años, después de la caída de Gonzalo Sánchez de Losada- se han intensificado, con el consecuente deterioro de la institucionalidad democrática y la mayor activación y radicalización política de importantes sectores sociales que reclaman participación activa en la definición de intereses que hacen, en sí mismos, al futuro de Bolivia entendida en términos de comunidad incluyente[1].

En tal sentido, a través de una metodología descriptiva-explicativa, intentamos comprender el por qué y el para qué de las acciones y motivaciones de los actores políticos y sociales[2] que, de hecho, son los protagonistas ineludibles del proceso político boliviano, en cuyo centro estratégico está la puja por el gas como recurso natural vital pero, junto a ello, se cruzan una serie de intereses que están vinculados al estado de crisis institucional crónica que el país está sufriendo desde hace décadas, todo lo cual se ha expresado en la emergencia de fuertes fracturas étnico-territoriales que han terminado por exacerbar viejos y no resueltos clivajes en torno a la distribución espacial-territorial del poder, el grado de desarrollo relativo de las distintas regiones geográficas del país, la asignación de recursos financieros y económicos en el marco de una estructura de poder centralista y unitaria y, finalmente, las propias capacidades extractivas y regulativas del Estado como representante, articulador y combinador de las demandas efectivas de las distintas comunidades regionales del país.

Por todo ello, se estima necesario encarar un cuidadoso trabajo de descripción e interpretación que ponga en juego las múltiples dimensiones del problema que es objeto de estudio, lo cual conlleva, en sí mismo, un esfuerzo metodológico y gnoseológico en términos de reconstrucción de sentido[3] del proceso político y social boliviano en torno al acceso, control y explotación del recurso estratégico del gas.

1. Breve resumen descriptivo de la crisis política boliviana

Frente a la creciente complejidad y dinamismo de la situación interna boliviana resulta difícil tener una perspectiva comprensiva del panorama social y político y de la red de intereses, de formas de concepción del poder y de legitimidades cruzadas y superpuestas.

Un breve análisis del cambiante y multifacético momento por el que está transcurriendo Bolivia podría ser enmarcado en el contexto del proceso político que se inició con la renuncia de Gonzalo Sánchez de Losada en octubre de 2003. El ex presidente había resultado victorioso en las elecciones realizadas en junio de 2002, en las cuales se presentó con un partido histórico de Bolivia, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), cuya trayectoria se remonta a la Revolución Boliviana de 1952. Carlos Mesa Gisbert, quien contaba con una larga carrera como periodista, completó la fórmula presidencial en 2002 por fuera del MNR, es decir, sin una estructura partidaria propia.

Antes de las elecciones, Gonzalo Sánchez de Losada se había desempeñado como Ministro de Planeamiento durante el gobierno de Víctor Paz Estenssoro, un tradicional líder del MNR, aunque con un perfil diferente al que encarnaría su sucesor. Posteriormente accedió a la presidencia entre 1993 y 1997, período en el que completaría y consolidaría el proceso de profunda liberalización y reestructuración de la economía que tuvo comienzo con el paradigmático Decreto Supremo Nº 21060, emitido por Paz Estenssoro en 1985.

Las políticas que comenzaron a implementarse en 1985 y que terminarían de consolidarse entre 1993 y 1997, entre las cuales se encuentra la privatización de las empresas públicas y la transferencia al sector privado de la gestión de las áreas de servicios públicos, afectarían profundamente los sectores estratégicos de la economía, constituyendo la industria hidrocarburífera uno de los más notables ejemplos. La reestructuración de dicho sector fue articulada a partir de dos importantes leyes: la Ley Nº 1544 de Capitalización, que afectó a las seis principales empresas estatales bolivianas, y la Ley Nº 1689 de Hidrocarburos. La política gasífera desarrollada desde 1997 al 2003, es decir durante el gobierno de Banzer-Quiroga y el segundo mandato de Sánchez de Losada, se caracterizó por una clara orientación exportadora, reflejada en el paradigmático proyecto de posible exportación de gas natural licuado (GNL) a la Costa del Pacífico de México y los Estados Unidos (Estado de California).

La elección política por la cual el desarrollo del sector gasífero se ha orientado al incremento de las exportaciones en el ámbito regional y extra-regional, ha implicado la postergación de una promoción planificada del consumo interno del gas, por una parte, y de un plan de industrialización del recurso en territorio nacional, por la otra. Esta situación se ve claramente reflejada en el sistema de transporte y distribución de gas natural al interior del país, en comparación con los gasoductos de exportación. Como bien señala el Dr. Andrés Soliz Rada, en «El Mapa Vacío»[4], mientras el gasoducto al Brasil tiene una capacidad máxima de 30 millones de metros cúbicos diarios (MMm3/d), la cual se piensa ampliar a más del doble de su capacidad, el que conecta a las ciudades de La Paz y Oruro, puede transportar un máximo de 0.4 MMm3/d.

Esta política extractiva y exportadora -que se manifestó tan claramente con la promoción del proyecto de exportación de GNL mencionado anteriormente durante la presidencia de Sánchez de Losada en la cual se iniciaron negociaciones con los gobiernos de Chile y Perú por la construcción del gasoducto de exportación y la planta de licuefacción- actuó como desencadenante de una cada vez más deteriorada situación social que en las regiones rurales del departamento de Cochabamba alcanzó su punto de mayor tensión con la campaña de erradicación de los cultivos de coca que constituían la fuente de subsistencia de una gran cantidad de familias campesinas y luego la concesión de los servicios de agua y alcantarillado de la ciudad de Cochabamba a la empresa Aguas del Tunari, cuyos manejos provocaron lo que se conoció como la «guerra del agua».

Las masivas manifestaciones sociales de septiembre y octubre de 2003, que provocaron la renuncia de Sánchez de Losada el 17 de octubre de ese año, constituyeron el contexto del surgimiento de nuevas «prioridades políticas», que Carlos Mesa debería atender una vez devenido presidente. Esta agenda incluía una serie de cuestiones que aún permanecen irresueltas, algunas por falta de acciones concretas y otras por la ausencia de un consenso respecto a las resoluciones tomadas. Entre las más importantes podemos mencionar la realización de un referendum vinculante sobre la futura política gasífera (recuperación de los recursos hidrocarburíferos, comercialización interna y externa del gas, industrialización del gas natural en territorio boliviano, abrogación del marco jurídico vigente), la convocatoria a una Asamblea Constituyente, la demanda por mayor autonomía departamental y la elección directa de prefectos, que se realizará por primera vez el 4 de diciembre de 2005.

Si bien Carlos Mesa pareció demostrar un compromiso con los ejes políticos que surgieron de la crisis de septiembre-octubre de 2003 -posiblemente por la necesidad de generar un consenso mínimo ante la heterogeneidad de las fuerzas sociales interactuantes- con el tiempo las políticas fueron cada vez menos consecuentes con los propósitos y lineamientos establecidos entonces. En línea con ello, los sectores liderados por Evo Morales, así como otras organizaciones más radicales tales como la COB dirigida por Jaime Solares, la CSUTCB (Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia) con Felipe Quispe y la FEJUVE (Federación de Juntas Vecinales), entre otras, acusaron al gobierno de estar dando continuidad a los aspectos fundamentales de la política liberal de Sánchez de Losada y de no manifestar, asimismo, voluntad política de afectar los derechos adquiridos y las condiciones favorables reconocidas a las empresas en los años noventa durante el proceso la reestructuración del sector.

A pesar de la relativa irresolución de las cuestiones planteadas, en lo referido a la política hidrocarburífera se han tomado una serie de decisiones concretas que no cuentan con un consenso interno general. El 18 de julio de 2004, finalmente, se realizó un referendum que ya formaba parte del debate público durante la fallida gestión de Sánchez de Losada.

El referendum incluyó cinco preguntas referidas a la abrogación de la Ley Nº 1689 de Hidrocarburos, la recuperación de los derechos de propiedad de los hidrocarburos a boca de pozo para el Estado boliviano, la refundación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y la recuperación estatal de las acciones de los ciudadanos bolivianos, la utilización del gas como un recurso estratégico para la negociación de una salida al Océano Pacífico -perdida en 1879 en la Guerra del Pacífico-, el apoyo a una política de exportación de gas natural que cubriera el consumo interno, fomentara la industrialización del recurso gasífero en territorio boliviano y cobrara impuestos por un valor no menor al 50% de la producción de los hidrocarburos. El «Sí» fue mayoritario en cada una de las preguntas, en especial las tres primeras, y si bien es preciso destacar que no existió un consenso general sobre las características y potencial efectividad de esta medida, algunas organizaciones apoyaron el referendum bajo el supuesto de que el resultado favorable conduciría concretamente a la nacionalización de los hidrocarburos.

En mayo de 2005, fue aprobada luego de un largo debate la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos, lo que a su vez conllevó la abrogación de la ley anterior cumpliendo así uno de los mandatos del referendum. La extensa discusión en el Congreso en torno al proyecto de ley sumó un elemento de complejidad a la ya difícil situación interna. El surgimiento de una serie de proyectos, entre los cuales se destacaron la propuesta oficial, la del Movimiento al Socialismo y la de la Cámara de Diputados, dieron cuenta de los intereses diversos de sectores en pugna, los cuales fueron además vinculados estratégicamente con la demanda autonomista de los comités cívicos de Santa Cruz y Tarija y los reclamos de la Federación de Empresarios Privados de Santa Cruz (FEPSC).

Una vez acordados los puntos relacionados a la declaración del gas como recurso estratégico, la refundación de YPFB, el fomento de la industrialización en territorio nacional, entre otros, la discusión pública se centró en los aspectos impositivos de la nueva ley y en la forma de imposición a la producción hidrocarburífera en términos del porcentaje de regalías y de impuestos y de la naturaleza de estos gravámenes.

Cabe mencionar asimismo que antes que la Cámara de Senadores del Congreso diera por aprobada la mencionada ley, el presidente Mesa dejó sin efecto el Decreto Supremo Nº 24806, emitido en los últimos días de la primera gestión presidencial de Sánchez de Losada, por el cual se transfería la propiedad de los hidrocarburos a boca de pozo a las empresas operadoras. Es preciso destacar, sin embargo, que como indica Andrés Soliz Rada esta medida no tiene efecto retroactivo y no afecta, en consecuencia, a los 78 contratos de riesgo compartido en su período de vigencia de 40 años. En forma paralela a la discusión sobre el proyecto de ley, el Congreso planteó la necesidad de revisar estos 78 contratos suscriptos por decreto del Poder Ejecutivo sin la previa aprobación del Congreso, bajo el marco jurídico de la Ley Nº 1689. El propio proyecto abrió una amplia discusión sobre la conversión obligatoria de los mismos a las nuevas modalidades de contratación, de acuerdo a lo indicado en el artículo 5 de la nueva Ley Nº 3058.

La actual ley de hidrocarburos finalmente aprobada no satisfizo ni las expectativas del gobierno, que se opuso firmemente al proyecto presentado en la Cámara de Diputados, ni las de los distintos grupos sociales. El nuevo sistema impositivo, que -como se comentó anteriormente- fue uno de los temas centrales del debate, finalmente se resolvió estableciendo un 32% de impuestos y un 18% de regalías (contra el 32% propuesto en el proyecto de la Cámara de Diputados). Estas diferencias se vieron reflejadas en el mecanismo de aprobación de esta legislación, la cual luego de ser elevada al Poder Ejecutivo para su ratificación, fue aprobada por la Cámara de Senadores tras mediar un plazo de tiempo en el que el presidente no realizó ninguna clase de observaciones.

Mientras esta discusión se desarrollaba, se perfilaba un panorama socio-político interno de características crecientemente complejas. Por una parte, se reinstaló la demanda planteada por distintos grupos sociales de origen indígena, campesino y obrero relativa a la nacionalización de los hidrocarburos, la expropiación a las empresas extranjeras instaladas en el país y la reformulación de la política de exportaciones. Por otra, un movimiento que tiene su núcleo en los Comités Cívicos de Santa Cruz y Tarija vinculó estratégicamente la discusión sobre el futuro del sector hidrocarburífero en Bolivia y particularmente los lineamientos de la nueva política gasífera en el contexto del renovado marco jurídico, con el reclamo autonómico y la solicitud de un referendum que ya se había planteado con firmeza a fines de 2004.

Las demandas por la autonomía regional y la realización de dicho referendum autonómico realizadas inicialmente por Santa Cruz y Tarija, fueron luego apoyadas por las dirigencias de Beni y Pando, que constituyen la zona más rezagada del país y menos integrada infraestructural y energéticamente. Al tiempo, se comenzaba a manifestar con claridad una falta de consenso interno en cada uno de estos departamentos respecto a los citados reclamos, que surgía en parte de la situación de marginación de las poblaciones indígenas del oriente.

De esta manera podemos observar que mientras el interés de algunos sectores de Tarija y Santa Cruz en las autonomías departamentales no es independiente del hecho de que estas dos circunscripciones concentren en su territorio el 85% de las reservas probadas de gas, el vínculo de este reclamo con los departamentos del norte posiblemente responda a un frente de conflicto interno diferente relacionado con la discusión sobre la propiedad de la tierra y la situación del Movimiento Sin Tierra (MST) y de las comunidades indígenas de origen quechua.

De esta forma, se ve que existe una compleja trama de intereses que parecen estar asociados en la prosecución de objetivos similares. De hecho, los Comités Cívicos están fuertemente vinculados con las federaciones empresarias Santa Cruz y Tarija, y éstas, a su vez, con las empresas petroleras a través de la Cámara de Hidrocarburos (CBH). En tal sentido el Dr. Andrés Soliz Rada también asocia estos intereses con los de la Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO) cuyo presidente, José Céspedes, apoyó concretamente la demanda autonómica contra la corrupción y las adquisiciones de tierras[5].

Asimismo, este escenario retroalimenta una de las vertientes más radicalizadas de las propuestas autonómicas que parecen girar, en sus expectativas de máxima, en torno a una posible desmembración del territorio nacional. Aunque también, es importante señalar que no han habido declaraciones que abonaran directamente posturas maximalistas respecto a una cuestión tan estratégica para la soberanía del país como es la preservación de la integridad territorial.

Por otra parte, lo paradójico de esta situación es que sectores políticos y sociales que están diametralmente enfrentados en términos ideológicos, parecen coincidir en la formulación de posturas radicalizadas que atacan por igual la esencia misma de la «bolivianeidad», entendida como proyecto compartido de Nación y, a la vez, la estabilidad institucional del país en el orden de las garantías que aseguren criterios eficientes y efectivos de gobernabilidad.

En este sentido, puede pensarse en los reclamos de los sectores empresariales cruceños ya concernidos y, por otro lado, en la reivindicación de movimientos como el liderado por Felipe Quispe, quien se ha referido, en no pocas ocasiones, a la «nación aymara» como una verdadera identidad político-social percibida como ajena y extraña al resto del territorio nacional. Ciertamente, no puede pensarse -racionalmente- en la existencia de una «alianza pragmática» entre estos sectores radicalizados en términos de distancia e intensidad ideológica, aunque, en los hechos, con sus posiciones maximalistas actúan erosionando el ya delicado equilibrio institucional del país.

En este contexto, las manifestaciones públicas recrudecieron en el mes de mayo, centrando las críticas no sólo en la legislación hidrocarburífera recientemente aprobada, sino también en la política de Mesa y en su forma de conducción. Asimismo, se reavivaron las demandas por una política de nacionalización de los hidrocarburos, mientras, al mismo tiempo, el Movimiento al Socialismo pedía a Mesa que se retirara.

Simultáneamente, dos importantes funcionarios de las Fuerzas Armadas aparecían en un programa televisivo instando al presidente a dar un paso al costado. Estas declaraciones generaron rumores y sospechas sobre la posibilidad de que se estuviera gestando en Bolivia un golpe de Estado, si bien es poco lo que se conoce efectivamente sobre la existencia de supuestas diferencias al interior de las Fuerzas Armadas en relación al modo de gestionar la crisis político-institucional del país. No obstante, podemos afirmar que las fuerzas militares se han pronunciado formalmente a favor de la continuidad democrática instando a la implementación de los mecanismos de sucesión establecidos en la Constitución Política del Estado.

En efecto, el presidente Mesa finalmente presentó su renuncia al Poder Legislativo, y, ante la presión de las organizaciones sociales, hicieron lo propio tanto el presidente de la Cámara de Senadores, Hormando Vaca Díez, como el presidente de la de Diputados, Mario Cossío -quienes seguían en la línea de sucesión institucional de acuerdo a la Constitución- a fin de garantizar la gobernabilidad política del Estado. Finalmente, el 09 de junio asumió Eduardo Rodríguez Veltzé, presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien se comprometió a encabezar un gobierno de transición, que tendría como prioridad la convocatoria a elecciones generales en un plazo de seis meses.

El Congreso ha promulgado recientemente dos leyes que definirán el futuro escenario electoral, en las que aprobó la convocatoria a elecciones para el 4 de diciembre de 2005, fecha en la que se unificarán los comicios para presidente, vicepresidente, legisladores y prefectos. Esta convocatoria fue precedida por la promulgación de la ley 3089 de Reforma de la Constitución Política del Estado. La elección de la Asamblea Constituyente se ha fijado para julio de 2006, junto a la realización del referendum autonómico. El Poder Ejecutivo, por su parte, dispuso la creación de dos comisiones pre-constituyente y pre-autonómica.

Actualmente el Congreso está discutiendo el proyecto de ley interpretativa del artículo 93, inciso 3, de la Constitución Política del Estado, a partir del cual se decidirá la duración del mandato de las futuras autoridades ejecutivas y legislativas, las que asumirían en el mes de enero. Es preciso destacar, sin embargo, que la elección de la Asamblea Constituyente en el escenario de fragmentación ya descripto abre un panorama sumamente incierto y genera interrogantes sobre el futuro de las próximas autoridades.

2. Algunos ejes de análisis de la crisis boliviana: la necesidad de una visión integral

A partir de la descripción de la crisis boliviana en el contexto del proceso político delimitado anteriormente, nos interesa plantear algunas líneas de reflexión como aproximación a una perspectiva que, sin dejar de considerar los datos coyunturales, permita realizar un análisis «estructural», históricamente contextualizado.

Podemos hablar de cuatro puntos o aspectos que atraviesan la problemática de crisis político-institucional del país:

· la «captura» del Estado y las posibilidades de acción colectiva desde la esfera pública;

· el lugar y las características del debate público en Bolivia intentando identificar intereses y percepciones de los actores sociales y políticos involucrados;

· la creación de una alternativa política y económica para contrarrestar el proceso de fragmentación política, social y territorial;

· las características y modalidades que permitan reconceptualizar e implementar un modelo sustentable de gobernabilidad democrática en la actual coyuntura de crisis.

El objetivo de las reflexiones y consideraciones que siguen es, entonces, generar interrogantes y promover un debate constructivo que no se limite a interpretaciones posibles sobre el sentido y características de la actual crisis boliviana, sino que fundamentalmente busque plantear posibilidades concretas de acción. Antes proponemos considerar brevemente una serie de dimensiones de análisis que, a nuestro entender, cruzan cada uno de los temas planteados más arriba.

En primer lugar, observamos una dimensión política ligada a la capacidad o posibilidad de organizar al conjunto de la población en torno a un programa y una propuesta política alternativa que, aprovechando la importancia nacional de la consigna del gas, no se limite a la misma.

En este nivel es necesario pensar en la influencia de tal consigna en la articulación de una acción colectiva que le dé sentido y cauce a una alternativa política que tenga capacidad alterativa del orden establecido. Así, mientras el Dr. Andrés Soliz Rada considera que el gas es lo único que une a los bolivianos[6], podríamos preguntarnos si en la actualidad no existen en Bolivia múltiples consignas en torno a la cuestión del gas, en comparación con los reclamos en apariencia unívocos, nacionales y populares que permitieron unificar y profundizar la acción de los movimientos sociales en septiembre-octubre de 2003. En efecto, la consigna del gas ha ido evolucionando con el tiempo, desde el reclamo por la defensa soberana de los recursos energéticos nacionales hasta el de nacionalización de los hidrocarburos. De esta forma, la radicalización de la consigna del gas, lejos de ser un factor aglutinante en el actual estadio de la crisis política, ha dado lugar a la fragmentación y dispersión de las adhesiones y, por lo tanto, la ha afectado en tanto elemento unificador en un grado todavía incierto.

En segundo lugar, pensamos en una dimensión institucional que daría cuenta de la capacidad de organizar e instrumentar un proyecto a través de un sector político partidario que reclame para sí una legitimidad de origen que sirva, a su vez, para consolidar una propuesta de gobierno percibida favorablemente en términos de legitimidad de ejercicio, es decir, capacidad efectiva para gobernar. En este sentido, puede observarse que las fracturas étnico-territoriales han dificultado la conformación de un bloque o alianza de estas características cristalizando, más bien, la existencia de distintas perspectivas sobre el uso del poder y de los recursos.

Por otra parte, existe una dimensión simbólica de suma importancia vinculada en gran medida a otra cultural-antropológica. En la misma se inscribe, no sólo el conjunto de representaciones sociales de cada sector, sino también las autopercepciones ligadas a una determinada manera de considerar la legitimidad de los reclamos propios en relación a los de los otros grupos. La dimensión simbólica tal como se manifiesta en Bolivia, nos permite introducir el concepto de projimidad el cual cobra relevancia al momento de plantear la posibilidad de constitución de una comunidad incluyente sobre las bases de una refundación del Estado y del régimen político, entendido éste como una instancia de mediación entre grupos políticos que sostienen posturas y concepciones radicalmente diversas.

Como decíamos antes, Sánchez de Losada articuló y consolidó durante su primera presidencia un proceso de liberalización económica en el contexto de lo que podríamos considerar una transición política que tuvo comienzo en 1982 con el retorno a la democracia. Sin embargo, el proceso de cambio se tradujo en un creciente conservadurismo tanto en las políticas como en las posturas de los partidos, al menos hasta el surgimiento de las nuevas agrupaciones y manifestaciones de los últimos cinco años. Dicho proceso no es, a nuestro entender, independiente del primero, el cual contribuyó, por su parte, a través de la liberalización de la economía, la privatización de los activos estatales y la transferencia al sector privado de la responsabilidad por la gestión de los servicios públicos, a la instalación de un patrón de desarrollo y a un esquema consiguiente de distribución del ingreso que terminó profundizando la dualidad de la estructura social interna en Bolivia.

La relación orgánica entre el liberalismo económico y el conservadurismo político, encarnado en la así llamada «democracia liberal» -que ha logrado en Bolivia una continuidad de más de veinte años- remite a un planteo que se encuentra en el centro del dilema que enfrenta el sistema político en la actualidad: un cuestionamiento cada vez más profundo del régimen democrático en sus manifestaciones presentes, situación que está acompañada por una deslegitimación de las instituciones públicas. Este proceso ha conducido, a su vez, a la recuperación de antiguas tradiciones políticas que, de alguna forma, han desplazado lo que podríamos llamar el ámbito o lugar característico de la acción política. Asimismo, la dimensión simbólica, que da cuenta de las representaciones sociales y de la percepción de legitimidad de los reclamos propios y las formas de expresarlos en relación a los de otros sectores, constituye un elemento insoslayable del conflicto interno en Bolivia.

En este contexto, pueden observarse posturas disímiles respecto a la reivindicación de la esfera política en dos niveles de acción identificables: uno de decisión política y otro de gestión.

En el nivel de las decisiones podría concluirse que el conservadurismo político -en el marco de la liberalización creciente de la economía- ha sido asociado tradicionalmente a la crítica del rol interventor y dirigista del Estado, reforzando con ello los argumentos eficientistas que sostuvieron la necesidad de reducir sus estructuras burocráticas.

De esta forma, se estructuró un esquema de toma de decisiones sumamente centralizado, personalista y con fuertes sesgos tecnocráticos, que apuntó en el corto plazo al traspaso del nivel de gestión al ámbito privado, especialmente en sectores estratégicos de la economía como las empresas públicas, el transporte, las telecomunicaciones, la industria hidrocarburífera, entre otras. En virtud de la importancia económica y política de las áreas involucradas, este traspaso terminó afectando estructuralmente la toma de decisiones.

Los compromisos políticos de largo plazo adquiridos por el Estado durante todo este período, y en especial en la década del noventa, condicionaron de esta forma su capacidad de acción futura transformándose en una importante limitación que se sumaba a las vulnerabilidades estructurales propias provenientes de la situación de dualidad interna, por una parte, y de su inserción en un sistema de poder también desigual, por la otra. Esta situación que podríamos denominar de «captura funcional y administrativa» del Estado nos enfrenta en la actualidad a interrogantes relacionados a las capacidades concretas de acción desde el espacio público y al cuestionamiento de la viabilidad política y económica de algunas medidas reclamadas en la actualidad por distintos sectores de la sociedad boliviana.

Por otra parte, estas posibles limitaciones no son independientes de la quiebra jurídica del Estado, que en las relaciones entre los tres Poderes se manifestó en la poca independencia de su accionar y en la cesión de atribuciones del Congreso a favor del Poder Ejecutivo, situación que favoreció el gobierno por decreto y la toma de decisiones discrecional y personalista, sin la mediación de un control público sobre dichos procesos. El Dr. Andrés Soliz Rada indica claramente el trastocamiento del ordenamiento jurídico cuya mayor anomalía estaba en la misma fundamentación legal de las medidas de reforma del Estado y de la economía nacional originadas en un decreto, el DS Nº 21060, ya mencionado.

Es así como el sistema político en la forma de las instituciones públicas que lo componen está actualmente cuestionado como espacio de acción política, de canalización de demandas sociales y de reapropiación popular del poder en términos de acción soberana sobre un espacio y una historia común.

La quiebra jurídica del Estado subvirtió la legitimidad del orden político, junto con la corrupción estructural generada por un entramado de vinculaciones estratégicas, y hasta podría decirse orgánicas, entre los sectores público y privado, en tanto elementos constitutivos del modelo económico y político instalado en los años noventa. Por tal razón, en este trabajo se propone y enfatiza la necesidad de recomponer jurídicamente al Estado, como una de las múltiples formas tendientes a reivindicarlo en tanto espacio legítimo de acción cívica, es decir, destacando la dimensión jurídica de la refundación del Estado boliviano. El fortalecimiento estatal debe estar ligado a una mayor transparencia y capacidad de control público sobre las acciones del gobierno.

Podríamos decir que la captura del Estado tiene una faceta política y una económica. La política ha sido explicada ya y tiene que ver con los compromisos de largo plazo adquiridos por los gobiernos que se sucedieron desde 1985, la quiebra jurídica y la deslegitimación de las instituciones públicas y las relaciones políticas entre el sector público y el privado. La dimensión económica responde, por su parte, a la progresiva transnacionalización de la economía y a la transferencia al ámbito privado de la gestión de las empresas de servicios públicos, lo que favoreció la constitución de una economía de enclave, que ha caracterizado, por otra parte, la historia política y económica de Bolivia. Los balances e indicadores del Instituto Nacional de Estadísticas y del Banco Central indican claramente que los sectores más integrados a la economía internacional actualmente son la actividad energética y la agroindustria, ambas desarrolladas en la región oriente de Bolivia. Esto consolida un modelo de crecimiento y de desarrollo económico desequilibrado en términos territoriales y desigual en la asignación de recursos intrarregionales, como ha ocurrido históricamente con las actividades económicas en torno a las cuales Bolivia articuló su inserción en los mercados internacionales.

Frente a este panorama, resulta interesante reflexionar sobre el comportamiento de los diferentes actores e intentar comprender el entramado de relaciones e intereses con el objeto de analizar las posibilidades de construcción de una alternativa política concreta con capacidad de posicionamiento en el futuro escenario electoral de diciembre y, fundamentalmente, de julio de 2006, con miras a la constitución de la Asamblea Constituyente.

Asimismo, cabe tener en cuenta, en este punto, un interesante planteo realizado por la socióloga argentina Alcira Argumedo sobre las reactualizaciones del liberalismo político referidas a una nueva concepción de lo social que supere el concepto marxista de la sociedad; en efecto, esta reformulación conceptual debe partir de una observación «de la fragmentación y complejidad crecientes, de la proliferación de las diferencias entre los individuos (…) (E)l interrogante central de un nuevo tipo de sociedad se vincula con el tipo de articulaciones sociales que es posible postular teniendo en cuenta tales diferencias»[7].

En función de esto, cobra relevancia uno de los aspectos considerados inicialmente, vinculado a las características y modalidades de un modelo sustentable de gobernabilidad democrática para el país. Esto es así, ya que la existencia de articulaciones sociales que den cuenta de la dualidad de la sociedad boliviana como un problema estructural a resolver, es en sí misma, condición de posibilidad para que un proyecto político pueda consolidar un modelo de gobernabilidad sostenible.

Un síntoma importante de las dificultades señaladas es el rol mismo del sistema de partidos en Bolivia. En efecto, un sistema que, tradicionalmente había estado caracterizado por una importante fragmentación y dispersión, experimentó en los noventa una relativa concentración en términos ideológicos con la desaparición de un número de partidos de izquierda que, sin embargo, representaban a un porcentaje minoritario del electorado. Por otra parte, el núcleo de partidos entre los cuales se dirimían periódicamente las contiendas electorales compuesto mayormente por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), el Movimiento Izquierda Revolucionaria (MIR), la Acción Democrática Nacionalista (ADN) y, secundariamente, por la Unión Cívica Solidaridad (UCS) y por la Nueva Fuerza Revolucionaria (NFR), demostraban posturas crecientemente centristas y convergentes. Esta tendencia ha quedado acabadamente demostrada por la serie de alianzas pre y post electorales que estos partidos conformaron en distintos momentos, en particular a partir de 1985.

Este panorama nos permite observar que, al menos hasta las elecciones de 2002, las opciones partidarias se habían restringido significativamente, con lo cual un importante porcentaje de la población, en especial aquella que más duramente había sufrido el impacto de las políticas de ajuste estructural y liberalización en las áreas tanto urbanas como rurales, no contaba con una expresión política en este ámbito. En la medida en que la situación ha ido agravándose puede notarse que, en contraposición al proceso reseñado anteriormente, la polarización social ha retroalimentado un proceso de radicalización política en términos de la fragmentación de las opciones partidarias, situación que en este momento genera importantes obstáculos para la construcción de una propuesta política con un consenso mínimo que sostenga y se comprometa con un modelo de desarrollo alternativo. Éste es, tal vez, el más importante desafío al que deberá enfrentarse Bolivia en el futuro próximo.

Dentro de las manifestaciones políticas que adquirieron relieve en los últimos cinco años y, particularmente, luego de las elecciones de 2002, se destaca el cada vez más importante papel que están desempeñando las organizaciones sindicales y gremiales tanto nacionales como regionales, lo que refleja la fuerte tradición sindical que caracterizó a la historia política boliviana hasta la desmovilización de la Central Obrera Boliviana (COB) a mediados de los años ochenta con la aprobación del ya mencionado Decreto Supremo Nº 21060. En este sentido cabe plantear algunos interrogantes sobre la coherencia y relevancia presente y futura del sindicalismo en la actual crisis boliviana, a la luz de lo que Thomas Kruse observaba en 2001: la falta de un proceso claro de recomposición sindical en el ámbito urbano, la ambigüedad en la relación entre el mundo del trabajo y la acción política, ligada a la precarización e informalización del empleo, y la dispersión de estrategias que tienden a ser, de acuerdo al autor, improvisadas, reactivas y defensivas[8].

Frente a estas consideraciones podemos observar inicialmente que el panorama sindical y gremial se ha diversificado en su composición y en relación al modelo de organización y de acción de la COB que había hegemonizado este espacio. A pesar del debilitamiento de esta institución – en el que influyeron una serie de factores, entre los que se encuentra el despido de miles de trabajadores del Estado y la creciente informalización del empleo – consideramos que la actividad sindical y gremial ha adquirido relevancia y notoriedad. Las movilizaciones sociales del año 2000, por ejemplo, constituyeron una importante manifestación del crecimiento del sindicalismo rural que es pertinente destacar. Por otra parte, en los últimos tiempos ha podido verse que la Central Obrera Boliviana, bajo la dirección de Jaime Solares, ha recuperado un papel político aunque, en el contexto ya delineado, no lo hace como núcleo organizativo del movimiento sindical, sino coexistiendo con otra gran cantidad de agrupaciones a las que se hizo referencia antes.

Finalmente, los desafíos político-institucionales que se abren en el futuro inmediato no permiten delinear un diagnóstico medianamente previsible sobre el rol de los actores políticos y sociales, el tipo de articulación y combinación de intereses que pueda generarse a partir de sus percepciones y las características de un modelo de gobernabilidad democrática que dé cuenta de las lógicas en confrontación permanente. Sólo de algo se puede estar seguro hoy: Bolivia es un laboratorio político en continua experimentación.

3. Breve caracterización del escenario hemisférico y regional

La delicada situación político-institucional de Bolivia se desarrolla en un escenario hemisférico y regional marcado, estructuralmente, por la presencia efectiva de los EE.UU. como actor con pretensiones hegemónicas y con intereses de seguridad que se han manifestado, permanentemente, en el mismo diseño, formulación y ejecución de su política exterior en la región.

Pero, la lectura que se puede hacer en el contexto de la crisis abierta en Bolivia, cruza, en verdad, dimensiones diversas en su origen como factores contribuyentes a la creación de esta «atmósfera hemisférica» de presencia dominante de Washington. En efecto, los ejes prioritarios de la administración Bush están surcados por dos dimensiones globales de problemas e intereses, los que, en su implementación, afectan a todos los actores del Hemisferio y, más aun, a la región andina, que se ha convertido en un foco de conflicto permanente, que, si bien tiene a la grave crisis colombiana como centro neurálgico de las estrategias económicas y de seguridad estadounidenses, no deja de manifestarse, también, en Ecuador, Perú y, por supuesto, Bolivia.

Justamente, las dos dimensiones de la estrategia de los EE.UU. para la región son, por un lado, la económica-financiera y, por el otro, la estratégico-militar y de seguridad. Es importante señalar que, en este contexto de conflictividad creciente, parece consolidarse una tendencia de la presente administración estadounidense a encarar una lectura política crecientemente securitista del escenario político-institucional, económico-financiero y social de América Latina.

Esa lógica se complementa con una multilateralización y simplificación de la agenda interamericana, en cuyos ejes fundamentales están las preocupaciones en materia de seguridad, lo cual nos lleva a observar que, aun aquellas cuestiones que están en el orden de lo económico, financiero y comercial – léase la agenda ALCA, los distintos proyectos de acuerdos de libre comercio, tanto bilaterales como multilaterales-regionales, pendientes de aprobación definitiva – son percibidas, en sí mismas, como verdaderos intereses de seguridad nacional para los EE.UU.

Ahora, las temáticas económico-comerciales constituyen toda una red de intereses que son altamente prioritarios para Washington y, en tal sentido, la estructura misma del denominado Acuerdo de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de Drogas (ATPDEA) es un claro indicador de esta tendencia a una lectura securitaria integral, ya que, liga la concesión de preferencias comerciales por parte de los EE.UU. a los países andinos al más estricto cumplimiento de una política de lucha contra los cultivos ilegales y la producción de narcóticos. En tal sentido, tanto Colombia, como Perú y Bolivia, se han visto permanentemente presionados por la Casa Blanca a través de una serie de instrumentos que cruzan, sustancialmente, los órdenes de la seguridad y de las relaciones económico-comerciales.

A tal punto ha sido dominante esta percepción en la dirigencia boliviana que, aun hoy en este escenario abierto de crisis política, «el coordinador alterno de la negociación de países andinos de Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, Julio Alvarado, consideró que se debe acelerar un Tratado de Libre Comercio (TLC), con Estados Unidos, antes que concluya la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación Drogas (Atpdea) en diciembre del 2006″[9]. Asimismo, reafirmando lo previamente señalado, «sostuvo que el gran problema para el país, es que terminen las preferencias del Atpdea, ya que varias empresas que exportan a Estados Unidos, dejarán de hacerlo y ello influirá negativamente en las exportaciones del país y en las posibilidades de generar más empleo»[10]. De hecho, el citado funcionario manifestó que «los empleos de las empresas que exportan a Estados Unidos, son de mejor calidad, se pagan mejores sueldos, existe seguridad social, están regidas a varios controles y si se concluye el Atpdea, lamentablemente vamos a enfrentar una situación muy difícil»[11].

Estas aseveraciones pueden tener, en la presente coyuntura, un profundo impacto, más aún teniendo en cuenta que, entre el 18 y el 22 de julio se realizará una reunión clave en Miami entre los países andinos y los EE.UU, de cara a cerrar un acuerdo integral de libre comercio. Bolivia irá a ese encuentro en calidad de observador, aunque, en función de las palabras del citado funcionario, abría expectativas de encontrar un camino de acuerdos comerciales que le permitan a Bolivia consolidar una plataforma exportadora que le genere divisas a partir de una mayor presencia en los mercados mundiales.[12]

Por cierto, esto ocurre simultáneamente a la indefinición política en una temática estratégica en el orden subregional, y que es la denominada agenda de integración gasífera sudamericana, que se ha dado en llamar «anillo energético sudamericano». Este proyecto está lejos de concretarse y en los próximos días se producirán reuniones en las que se abordarán aspectos políticos, legales y técnicos para la planificación e implementación del mismo, aunque, en la complejidad evidente de este escenario, no puede dejar de mencionarse el conflicto histórico entre Bolivia y Chile por la salida marítima reclamada por los bolivianos luego de la Guerra del Pacífico, factor que se constituye en una permanente usina generadora de actitudes hostiles cuando no directamente confrontativas entre ambos países.

Por otra parte, la reciente concesión de inmunidad soberana al personal diplomático y militar de los EE.UU. por parte del gobierno paraguayo, se ha sumado para contribuir al creciente proceso de inestabilidad regional, generando -incluso- lecturas que han asociado esa virtual presencia de fuerzas armadas estadounidenses, al establecimiento de bases militares que puedan asegurar, entre otras cosas, una cercanía estratégica a los mismos yacimientos hidrocarburíferos del oriente boliviano que, en el caso de la provincia de Tarija, limitan con el territorio del Chaco paraguayo.

Sin embargo, el Canciller boliviano, Armando Loaiza «atribuyó a una «especulación excesiva» y por lo tanto desechó la idea que la instalación de una base militar estadounidense en territorio paraguayo se emplee para «monitorear» la riqueza energética del país» [13]. Asimismo, manifestó que «hay que desechar esa idea un tanto especulativa de que en ese centro de operaciones, en esa base conjunta militar y de cooperación que tiene la República del Paraguay y Estados Unidos, se ha establecido a efectos de observar o monitorear las capacidades de los hidrocarburos de Bolivia[14]«.

Lo cierto es que el gobierno y el Poder Legislativo de Paraguay, «autorizaron el ingreso de tropas estadounidenses con inmunidad, permiso de libre tránsito y permanencia para sus soldados con vigencia hasta diciembre de 2006 y prorrogable automáticamente[15].»

Pero, estas noticias deben ser analizadas en el contexto de la última reunión de la Asamblea Anual de la OEA, realizada en Florida, EE.UU., entre el 5 y el 7 de junio del 2005. En las sesiones iniciales del citado encuentro hemisférico, Washington presentó una propuesta tendiente a «evaluar la situación de la democracia en los países del continente y poder anticipar las crisis»[16], lo cual generó el inmediato rechazo de buena parte de los países de la región, encabezados por Venezuela, México y Brasil. Ante el tenor «cuasi intervencionista» de la propuesta de la Casa Blanca, el Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, manifestó que «no es una fiscalización ni un monitoreo ni nada por el estilo, sino adelantarnos a los hechos»[17], y consideró que la situación del hemisferio es en sí misma crítica, con indicadores sociales, económicos y político-institucionales que muestran un cuadro de crisis persistentes, con problemas estructurales relacionados a la inequitativa distribución del ingreso y a la extensión de la pobreza, todo lo cual contribuye a crear un caldo de cultivo para la inestabilidad crónica de las democracias y para el avance de la violencia en las sociedades latinoamericanas.

En ese orden de cosas, el citado funcionario explicaba que «Es necesario revisar cuál es la agenda común que tenemos. Los títulos están bien: democracia, seguridad, desarrollo. Pero la verdad es que la negociación comercial ha estado atascada y que los temas de seguridad no atienden a cosas graves como los huracanes»[18], y afirmó que a los países latinoamericanos les falta «mejor gobierno, mejores instituciones y seguir políticas consistentes en materia económica[19].»

En definitiva, la propuesta inicial de los EE.UU. trocó en la Declaración de Florida, en una preocupación compartida de los países del Hemisferio en torno a la estabilidad de las democracias, el avance del desarrollo económico y el combate a la pobreza.[20]

Para concluir, «la actual administración estadounidense ha consolidado dos rasgos distintivos del accionar político externo de los Estados Unidos en la región. Por un lado, la reaparición de un sesgo fuertemente unilateralista complementado con una visión pesimista sobre la capacidad de respuesta de los países del continente para la resolución de las así llamadas nuevas amenazas que el Hemisferio debe afrontar: narcotráfico, terrorismo, seguridad aeroportuaria, degradación medioambiental y contaminación e inestabilidad y crisis de los regímenes democráticos.»[21]

«Por otro lado, una persistente securitización de la agenda regional que, a la vez que se extiende multilateralmente, alimenta un peligroso proceso de militarización, cuyo centro de gravedad estratégico está hoy en Colombia. Allí el conflicto político-institucional, sumado a la inestabilidad económica y a la consolidación de estructuras sociales duales[22], junto a un estado de guerra interno que es permanente, aparecen como aspectos de una realidad que se hace más compleja al compás del incremento del apoyo militar y financiero de los Estados Unidos a la administración Uribe en el marco del Plan Colombia, convertido ahora en un instrumento subregional bajo el nombre de Iniciativa Andina»[23].

Reflexiones finales

Del análisis anterior se desprende un interrogante ineludible sobre la viabilidad política y económica de la nacionalización de los hidrocarburos. En función del escenario de condicionalidades y limitaciones estructurales descripto, esta pregunta va más allá de la existencia de una voluntad política ya que, fundamentalmente, apunta a la capacidad del Estado boliviano para sostener una medida de tales características y alcances.

En este sentido, consideramos relevante y pertinente destacar una vez más la dimensión jurídica de la «recuperación» del rol del Estado como genuino representante de todos los sectores sociales que tienen intereses que defender en el escenario político-institucional. En efecto, se trata de «recapturar» las estructuras burocráticas del Estado como una condición ineludible para desmontar la compleja red de intereses públicos-privados que han sido la urdimbre estructural que está detrás de los procesos de decisión política y de gestión pública del Estado boliviano. Desde esta trama de poder los intereses perjudicados han tenido siempre un mismo rostro: el de los sectores políticos y sociales, rurales y urbanos, permanentemente excluidos del juego político.

Asimismo, hay un factor de orden territorial y de distribución espacial del poder que ha actuado reforzando la lógica de desapropiación de la soberanía política del pueblo boliviano con la consecuente privatización del espacio público, como ámbito natural de debate e interpelación política. Una vez más, señalamos la pertinencia de la postura de Andrés Soliz Rada, quien hace hincapié en la necesidad estratégica de vincular la explotación e industrialización del recurso gasífero con el desarrollo equilibrado y armónico de las distintas regiones del país, como una forma de terminar con las tradicionales asimetrías intra e inter-regionales que han caracterizado a la historia económica boliviana.

A su vez, la organización política unitaria y el tradicional centralismo administrativo -ejes estructurantes de la institucionalidad política boliviana- se muestran como una salida inadecuada ante el escenario de fragmentación social y radicalización política que acentúan la dualidad social y económica entre los distintos sectores del país. Podemos plantearnos, entonces, hasta qué punto esta forma de organización funcional y distribución espacial de poder puede dar cuenta e incorporar en términos de representación política la multiplicidad de fracturas e identidades sociales, culturales y étnicas que caracterizan a la sociedad boliviana.

Tal vez, entonces, el principio de una salida para la grave crisis política, económica y social del país esté asociada a la recuperación jurídica del Estado, esto es la reconcepción del derecho como un recurso institucional incuestionable, a través del cual se pueda plantear la ineludible revisión de todo lo actuado en materia de normativas legales que son las que han brindado los marcos de contención para la acción política de algunos sectores privilegiados que terminaron por apropiarse de lo público, convirtiéndolo, de hecho, en la extensión de su propia capacidad de poder e influencia. Este proceso es el que se ha operado durante más de veinte años desde las mismas estructuras del Estado capturadas por estos intereses privados, siendo la actividad hidrocarburífera el eje central a través del cual se consolidó una enajenación de la propiedad colectiva de los recursos naturales, consolidando con ello las desigualdades económicas, la dualidad social y las asimetrías territoriales de las que hablábamos más arriba.

Finalmente, entonces, por qué no hacer uso de los instrumentos jurídicos con los que el Estado boliviano cuenta para comenzar a desandar un camino de enajenación de la propiedad colectiva de los recursos, antes que plantear la nacionalización de los hidrocarburos como única alternativa posible.

En efecto, una de las primeras medidas políticas que se pueden adoptar es el control de la constitucionalidad y legalidad del ordenamiento jurídico que afecta al sector hidrocarburífero, así como de las medidas políticas concretas adoptadas bajo ese esquema. En tal sentido, debiera considerarse una decisión política altamente prioritaria dado el cuadro de situación vigente: la abrogación de las medidas que, bajo los parámetros del control aludido, sean reputadas como ilegales, aplicando incluso un criterio retroactivo, lo cual, en sí mismo, no es más que la materialización de una voluntad política concreta que recupera espacios de decisión soberanos. Tal decisión política debiera contemplar, asimismo, la revisión de los 78 contratos de riesgo compartido concretados por decreto del Poder Ejecutivo y sin la previa aprobación del Congreso. Finalmente, la opción de contralor y de regulación pública sobre el efectivo cumplimiento de las cláusulas de dichos contratos por parte de las empresas debe considerarse como otro recurso a ser implementado. Ligado a ello, se abre una compleja problemática ligada a la necesidad de control del Estado sobre las maniobras de evasión y elusión impositiva que estas empresas han realizado históricamente en la explotación de los recursos hidrocarburíferos.

Buenos Aires, Julio de 2004

[5] Soliz Rada, Andrés, "Bolivia: el referendum que falta", Bolpress, 7 de julio de 2005.

* Investigadores del Área de Recursos Energéticos y Planificación para el Desarrollo del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales ( IDICSO ) de la Universidad del Salvador y del Movimiento por la Recuperación de la Energía Nacional Orientadora ( MORENO ). Fecha: Julio de 2005. Email: [email protected]