Introducción Habiendo anunciado e impulsado un conjunto de acciones en el marco de un Plan de Paz y Seguridad 2018-2024 aun antes de asumirse como gobierno en funciones, podría pensarse que ya están acotados los planteamientos que deben plasmarse en el documento legal y estratégico de una administración como lo es el Plan Nacional de […]
Introducción
Habiendo anunciado e impulsado un conjunto de acciones en el marco de un Plan de Paz y Seguridad 2018-2024 aun antes de asumirse como gobierno en funciones, podría pensarse que ya están acotados los planteamientos que deben plasmarse en el documento legal y estratégico de una administración como lo es el Plan Nacional de Desarrollo.
De algún modo es así y, sin embargo, decisiones que se han tomado desde el Ejecutivo y las que han pasado por las recientes reformas legales y constitucionales desde noviembre pasado y en estos primeros casi cien días de gestión gubernamental, han generado la necesidad no sólo de formular definiciones estructurales sino emprender la armonización de un diseño legal e institucional en materia de seguridad nacional que sea acorde con los trazos por los que el gobierno desea diferenciarse de un ejercicio que, luego de cinco años, termina siendo una práctica burocrática que sólo se enuncia en los informes de gobierno y que no se traducen en bienestar para la población. Ese ha sido el saldo de las administraciones pasadas cuando contrastamos la oferta de definiciones o planes con lo que nos dejaron en nuestras vidas cotidianas.
En este sentido, la pertinencia como discusión inicial de tres rubros amplios que se plantean para ser considerados en la confección del PND 2019-2024 puede ser considerada como una oportunidad para saldar las diferencias con el pasado de gestiones anteriores. Los ejes de esta intervención se concentran en aspectos de forma y fondo, primero sobre las definiciones estratégicas del nuevo Plan, en las tres vertientes de la convocatoria, y que se pretenden serán la hoja de ruta para apuntalar y llenar de contenido los programas sectoriales del gobierno en materia de seguridad nacional, seguridad pública, justicia y derechos humanos.
I. Concepto de seguridad nacional
Desde el año 2005 con la Ley de Seguridad Nacional se cuenta con un concepto limitado y deficiente del término, producto del proceso legislativo de entonces, que no ha contribuido ni a la claridad de su tratamiento oficial y de las instancias de autoridad involucradas en el tema (tampoco por los académicos civiles y militares).
Teniendo la premisa gubernamental, tal como se estuvo enunciando por el titular de seguridad y protección ciudadana, de diferenciar los conceptos de seguridad nacional, seguridad pública y seguridad interior, es necesario corregir la definición inicial del primer concepto en términos doctrinales más claros y despojarlo de su connotación meramente operativa o de gestión (‘acciones’).
De hecho, como se abordará en forma breve más adelante, la LSN en su conjunto se encuentra no sólo en déficit con las nuevas formulaciones que incluso fueron introducidas tanto en el PND y el Programa sectorial de la administración pasada, sino que se encuentra rebasada aun por los cambios y readscripción de responsabilidades en el gobierno actual que se definieron en el Congreso entre noviembre del año pasado y los primeros dos meses del presente.
Esto conlleva a una necesaria reingeniería de orden legal e institucional si no se quiere dejar un conflicto normativo latente que, en caso de enfrentar alguna problemática de alto impacto que involucre la seguridad nacional, puede ser difícil de solventar si no se cuenta con una herramienta de definición legal que distinga ámbitos de competencia claramente definidas entre las instancias del sector seguridad y defensa.
Sobre el fondo de la definición, a menos que se decida un viraje de la terminología, hay un trazo doctrinal y un tratamiento sólido en el entendimiento de la seguridad nacional en algunos ámbitos de la academia tanto en la civil como en la militar y que podría caracterizarse como propia de la noción mexicana: se trata de la definición en términos sociales y de desarrollo integral del componente humano al que se dirigen las acciones del Estado mexicano y que van de la mano con la viabilidad y preservación de sus instituciones.
El orden de la definición podría ser la pauta distintiva de evolución del concepto (enunciado, por cierto, desde la esfera militar en 1982) que siempre está ligado a una noción estatocéntrica. Las nuevas concepciones del gobierno, si es que no se quiere asumir por entero la tendencia de las definiciones de «seguridad humana» que prevalecen desde hace más de una década en la doctrina y en la academia, pueden asumir una noción, no solo ecléctica sino también dinámica acorde con los planteamientos estratégicos que ha impulsado el gobierno.
II. Retos de gobierno en materia de SN
Antes de seguir con la línea de argumentación anterior sobre el marco legal e institucional, debe señalarse que existen ámbitos que el nuevo gobierno puede atender y dar cumplimiento a demandas de carácter democrático en cuanto a las definiciones estructurales de la seguridad. Por un lado, ampliar la discusión pública del tema con la orientación de contenidos formulados por los centros de conocimiento en las esferas civil y militar, a efecto de tener una socialización y entendimiento que no se limite a los tecnócratas de la seguridad.
Si bien los tiempos para la formulación del PND dejan poco margen para una deliberación en forma de consulta amplia, quizá en la confección del programa sectorial se pueda abordar esta discusión con dos niveles de consideración, tanto el de los llamados especialistas como el de carácter abierto con la sociedad. Hacia esto apunta la verdadera cultura de seguridad nacional que quedó como planteamiento retórico en el pasado inmediato pero que introdujo un concepto que hacía falta y que no se tuvo en cuenta ni en la ley de 2005 ni antes con la fundación del Centro de Información y Seguridad Nacional.
El otro lado es precisamente la necesidad de armonizar el diseño legal e institucional que se está conformando con la reformulación de atribuciones estructurales que atañen al sector seguridad y defensa, así como la creación de la Guardia Nacional con un esquema de capacidades y funciones que trastocan y desfasan el contexto de la seguridad nacional que se conformó desde 2005.
Los planteamientos concretos que deben abordarse en términos normativos es la revisión y reformulación de la Ley de Seguridad Nacional, empezando por las redefiniciones (seguridad nacional y la agenda de riesgos) y, no menos importante (como ya se acotó por la Mtra. Padilla de la SRE), el tratamiento institucional de la función de inteligencia para la seguridad nacional.
Esto no es un asunto menor a la luz de los cambios en la administración pública con la creación de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana en cuyo titular recaen atribuciones vinculadas con la seguridad pública y con el Consejo de Seguridad Nacional. Este es un primer prolegómeno técnico-administrativo y que representa un reto cuando se trata de decantar y diferenciar las atribuciones y responsabilidades de instancias que alimentan los procesos de toma de decisión en materia, en este caso, de seguridad pública y de seguridad nacional.
El nuevo diseño de concentración o de dualidad funcional debe tener una diferenciación específica. Así como está planteado el nuevo modelo de gestión, se apuntala una concentración de funciones sin contrapesos institucionales además de contribuir a la confusión de los conceptos de seguridad nacional y seguridad pública: se ha despojado el papel rector y de liderazgo que en materia de seguridad nacional tenía la Segob y si los restos del Cisen se están abocando a una dimensión de seguridad pública, dejarle la inteligencia estratégica a la nueva Central de Inteligencia Nacional sin un claro esquema diferenciado y de reingeniería institucional y legal (con la participación de la Segob), ocasionará una distorsión de graves consecuencias para el Estado mexicano.
En este punto, debe abordarse en términos de función multinivel el desempeño de los llamados centros de fusión de inteligencia implementados en el sexenio pasado y que, salvo el nacional, los regionales se encuentran en instalaciones militares. La evaluación de los recursos invertidos y resultados de acciones que no fueron objeto de escrutinio y regulación alguna será un buen comienzo para la nueva orientación de un servicio de inteligencia que se diferencia en forma clara: la seguridad nacional y la seguridad pública.
De hecho, la reforma constitucional que crea a la Guardia Nacional y su esquema militarizado con un horizonte temporal limitado a cinco años, con el PND que se elabora, abre una oportunidad para hacer efectiva la desmilitarización gradual de la estrategia de seguridad del país, junto con otras actividades que se han extendido a su responsabilidad (como su papel de contratistas de obra pública, por ejemplo) y devolver al sector defensa a sus actividades que les son connaturales. Esto cumpliría la demanda de los mismos militares, en Defensa y Marina, que han señalado que las tareas de seguridad distraen sus funciones estratégicas.
Mejor escenario para el PND es establecer una ambición civilista y democrática de mayor envergadura como lo es la necesaria reforma al sector Defensa. A lo largo de las intervenciones que se han dado por funcionarios y especialistas en esta mesa se ha indicado la falla de los modelos de seguridad pública y policiales que se han ensayado desde hace más de dos décadas.
Desde mi perspectiva, buena parte de este fracaso estructural se debe a la omisión del Estado mexicano de no haber formulado una reforma a la función de Defensa del país y que nos dejó en un desfase involutivo institucional y legal respecto de los países latinoamericanos que, en sus transiciones democráticas, transformaron sus instituciones militares revindicando el factor civilista en su diseño y conducción.
México no lo hizo bajo el pretexto que no padecimos régimenes dictatoriales y represivos bajo la vieja doctrina de la seguridad nacional y el esquema de guerra fría, lo cual fue un error que favoreció a procesos de autonomía e influencia militares que se extendieron a las políticas de seguridad pública ante el crecimiento de la violencia criminal y la guerra contra el narcotráfico.
Si el régimen del presidente López Obrador desea marcar una verdadera diferencia con el pasado político, debería impulsar la reforma de la Defensa y de ese modo quitar una tara a la Guardia Nacional en ciernes que, de no hacerlo, repetiría los errores que hemos vivido.
El Mtro. Erubiel Tirado es docente de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México, fue uno de los académicos y especialistas invitados a participar en mesa de trabajo del PND.
Fuente: http://ibero.mx/prensa/analisis-el-estado-mexicano-y-el-fracaso-en-las-politicas-de-seguridad