El referéndum sobre las autonomías departamentales ha suscitado un intenso debate político, económico y social en el país. En esta breve investigación jurídica, se analiza críticamente desde el marco constitucional y legislativo vigente, la doctrina científica del derecho y la legislación comparada, la aplicación de esta institución en Bolivia, más concretamente, en el referéndum sobre […]
El referéndum sobre las autonomías departamentales ha suscitado un intenso debate político, económico y social en el país. En esta breve investigación jurídica, se analiza críticamente desde el marco constitucional y legislativo vigente, la doctrina científica del derecho y la legislación comparada, la aplicación de esta institución en Bolivia, más concretamente, en el referéndum sobre las autonomías departamentales.
1. El Referéndum, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum por Iniciativa Popular
El reconocimiento expreso del Referéndum y la Iniciativa Legislativa Ciudadana en la reforma constitucional del año 2004 fue significativa para profundizar formalmente la democracia participativa en Bolivia; aunque en verdad éstas estaban ya implícitas en la Constitución Política del Estado del 1967 (CPE) que en su artículo 35 dice: «Las declaraciones, derechos y garantías que proclama esta Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enunciados que nacen de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno». A pesar de su carácter intrínsecamente democrático el referéndum ha gozado asimismo de crédito en gobiernos dictatoriales porque el procedimiento fue fácilmente distorsionable a través de la propaganda y manipulación electoral (1).
Las legislaciones contemporáneas regulan exhaustivamente los ámbitos y las formas de referéndum tanto en su Constitución como en las leyes con la finalidad que su convocatoria y sus efectos legales sean claramente delimitados. Así, por ejemplo, en España, la Constitución de 1978 prescribe en su artículo 92 que las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos, y que será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. La ley orgánica 2/1980 de 18 de enero, explicita que es competencia exclusiva del Estado la convocatoria a referéndum y regula las condiciones para la celebración de las distintas modalidades de referéndum en concordancia con las atribuciones y competencias estatales, provinciales y municipales previstas en la Constitución Española. Estas modalidades son el referéndum consultivo, constitucional, la ratificación por referéndum de la iniciativa autonómica, la aprobación por referéndum de un Estatuto de Autonomía, el referéndum para la modificación de Estatutos de Autonomía.
1.1. El Referéndum Vinculante
El Referéndum en un sentido amplio es un «procedimiento jurídico por el que se someten al voto popular leyes o actos administrativos cuya ratificación por el pueblo se propone» (2). En un sentido más preciso el Referéndum es una «institución política mediante la cual el pueblo opina sobre, aprueba o rechaza una decisión de sus representantes elegidos para asambleas constituyentes o legislativas… Los representantes formulan la ley pero ad referéndum, es decir a reserva de lo que el cuerpo electoral resuelva, constituyéndose el voto popular en condición suspensiva a que se somete la validez o eficacia de la ley» (3). Nótese que según esta segunda acepción el referéndum precisa dos instancias: en primer lugar, los representantes del pueblo formulan una ley – ley que en sentido lato puede ser propuesta por el órgano constituyente, legislativo o ejecutivo -. Para que este proyecto de ley tenga validez o eficacia, los ciudadanos habilitados ejercitan su derecho de sufragio. Esta clase de Referéndum se conoce en la doctrina científica del derecho como referéndum vinculante. En el referéndum vinculante, por razones obvias, universalmente es una conditio sine qua non que anteceda al sufragio un proyecto de ley articulado que luego de ser ratificado por el cuerpo electoral, creará, modificará o abrogará una norma jurídica.
Un ejemplo de Referéndum vinculante sería: ¿Aprueba usted la nueva Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente el día 3 de julio de 2007?. En caso de ser mayoritariamente afirmativo el voto, ineludiblemente la nueva Constitución entraría en vigencia.
1.2. El Referéndum Consultivo
No obstante es mas usual en el derecho iberoamericano que el referéndum tenga como finalidad una simple consulta consistente en un llamamiento popular para obtener una opinión sobre un determinado asunto. Esta segunda clase es conocida como referéndum consultivo, y a diferencia del anterior, no obliga al órgano constituyente, legislativo ni ejecutivo, la creación, modificación o abrogación de una norma jurídica.
En el referéndum consultivo, a diferencia del referéndum vinculante, las preguntas pueden y suelen ser más amplias pero nunca imprecisas, porque de ser así, la consulta popular no podría lograr su fin, cual es obtener la opinión de la ciudadanía sobre un determinado asunto. En España la pregunta para el referéndum consultivo de 1986 fue la siguiente: «Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los términos acordados por el Gobierno de la Nación«. Dichos términos eran los siguientes: 1º. La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su incorporación a la estructura militar integrada. 2º. Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio español. 3º Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de los Estados Unidos en España.
1.3. La Iniciativa Legislativa Ciudadana
Otra forma de participación en las democracias semi directas es la Iniciativa Legislativa Ciudadana, más conocida en las legislaciones de Iberoamerica como Iniciativa Popular. La Iniciativa Legislativa Ciudadana faculta al cuerpo electoral intervenir en la formación de leyes. En esta categoría, los ciudadanos presentan al órgano legislativo un proyecto de ley, con el afán de crear, modificar o abrogar una norma jurídica.
A manera de ejemplo, la Constitución Argentina señala textualmente en su articulo 39: «»Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses.
El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa.
No será objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal».
1.4. El Referéndum por Iniciativa Popular
Frente a estas dos instituciones, pocos países del mundo reconocen el referéndum por iniciativa popular, es decir la posibilidad de un referéndum a petición del cuerpo electoral, cumplida la condición de adhesión de un número mínimo de electores. En Austria, existe el Volksbegehren («petición de referéndum») que puede ser solicitado por cualquier ciudadano ante del Ministerio del Interior previa presentación de 7.800 firmas de electores (el 1 por mil de la población) o, en su lugar, la firma de ocho diputados parlamentarios. El referéndum formula un proyecto de ley para que sea tratado en el Parlamento. Si es aprobado por más de 100.000 electores, el Parlamento tiene que tratar el tema, pero sin estar obligado a llevar a cabo el proyecto de ley, que suele ser aparcado en alguna comisión parlamentaria.
La Constitución de la República Oriental del Uruguay dice en su artículo 331: «La presente Constitución podrá ser reformada, total o parcialmente, conforme a los siguientes procedimientos:
A) Por iniciativa del diez por ciento de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional, presentando un proyecto articulado que se elevará al Presidente de la Asamblea General, debiendo ser sometido a la decisión popular, en la elección más inmediata.
La Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, podrá formular proyectos sustitutivos que someterá a la decisión plebiscitaria, juntamente con la iniciativa popular… Aprobada la iniciativa y promulgada por el Presidente de la Asamblea General, el Poder Ejecutivo convocará, dentro de los noventa días siguientes, a elecciones de una Convención Nacional Constituyente que deliberará y resolverá sobre las iniciativas aprobadas para la reforma, así como sobre las demás que puedan presentarse ante la Convención…».
Nótese que en esta clase de referéndum por iniciativa popular se exige la formulación de un proyecto de ley – leyes o normas constitucionales articulados -, y su carácter no es vinculante.
La única excepción a esta regla proviene del artículo 139a de la Constitución Federal Suiza, reglamentado por otras leyes especiales, donde es posible convocar a un referéndum para decidir la viabilidad de una iniciativa legislativa bajo la forma de una propuesta genérica rechazada por la Asamblea Federal, en cuyo caso, de ser afirmativo el voto ciudadano, y siempre que la iniciativa respete el principio de unidad de la forma, unidad de la materia o las disposiciones imperativas del derecho internacional, la Asamblea federal elabora las correspondientes modificaciones constitucionales. Suiza -considerado el pionero de la democracia directa, y un país con una sólida democracia representativa – ha dedicado cinco artículos, divididos en otros tantos de su Constitución a la Iniciativa y el Referéndum, además de leyes especiales que lo regulan; pese a lo cual Wolf Linder (4) menciona tres grandes peligros de la democracia directa en Suiza:
1) La excesiva influencia de los grupos más poderosos económicamente. Esto se vería agravado si se experimenta una profesionalización del marketing político similar a la que ocurre en los Estados Unidos.
2) La extensión de las herramientas de democracia directa desde los ámbitos constitucional y legislativo a los niveles más bajos de la administración (presupuestarios, administrativos, etc.) puede agravar la falta de participación de los ciudadanos con un nivel económico más bajo. Al tratarse de temas más complejos, los votantes pueden ser manipulados mas fácilmente y las capas mas desfavorecidas participan menos.
3) Por último, la pérdida de soberanía que implica el proceso mundial de globalización dejará cada vez más asuntos fuera del alcance político de los ciudadanos Suizos. Este peligro sería mucho más grave si Suiza se integra en el futuro en la Unión Europea, donde muchas decisiones se toman en Bruselas.
Queda claro, entonces, que una «transposición» actual del modelo de democracia directa suiza en los países en vías de desarrollo – todavía más vulnerables al marketing político, la manipulación de los mass media y el proceso mundial de la globalización – puede ocasionar una mayor inestabilidad política interna, sobre todo en aquéllos sistemas democráticos representativos todavía endebles.
2. Ambigüedades de la Ley Marco del Referéndum
La Ley Marco del Referéndum aprobada durante la presidencia de Carlos Mesa Gisbert señala en su artículo 2: «Existen las siguientes modalidades y ámbitos de referéndum: a) Referéndum nacional, sobre materias de interés nacional, en circunscripción nacional. b) Referéndum departamental, sobre materias de interés departamental, en circunscripción departamental. c) Referéndum municipal, sobre materias de interés municipal, en circunscripción municipal». El artículo 3 de esta norma indica: «Los resultados de la consulta popular tendrán vigencia inmediata y obligatoria y deberán ser ejecutados por las autoridades e instancias competentes, quienes serán responsables de su ejecución».
En primer lugar, las denominadas modalidades y ámbitos del referéndum no regulan – como en la legislación comparada referida con anterioridad – las materias en las que es posible la consulta popular, ni tampoco cuáles son los «intereses» nacionales, departamentales y municipales. En principio es un contrasentido afirmar en el actual Estado Unitario desconcentrado y el régimen interior del país, la posibilidad de «intereses departamentales» por encima o a la par de los «intereses nacionales». Pero, en todo caso, las modalidades y ámbitos del referéndum, o en su defecto, los «intereses» nacionales, departamentales y municipales, deberían estar claramente delimitados en la CPE y las leyes de la república; porque de lo contrario se abre la posibilidad que las autoridades departamentales y municipales procuren a su antojo consultas populares sobre temas que consideran de interés local, pero que según la CPE y las leyes de la República son privativas atribuciones del Estado, y por tanto, asuntos de interés nacional.
En segundo lugar, con el artículo 3 de esta disposición legal, se regula únicamente las consultas populares vinculantes, y no así el referéndum consultivo que es utilizado en otras latitudes del mundo, y tiene preferencia en las legislaciones iberoamericanas, con lo que reglamentariamente se privaría a los ciudadanos su opinión consultiva en otros temas de relevancia política, económica y social.
El artículo 6 de la Ley Marco del Referéndum prescribe: «1.- Se convocará a referéndum nacional, por iniciativa popular apoyada en firmas de por lo menos el seis por ciento (6%) del padrón nacional electoral. El grupo de ciudadanos solicitantes cumplirá como único requerimiento el estar inscritos en el padrón electoral, situación que será verificada por la Corte Nacional Electoral, la que solicitará al Congreso Nacional la convocatoria respectiva. 2.- Para temas que hacen exclusivamente al ámbito y competencias de un determinado departamento o de una determinada sección municipal, se adopta el referéndum por iniciativa popular, apoyada por el ocho por ciento (8%) de inscritos del total del padrón electoral de la circunscripción departamental y el diez por ciento (10%) de inscritos del padrón electoral de la sección municipal; requisitos que serán verificados por la Corte Departamental Electoral correspondiente. 3.- En tanto no exista un gobierno departamental electo por voto popular, el referéndum departamental será convocado por el Congreso Nacional por mayoría de votos de los presentes. El referéndum municipal de iniciativa popular será convocado por dos tercios del Concejo Municipal».
En este artículo – concordante con el artículo 2 y 3 antes analizado – se norma el referéndum vinculante por iniciativa popular. Esta clase de referéndum posibilita a grupos y colectivos pedir la celebración de un referéndum con carácter vinculante con la sola presentación de un número determinado de firmas, sin más requisito. En efecto, según esta ley, es posible que el referéndum sea vinculante sin un proyecto de ley previo de creación, modificación o abrogación de una norma jurídica ]- tal como sucede en la Austria y en la República Oriental del Uruguay -. Como se dijo con anterioridad, la doctrina científica del derecho y la legislación comparada, admite universalmente el carácter vinculante de un referéndum si preexiste un proyecto de ley. Incluso en Suiza, la propia Constitución y las leyes han definido previamente el ámbito y las modalidades de la Iniciativa Popular y el Referéndum, así como sus límites que son, además del número mínimo de electores, el respeto del principio de unidad de la forma, unidad de la materia o las disposiciones imperativas del derecho internacional, sin las cuáles el referéndum puede declararse nulo o parcialmente nulo.
Por último, merece especial interés el artículo 9 de la Ley Marco del Referéndum: «Artículo 9 (Control). 1.- El Tribunal Constitucional deberá pronunciarse acerca de la constitucionalidad de las preguntas materia del referéndum dentro de los siguientes ocho (8) días de recibida la convocatoria. 2.- Pasados los ocho (8) días de la presentación de la convocatoria sin pronunciamiento del Tribunal Constitucional, se entenderá la constitucionalidad de la misma». Se quiere con ello impedir – arbitrariamente – que el Presidente de la República, cualquier senador o diputado, el Fiscal General de la República y el Defensor del Pueblo observen la convocatoria a Referéndum mediante un recurso directo de inconstitucionalidad. Esta disposición contraría claramente el artículo 55 de la Ley del Tribunal Constitucional que reconoce a las indicadas autoridades la legitimación activa para interponer este recurso constitucional en todo momento.
3. El Referéndum de las Autonomías en Bolivia
El mes de febrero de 2005, dirigentes del Comité Cívico de Santa Cruz, brigada parlamentaria de Santa Cruz, y las organizaciones empresariales Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO) y Cámara de Industria y Comercio (Cainco), entregaron 6 mil libros con 421 mil firmas a la Corte Nacional Electoral y dieron inicio a la iniciativa popular de convocatoria a referéndum sobre autonomías. El organismo electoral validó tan sólo 299.866 adhesiones.
La primera propuesta de pregunta de referéndum del Comité Cívico de Santa Cruz pretendía, entre otras cosas, que esta consulta defina y establezca la constitución en el país de autonomías departamentales con transferencia efectiva de competencias y atribuciones, las mismas que tendrían por objeto, en su jurisdicción territorial, disponer libremente de sus recursos – sin definir cuáles serían éstos – elegir a sus autoridades – sin definir qué tipo de autoridades – y darse su propia administración – sin definir la forma de administración -. Además los comiteístas propusieron que esta consulta popular anteceda a la reforma constitucional, e incluso que sea convocada por decreto supremo durante la presidencia de Carlos Mesa Gisbert; pese a que la propia Ley Marco de Referéndum define que ésta es facultad privativa del Congreso Nacional.
Finalmente, el 6 de marzo de 2006, el actual parlamento boliviano aprobó por unanimidad, la siguiente pregunta del referéndum de las autonomías:
«¿Está de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente, el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía departamental aplicable inmediatamente después de la promulgación de la Nueva Constitución Política del Estado en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económicos financieros que les asigne la nueva Constitución Política del Estado y las leyes?».
Las consecuencias jurídicas de este referéndum de las autonomías son harto problemáticas Más allá de la imprecisión de esta pregunta que ha sido reprochada incluso por el ex Viceministro de Justicia y abogado constitucionalista, Carlos Alarcón, es inédito en la historia de la humanidad un mandato vinculante para los miembros de una Asamblea Constituyente. El Poder Constituyente – y no así el Poder Legislativo que en muchos países, incluido Bolivia, tiene también la facultad de reformar la Constitución – es supremo, esto significa que es superior a toda manifestación de autoridad, desde que la crea o constituye (poder constituido), determina su naturaleza, organiza su funcionamiento y fija sus límites. Al respecto, el jurisconsulto Sánchez Viamonte dice que el Poder Constituyente es la soberanía originaria, extraordinaria, suprema y directa en cuyo ejercicio la sociedad política se identifica con el Estado, para darle nacimiento y personalidad, y para crearle sus órganos de expresión necesaria y continua (5).
Además, sorprende el hecho que este referéndum nacional tenga efectos vinculantes a nivel departamental, cuando claramente el artículo 2 de la Ley Marco del Referéndum indica que el referéndum nacional se decide en circunscripción nacional. Por el contrario, surge la duda de si este referéndum nacional, tiene la legitimidad y la legalidad suficiente para introducir un Estado de las Autonomías en la nueva Constitución – bajo el principio de voluntariedad o dispositivo – en el hipotético caso de que más del 50% de los electores dentro de la circunscripción nacional decida por el «No» a la pregunta del referéndum sobre las autonomías.
Una vez aprobada la Constitución Española el 6 de diciembre de 1978 que reconoció el Estado de las Autonomías con el consenso entre casi todos los partidos, las provincias convocaron a un referéndum para la aprobación de sus Estatutos de Autonomía, en el marco de la nueva Constitución – las primeras provincias en convocar a un referéndum para la aprobación de su Estatuto Autonómico fueron el País Vasco y Cataluña el año 1979 -. Por el contrario, el proceso de un eventual Estado de las Autonomías en Bolivia se lleva en sentido opuesto, toda vez que a partir del resultado del Referéndum sobre las Autonomías, algunas agrupaciones ciudadanas y partidos políticos desean constituir un régimen de autonomías departamentales sin previos consensos políticos, y con anterioridad a la entrada en vigencia de los Estatutos de Autonomía.
Por otra parte, hasta la fecha la Constitución ni las leyes han definido el significado ni el alcance de las autonomías departamentales, ni existen antecedentes histórico – legales en la época republicana de territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, ni órganos preautonómicos. Tampoco se conoce cómo serían coaccionados los asambleístas en caso de incumplir este mandato vinculante. ¿Serían responsables ante la justicia pese a que el Poder Constituyente es por antonomasia supremo?. ¿Serían también responsables aquéllos asambleístas que denieguen la aprobación de la nueva Constitución si ésta reconoce las autonomías departamentales?
Todo parece indicar que este abuso del instituto del referéndum en Bolivia apunta más bien a legitimar mediante artificios la «personificación» y la «corporativización» de las decisiones políticas y económicas de envergadura, con el fin de impedir un proceso de cambio pacífico y consensuado y la participación real de los ciudadanos en la vida política.
Bolivia, que carece de una democracia representativa y una cultura democrática y constitucional sólida, precisa la regulación exhaustiva del alcance y las modalidades del Referéndum y de la Iniciativa Legislativa Ciudadana en la nueva Constitución, así como la reforma de la Ley Marco del Referéndum y la regulación de la Iniciativa Legislativa Ciudadana. El Referéndum y la Iniciativa Legislativa Ciudadana, con un tratamiento constitucional racional y adecuado, pueden ser complementarios del sistema democrático representativo.
Notas:
1. En 1947, un fraudulento referéndum nacional ratificó al dictador Francisco Franco en la jefatura vitalicia del Estado español. Este matiz autoritario y personalista del referéndum trató siempre de compensar la ausencia de auténticos mecanismos de representación por elección en ámbitos geográficos tan distintos como la España de Franco, el Chile de Pinochet.
2. Diccionario de la Real Academia Española, en http://www.rae.es/
3. Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1984, Tomo VII, pág. 376.
4. Vid. WOLF LINDER, The Case of Switzerland: Semi-Direct Democracy, ESF/SCSS Exploratory Workshop: «Beyond Representative Government», Nijmegen, Netherlands , 8 -10 November 2001.
5. Cfr. SÁNCHEZ VIAMONTE, Carlos, Poder Constituyente, Edit. Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1957.