En busca de una nueva Ley Minera

La explotación minera fue la actividad distintiva de la etapa colonial y la que inauguró el saqueo y la desposesión de los recursos naturales en los países latinoamericanos como un proceso necesario y regular de la economía global. El despojo al que se vio sometida la región «descubierta» a través de la extracción y apropiación de metales preciosos como el oro y la plata, hizo posible la monetización de las redes comerciales europeas y la consolidación del capitalismo central.

Sin embargo, la minería ha venido modificándose. La explotación de las minas subterráneas durante siglos, ocasionó el agotamiento de las fuentes de fácil acceso y de mayor presencia de minerales, por lo que las mineras actuales han tenido que expandirse a los denominados «yacimientos diseminados» o de «baja ley», es decir, territorios con una baja concentración de minerales en grandes porciones territoriales.

Por lo anterior, las empresas contemporáneas han desarrollado nuevos procedimientos para la extracción y procesamiento de los recursos mineros, de los cuales surge la técnica de «minería a cielo abierto»; la cual permite la explotación de minerales cada vez más escasos en territorios frecuentemente más amplios. Este tipo de minería consiste en la extracción de minerales a través de la destrucción de grandes masas rocosas mediante el uso de toneladas de explosivos y/o a partir del lavado de la roca con sustancias químicas altamente contaminantes, tales como cianuro, ácido sulfúrico y mercurio. Con ésta técnica, las corporaciones mineras han logrado potencializar sus capacidades extractivas, ampliar sus ganancias e incrementar sus consecuencias perniciosas.

Entre otras cosas, la minería a cielo abierto provoca emanaciones de minerales residuales peligrosos; enfermedades en las comunidades y en los trabajadores mineros debido al uso de sustancias químicas altamente dañinas; destrucción de flora y fauna; devastación de la superficie y del paisaje por la permanencia de enormes cráteres; contaminación del aire, del suelo y acústica; desplazados ambientales; destrucción de zonas arqueológicas y forestales; alteración y contaminación de acuíferos; y la privatización de bienes comunes.

A pesar de los daños que trae consigo la minería, ésta ha tenido un repunte importante en México. Por ejemplo, del 2006 al 2012, las concesiones entregadas por el gobierno federal al capital minero equivalieron a 52 millones de hectáreas, es decir, una cuarta parte -26 por ciento- del territorio nacional (Zúñiga y González, 2011: 2).

Esta expansión de la actividad minera responde a la existencia de una enorme laxitud político-jurídica, la cual permite a las corporaciones nacionales y transnacionales tener ganancias extraordinarias, así como desligarse de los costos socio-ambientales que su actividad genera.

Actualmente, el compromiso 61 del Pacto por Méxicoⁱ plantea una posible reforma a la Ley Minera, por ello es de suma importancia mencionar algunos de los puntos que deben (o debieran) ser discutidos no sólo por los legisladores sino por las comunidades afectadas directamente por la explotación minera, los cuales se enuncian a continuación:

1. La ley declara a la minería como de utilidad pública (Art. 6), cuando ésta en realidad es una actividad privada proveedora de beneficios a particulares. Este uso de las palabras no es casual, significa que las empresas pueden recurrir al recurso de expropiación estipulado por el art. 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por tanto, no tener ningún impedimento para llevar a cabo sus objetivos.

2. El carácter «preferente» al uso de la tierra y del agua que la ley concede a la actividad minera (Art. 6). El empleo del término «actividad preferente» implica que cualquier otro uso que se le dé al territorio se subordina a la minería sin importar que sea forestal, agrícola, ganadero o que estas actividades sean vitales para las comunidades o para la conservación del entorno.

3. Los enormes plazos de las concesiones, que pueden ser de 50 a 100 años (Art. 15). Si bien el objetivo de las empresas es obtener ganancias en el menor tiempo posible, esta disposición permite especular con las concesiones, retenerlas hasta que los precios de los minerales se eleven o existan condiciones políticas y sociales positivas.

4. Pagos y retribuciones. El importe de las cuotas que se pagan es exiguo y contrasta con los volúmenes extraídos de recursos minerales. Tan sólo del 2005 a 2010, el valor de la producción ascendió a más de 552 mil millones de pesos y el de los derechos cobrados a 6, 500 millones, es decir, el 1.2% de la primera (Auditoría Superior de la Federación, 2010). Además, estos pagos no cambian respecto al tipo, cantidad o importancia estratégica del mineral.

5. Marco jurídico laxo. Los marcos legales permiten a las transnacionales intervenir en cualquier proporción en la explotación de los recursos naturales nacionales; solapando la desnacionalización de los bienes naturales con su consecuente y gradual privatización (Art. 10 y 11).

Aunado a esto, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) publicó el Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorioⁱⁱ, donde puede observarse que la minería a pesar de los daños antes mencionados, es presentada en la mayor parte del territorio nacional como parte de las «actividades sectoriales, rectoras, asociadas y coadyuvantes al desarrollo» (Semarnat, 2012).

Ante este contexto, es que diversas organizaciones antimineras -entre las que figuran el Frente Amplio Opositor a la Minera San Xavier (FAO); la Red Mexicana de Acción frente al Libre Comercio (RMALC); el Centro de Análisis e Investigación Fundar; el Movimiento de Pueblos de Morelos; Pro San Luis Ecológico; el Movimiento Agrario Indígena Zapatista (MAIZ) y Tetela Hacia el Futuro- están comenzando a disputar la esfera de lo jurídico, plasmando sus preocupaciones en propuestas concretas para una reforma encaminada a la protección de la vida y de la naturaleza.

En términos generales, el nuevo proyecto de ley elaborado por tales organizaciones tiene como fin la creación de un marco legal robusto que propicie la regulación efectiva de la actividad minera y el cese de las violaciones y atropellos cometidos por ella. De cara a los riesgos, costos, destrucción e impactos derivados de su operación, se identifican tres ejes fundamentales desde los cuales se pretende impulsar la modificación profunda de la legislación vigente que garantice el respeto a las comunidades y al patrimonio social, cultural y natural del país, a saber: un eje ambiental, un eje de derechos humanos y uno dirigido a la protección y defensa del territorio nacional -y la Nación- en su conjunto.

Conformada por 79 artículos y 19 capítulos, la iniciativa se centra, entre otras cosas, en el cambio del régimen de concesiones que hasta ahora ha venido facilitando de manera abierta la extracción ilimitada de minerales; el acceso sin restricciones a las geografías que los contienen, su explotación desmedida; así como el despojo de las poblaciones locales que se ven involucradas con el desarrollo de esta actividad. Aunado a esto, se profundiza en el derecho de consulta que tienen las comunidades intervenidas por la minería.

A fin de tener una comprensión más amplia sobre el contenido de dicha propuesta, se detallan a continuación las modificaciones más sobresalientes que han comenzado a construirse desde el lado de los movimientos sociales y que se sustentan sobre los tres ejes antes mencionados:

1. Se establece a la actividad minera como una actividad no preferente. Como se dijo al inicio, la actual denominación de la gran minería como una labor de «utilidad pública», que permite que ésta sea prioritaria sobre cualquier otra -incluso sobre la producción de alimentos- es eliminada dentro de esta otra ley. Por el contrario, dicha denominación pasa a tener un nuevo significado, el cual establece que la utilidad pública, en un sentido real, sólo puede ser aplicable cuando actividades de este tipo -de carácter estratégico o fundamental para el desarrollo económico y social del país- sean administradas por el Estado y que no vulneren en ningún momento los derechos humanos reconocidos en la Constitución y por los tratados internacionales.

2. Se establece y se regula la licencia social (el consentimiento o acuerdo). Este punto atraviesa toda la nueva propuesta de ley y sugiere que para cada etapa del proceso minero habrá de establecerse de manera obligada un proceso de consulta que otorgue el consentimiento «previo, libre, informado y culturalmente adecuado» de las poblaciones y/o grupos que se vean implicados en el desarrollo de proyectos de minería a gran escala. Para ello, se considera de central importancia la participación vinculante de los pobladores, siendo tal proceso de consulta diferente cuando se trate de pueblos indígenas -a los que se les concede el derecho preferencial del territorio y los recursos naturales- y no indígenas. Para estos últimos, el consentimiento se dará por medio de un procedimiento de participación ciudadana que, al igual que el de la consulta, deberá ser libre, informado, oportuno y culturalmente adecuado.

En relación con lo anterior, se pone a consideración la actual facultad de la Secretaría de Economía de otorgar las concesiones mineras, en tanto dicha decisión dependerá únicamente de si el proyecto minero en cuestión ha sido evaluado y aceptado socialmente de manera previa. A este respecto, se fijan plazos diferentes de vigencia, duración y prórroga para cada tipo de concesión -ya no de 50 años prorrogables por otros 50-, las cuales se separan en concesiones de exploraciónⁱⁱⁱ, explotación^iv y beneficio^v minero al tiempo que se establece la obligación, para los peticionarios o interesados, de realizar todo un procedimiento institucional de obtención de permisos que avalen el desarrollo de la actividad, aparte de la licencia social. Así, se diferencian y modifican las asignaciones para exploración minera (con una duración improrrogable de cuatro años; las prórrogas para las concesiones de tipo de explotación y beneficio minero (cuyo plazo no excederá los veinte años) y las destinadas a permitir la operación para actividades de beneficio minero.

La Secretaría de Economía pasaría a ser, de este modo, una instancia netamente reguladora y mediadora del proceso en su conjunto, la cual, en compañía de otras dependencias -como el Servicio Geológico Mexicano y la Secretaría de Energía- deberá encargarse de vigilar y revisar el desenvolvimiento adecuado de la actividad minera mediante tareas de vital importancia como: a) la realización de inspecciones obligatorias en los sitios mineros b) estar a cargo del Registro Público de Minería y de un base de datos igualmente pública c) declarar la nulidad o cancelación de las concesiones cuando sea necesario entre otras. Principalmente, estará a cargo de investigar de manera amplia los antecedentes de los agentes interesados en la explotación de minerales, sobre todo cuando se trate de empresas extranjeras, con el fin de comprobar que éstos no cuenten con casos graves de violaciones a los derechos humanos (falta de responsabilidad ambiental, social o laboral).

3. Se establecen límites a la entrega de concesiones. Además de someter a proceso de consulta el otorgamiento de concesiones, se prohíbe también, contrariamente a lo que ocurre hoy en día, su otorgamiento dentro de zonas consideradas de importancia natural, social o cultural como: a) las áreas naturalmente protegidas (ANP´s) o similares; b) en zonas donde sus bienes naturales tengan una función primordial para el sustento de determinados pueblos o comunidades (o bien, sean zonas, como se dijo, de alto valor social, cultural, económico o natural); c) en áreas de monumentos históricos y/o arqueológicos (o aquellas contiguas a tales sitios); d) en zonas de reserva (Ley de Aguas Nacionales); e) en zonas destinadas a la producción de alimentos (agrícolas); f) y finalmente, en sitios naturales que funcionen como áreas de captación de agua de lluvia o recarga de acuíferos, como muchas Reservas de la Biósfera. A la par de estas consideraciones, se determinan también nuevas condiciones desde las que se especifica cuándo no será posible otorgar una concesión (por ejemplo, cuando se trate de proyectos de minería a cielo abierto; por «tumbe y relleno»; en pocitos de carbón; en actividades de beneficio que utilicen sustancias tóxicas o altamente peligrosas, como mercurio o cianuro de sodio; para minería submarina o para aquellos solicitantes que se haya confirmado cuenten con antecedentes graves de violaciones a derechos humanos).

4. Se regula el transporte de insumos, producción y desechos mineros y se introduce el cobro de regalías. La minería contemporánea de gran escala es por naturaleza una gran productora de desechos y residuos tóxicos, pues en su proceso utiliza o libera sustancias altamente peligrosas al ambiente -como el cianuro de sodio o los denominados metales pesados, entre ellos el arsénico-, además de que consume en exceso recursos vitales de otra índole, como el agua o la energía (alrededor de un metro cúbico de agua por segundo, equivalente a mil litros de agua por segundo) (Machado Aároz, 2010: 59). Comúnmente tales residuos no suelen ser tratados de manera adecuada ni con los debidos procedimientos, lo que genera numerosos problemas sociales de salud y ambientales de contaminación, dichos costos y daños no son solventados por las empresas.

Por tal motivo es que en esta nueva iniciativa se establece como obligación el reparo de los percances generados en cualquier escala, sea por afectaciones a las poblaciones locales o a monumentos de valor histórico y sitios de amplio valor natural, por medio de los depósitos y tratamiento de desechos oportunos y a largo plazo -por un lapso de sesenta años- u otro tipo de medidas (p.ej. pólizas de garantías) que ayuden a la remediación, ahí cuando sea posible (pues muchas veces se trata de daños irreparables o irreversibles que no pueden ser reparados en términos monetarios). Para tal fin se señala también la necesidad imprescindible de impulsar como una de las obligaciones, un procedimiento «estrictamente regulado» para el cierre de minas; factor que se introduce en compañía del cobro de regalías, el cual pasa a ser por volumen extraído y con regímenes diferenciados para cada tipo de minería, sea artesanal, pequeña, mediana o grande, a la vez que se ajustan los montos a pagar de acuerdo al número de hectáreas concesionadas.

Esta iniciativa, surge como resultado de un largo proceso de movilización y resistencia social. Su aprobación se torna urgente, toda vez que resulta evidente el carácter depredador de la actividad minera, la cual vacía el territorio de contenido social, cultural, político y físico para transformarlo en un depósito de desechos.

Hoy en día, la minería es rentable por los privilegios que se les concede a las empresas: poca regulación estatal en materia laboral, ambiental y fiscal; vigencia de las concesiones por mucho tiempo; cobro nulo por los daños y los beneficios obtenidos; contratos abusivos para con las comunidades y libre salida de los capitales. Las normas jurídicas nacionales encubren el despojo efectuado por las compañías mineras y aquellas que pretenden reglamentar la actividad minera simplemente no se llevan a cabo. A esto le sumamos que existen diversos mecanismos fuera de la formalidad que aseguran las condiciones para realizar los actos por desposesión, como son: la criminalización de los opositores a las mineras; la desarticulación de comunidades; la compra de autoridad locales y federales; el engaño, el fraude, la ausencia de información y consulta social; los insignificantes pagos que realizan las mineras o la ausencia de ellos; la violación de derechos humanos, etcétera.

Los minerales no son los únicos elementos en disputa, se encuentran también el agua, la tierra, el acceso a éstos, el poder de decisión de las comunidades sobre sus propios territorios.

En ese sentido, es que lo jurídico pasa a constituir una de las herramientas centrales de este tipo de luchas y cuyo reto central consiste en hacer de la legislación minera -y de la actividad en general- un enramado legal que se guíe por la garantía y el respeto de los derechos humanos en su totalidad.

Una reforma de este tipo tendrá que incorporar en la discusión, la desprotección en la que se encuentran las comunidades donde se efectúan los proyectos mineros; el silenciamiento que existe respecto a la regulación del capital extranjero; la ineficiencia en materia de verificación, regulación y evaluación de las actividades mineras; la ineficacia existente en materia fiscal; el debate sobre los enormes daños ambientales de largo y corto plazo provocados por las empresas, entre otras cosas; las cuales son, de manera conjunta, temáticas vitales y generalmente ignoradas.

Referencias

Auditoría Superior de la Federación, (2010) Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010. Derechos sobre Minería Disponible en: http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/Desarrollo_Economico/2010_0809_a.pdf

Ley Minera, (2006) México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/151.pdf

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, (Semarnat), (2012) Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio. Tríptico. México. http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/Documents/documentos_bitacora_oegt/difusion/triptico.pdf

Zúñiga, J. A., y González S., (2011) «Duplican magnates mineros el oro extraído en la Colonia» en La Jornada Suplemento especial Minera 500 años de saqueo. Noviembre de 2011. http://www.jornada.unam.mx/2011/11/14/minera.pdf

Notas:

i^ El Pacto por México es un acuerdo firmado el 2 de diciembre de 2012 por el gobierno federal y por las tres fuerzas políticas más importantes del país (Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolución Democrática y Partido Acción Nacional) en el que se comprometieron a buscar la aprobación de reformas que en otros momentos no se han llevado acabo por la falta de consenso. Entre las reformas que busca impulsar dicho pacto están: la reforma financiera, la de telecomunicaciones y la educativa.

ii^ De acuerdo con la Semarnat, el POEGT es una «herramienta diseñada para caracterizar y diagnosticar el

estado del territorio y sus recursos naturales, plantear escenarios futuros y, a partir de esto, proponer formas

para utilizarlos de manera racional y diversificada, con el consenso de la población. Con el ordenamiento

ecológico general del territorio se pretende dar coherencia a las políticas de la Administración Pública Federal

para minimizar los conflictos ambientales derivados del uso de los recursos naturales»

iii^ Exploración: Las obras y trabajos realizados en un terreno con el objeto de identificar depósitos de minerales o sustancias, al igual que de cuantificar y evaluar las reservas económicamente aprovechables que contenga.

iv^ Explotación: Este proceso se refiere a las obras y trabajos destinados a la preparación y desarrollo del área que comprende el depósito mineral, así como los encaminados a desprender y extraer los productos minerales o sustancias existentes en el mismo.

v^ Beneficio: Los trabajos para preparación, tratamiento, fundición de primera mano y refinación de productos minerales, en cualquiera de sus fases, con el propósito de recuperar u obtener minerales o sustancias, al igual que de elevar la concentración y pureza de sus contenidos.  

Sara del Real Pérez y Maritza Islas Vargas son sociólogas por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM

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