Como era previsible, uno de los asuntos de mayor confrontación en la Asamblea Constituyente (AC) es el tema autonómico. Hoy en día, la oposición férrea a las autonomías por parte del gobierno prácticamente ha desaparecido y es éste el que aparece ahora como el abanderado y líder de un proceso autonómico más profundo que el […]
Como era previsible, uno de los asuntos de mayor confrontación en la Asamblea Constituyente (AC) es el tema autonómico. Hoy en día, la oposición férrea a las autonomías por parte del gobierno prácticamente ha desaparecido y es éste el que aparece ahora como el abanderado y líder de un proceso autonómico más profundo que el planteado por los comités cívicos y los partidos tradicionales. Por otra parte, el carácter que asume la confrontación entre los movimientos sociales e indígenas con los sectores oligárquicos hace que en los proyectos de autonomía presentados trasluzcan la visión del país, el tipo de Estado que se quiere construir y el cómo vamos a convivir entre bolivianos. No es poca cosa y por eso presentamos a su consideración el presente análisis que despeja los elementos subyacentes en ambas propuestas y los riesgos a los cuales nos enfrentamos al impulsar un régimen autonómico departamental, al menos como el que abanderan los cívicos del oriente.
¿Independencia o autonomía?
En el documento presentado por la minoría a la Comisión de Autonomía, Descentralización y Ordenamiento Territorial de la Asamblea Constituyente (AC) existe un frase que desnuda la verdadera pretensión de los sectores oligárquicos, particularmente de Santa Cruz, con su exigencia de autonomía departamental, a saber: «Pese a que desde el punto de vista jurídico ‘norma’ es el vocablo más genérico para nombrar una regla u ordenación del comportamiento dictada por autoridad competente, cuyo incumplimiento trae aparejado una sanción, hemos visto por conveniente señalar con precisión que la descentralización política, elemento fundamental de la autonomía, se refiere a la ‘capacidad legislativa’ que tienen los dos niveles subnacionales para desarrollar su legislación en sujeción a las competencias que el Estado les transfiere en el marco de la jurisdicción territorial que ejercen. En síntesis, normar equivale propiamente a legislar». Para luego acotar que «el concepto de autonomía significa legislación propia en los niveles departamental y municipal«.
Valga decir que legislar, de acuerdo con el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española , significa capacidad de dictar leyes y por lo tanto facultad para determinar políticas públicas, a diferencia de normar que es usado de manera más genérica y por lo mismo describe la emisión de leyes, decretos, resoluciones, etcétera, en distintos niveles sin precisar su prelación; a lo que se debe acotar que en la jerga jurídica y política boliviana cuando dicho vocablo refiere una prelación siempre connota un nivel inferior a las leyes, decretos e, incluso, resoluciones ministeriales. Sin embargo, con una declaración suave y decorosa, pero que equipara innecesariamente dos vocablos con una clara distinción semántica, los representantes de PODEMOS, MNR, UN y MIR que conforman la minoría en la AC intentan hacer pasar una propuesta prácticamente independentista, cuya directa y franca expresión sería dura o malsonante para la mayoría de los bolivianos. No es para sorprender que esta misma digresión sobre legislar y normar, así como las mismas intenciones subyacen en el Estatuto Autonómico presentado en Santa Cruz en ocasión de festejar un año de la victoria del Sí a las autonomías en dicho departamento.
Al margen de la cuestión semántica, sin embargo, la frase refleja el sentido que los «autonomistas» pretenden darle al régimen autonómico departamental, a saber: potestad total a los «Gobiernos Departamentales» para definir políticas públicas sobre todas aquellas esferas que les serían transferidas desde el gobierno central. Aunque no está dicho explícitamente, subyace en la propuesta que esa «capacidad legislativa» de los departamentos no puede ser intervenida ni regulada por el gobierno central, el cual debe circunscribe solamente a elaborar la «legislación básica» y hacerse cargo de la «coordinación» de aspectos generales referidos a la nación y a aspectos que abarquen más de un departamento autónomo. En efecto, el momento de proponer el articulado específico de reforma del texto constitucional, se explicita lo antes mencionado, pues, se propone que las competencias del Estado están limitadas a la «legislación básica» de «la actividad económica», de la «igualdad en el ejercicio de derechos y en el cumplimiento de deberes constitucionales», «seguridad social, educación y salud», «derechos de los pueblos indígenas originarios», también legislación básica «sobre el medio ambiente (y) aprovechamientos forestales» y sobre los «recursos naturales», además de que el Estado central sólo tendrá autoridad sobre obras públicas que afecten a más de un departamento autónomo.
Por el contrario, se propone que los departamentos autónomos tengan la capacidad de generar legislación específica sobre todos los aspectos mencionados líneas arriba, pero principalmente sobre el «ordenamiento territorial» y «la dotación, adjudicación, distribución y redistribución de tierras fiscales», así como la participación directa y decisiva en la «estructura descentralizada del Servicio Nacional de Reforma Agraria» (INRA), al punto que los «Gobernadores» otorgarán «títulos agrarios en sus respectivas jurisdicciones», objetivos éstos sobre los cuales parece ser que no cejarán. La propuesta también indica que «el comercio, industria, agricultura, ganadería, servicios, actividades extractivista silvoforestal, caza y pesca, en el ámbito de su jurisdicción y en concordancia con las políticas nacionales», la «construcción y aprovechamiento hidráulicos, canales, regadíos, aguas minerales y termales», así como la biotecnología, las áreas protegidas, los recursos naturales renovables y no renovables, también son de potestad departamental. Aparte de lo anterior que es lo más estructurado que puede encontrarse en ambos documentos comentados, todos los demás aspectos que configuran la propuesta autonómica de los cívicos cruceños, son sólo un conjunto de exigencias desordenadas, poco reflexionadas y en función de proteger sus intereses.
Veamos, se propone que la Prefectura sea quien deba regir sobre los movimientos inmigratorios; es más se insinúa que se tiene que tramitar la radicatoria para vivir en los departamentos autónomos hecho que es una aberración jurídica y social. La propuesta no busca la construcción integral del país y por el contrario exuda el racismo y los ánimos de exclusión que prevalecen en ese sector de la sociedad boliviana. Por último y a manera de previsión, proponen que todos aquellos temas que no estén contemplados en la Constitución y que no estén «atribuidas expresamente al Gobierno Nacional por (la) Constitución, podrán corresponder a los departamentos autónomos o municipios, en virtud a sus propios estatutos» y no de las leyes de la república.
Aunque los documentos que comentamos aquí estén llenos de vocablos relativos a la autonomía, su planteamiento concreto ni siquiera alcanza la categoría de una propuesta de organización federal, y mucho menos la propuesta de un régimen autonómico, sino que es cínica e implícitamente independentista. No otra cosa significa dejar al Estado como el coordinador de programas y políticas generales, es decir intentan quitarle sus atribuciones esenciales y dejarlo como un cascarón vacío, sin capacidad para determinar sobre el destino del país.
La propuesta del MAS
«La autonomía de las entidades territoriales consiste en elegir a sus autoridades directamente por los ciudadanos, en recibir del Estado competencias ejecutivas, atribuciones normativas, administrativas, tributarias, técnicas y los recursos económicos financieros que les asigna la constitución y las leyes». Así define la autonomía el documento aprobado por la mayoría en la Comisión de Autonomía, Descentralización y Ordenamiento Territorial de la Asamblea Constituyente. Lo que implica, en síntesis, que los «territorios autónomos» reciben del gobierno central competencias normativas, de gestión y económico-financieras.
A diferencia de lo que persigue la minoría y los precursores del Estatuto Autonómico de Santa Cruz, en la propuesta del MAS subyace una clara intención por preservar la unidad del Estado y por supeditar las autonomías a ese fin. De hecho se declara que el fin de éstas es armonizar las diferencias y fortalecer la unidad del país. En concreto, cuando la propuesta refiere a las atribuciones y forma de funcionamiento de los territorios autónomos se deja claramente establecido los espacios y los niveles en los cuales las transferencias de facultades que haga el Estado se aplicaran. Dejando, además, en manos del poder legislativo la asignación de atribuciones, competencias, alcance y profundidad de las potestades autónomas.
La intención de no romper la unidad nacional puede observarse también cuando la propuesta hace la diferencia entre competencias privativas, exclusivas y compartidas. Se entiende la primeras como «aquellas cuyo ejercicio por el nivel nacional es indelegable, en los sectores estratégicos como garantía de la unidad, la seguridad externa e interna, la estabilidad económica y la distribución equitativa de los recursos». Las segundas como «aquellas asignadas al Estado Nacional o a una Entidad territorial autónoma que posee la titularidad de la competencia. La misma puede ser delegada en una o más funciones administrativas a otro nivel o niveles, sin perder la titularidad de la misma. Las competencias exclusivas al ser asumidas por una entidad territorial, serán objeto de su normativa y reglamentación a partir de la ley emitida por el órgano legislativo nacional«. Las terceras como «aquellas que en su ejercicio puedan ser realizadas por mas de un nivel territorial del Estado. Para las materias compartidas el nivel nacional mediante ley determinará las funciones específicas de cada nivel territorial«.
En esta propuesta sobre las competencias nacionales y privativas del gobierno central se encuentran aspectos sustanciales como: La legislación, no sólo básica sino específica del «Sistema nacional de planificación» y de aquella que tenga que ver con «la definición de las políticas generales en todos los ámbitos, establecidos en el plan nacional de desarrollo», lo que quiere decir que es el gobierno central uno de los actores decisivos del mismo. Para lo cual también necesita regir sobre el «Sistema monetario, divisas, cambio y convertibilidad», «Banco Central, hacienda del Estado y deuda externa», «Régimen de crédito, banca y seguros», «Política fiscal, supervisión y control sobre el sistema financiero», «Política del endeudamiento público», «Política salarial del funcionario publico», «Régimen tributario nacional», «Normas básicas del sistema de administración y control gubernamental», «Comercio exterior» y «Régimen aduanero y arancelario».
Todos estos aspectos chocan con la intención del proyecto «autonomista» de la derecha que quiere que el gobierno departamental sea quien legisle sobre el funcionamiento económico de las regiones. En esta materia el tema más conflictivo, por la férrea resistencia de las oligarquías terratenientes, con seguridad será que en el proyecto del MAS se consigna como privativas del Estado central la «Propiedad, titularidad y gestión de la tierra y territorio, los recursos naturales y energéticos estratégicos, minerales, hidrocarburos, ríos mayores, fuentes y depósitos mayores de agua» para terminar señalando que la «Política sobre distribución y tenencia de la tierra» también es privativa del gobierno central.
Junto a ello también sería privativo del gobierno central la «Seguridad Nacional, Defensa y Fuerzas Armadas», la «Policía Nacional» y el «Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos», «Legislación mercantil, penal, procesal, laboral, civil, propiedad intelectual e industrial», aquí también se perciben choques pues en el Estatuto autonómico se proponen que la justicia y la policía sean de potestad departamental. «Los asuntos relativos a la nacionalidad, ciudadanía, extranjería y derecho de asilo» así como la «Regulación y políticas sobre migración» también son de potestad privativa del gobierno nacional en dicho proyecto, a diferencia de la derecha que plantea que todo esto sea de jurisdicción departamental. Por último, también se incluye en este segmento de competencias a las «Relaciones internacionales y política exterior», a las «Normas y políticas de transporte terrestre interdepartamental e internacional, aéreo y fluvial» y por supuesto la «Regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los bolivianos en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales».
Una vez que se aclaran cuáles son las competencias privativas del gobierno central, la propuesta, enumera las competencias exclusivas, tanto del gobierno central, como de los departamentos, municipios, provincias, regiones y territorios indígenas. Se entiende que todas las competencias normativas, de gestión y económicas que sean transferidas serán ejercidas no sólo en el marco de la legislación general de la república sino en función de ellas y para la mejor ejecución de las políticas nacionales determinadas, explícitamente se propone que el Estado mantiene supremacía sobre las regiones autónomas. Si bien se enumera cuáles serían esas competencias exclusivas y compartidas, se plantea la creación de un Sistema de Asignación y Control de Competencias bajo la tuición del poder legislativo, para en el futuro concretar en detalle las atribuciones de los territorios autónomos. Ante la disyuntiva de conformar un Estado que no es más que la conglomeración de un conjunto de regiones autónomas donde el gobierno central no es más que el coordinador entre ellas, y otro unitario, integrado y articulado con sus regiones, donde el gobierno nacional juega un rol preponderante en el destino del país, la propuesta del MAS apuesta por ésta última.
Autonomía Compleja
Otra diferencia entre las propuesta de la oligarquía y del MAS se encuentra en el status que adquieren las autonomías. Los primeros, si bien hablan de autonomía provincial y municipal, e incluso acceden a que allá donde exista mayoría indígena los mismos sean declarados de cualidad indígena, establecen claramente que las mismas sólo ejercerán lo legislado en los departamentos. En cambio, la propuesta del MAS define que, a las autonomías departamentales, provinciales y municipales, deben sumarse también las autonomías regionales e indígenas, las primeras conformadas por más de una provincia con continuidad geográfica y las segundas basadas en el territorio ancestral de algún pueblo indígena originario. En dicho proyecto además se establece que todas estas formas de autonomía además deben tener «el mismo rango constitucional, no admitiendo subordinación entre ellas, sino sujetándose a relaciones de coordinación y cooperación mutua».
El planteamiento del MAS al menos tiene dos implicaciones, la primera que es un esfuerzo por reconocer la diversidad del país, tratándole de dar forma y contenido a las manifestaciones diversas en diversas regiones del país; así en algunos lugares serán más importantes las autonomías departamentales y sólo para ciertos temas, en otro sólo las municipales, pero con seguridad podrán encontrar expresión también aquellos territorios indígenas que abarcan más de un municipio o más de una provincia e incluso mantienen su identidad territorial, no sólo eso, al margen de la identidad indígena también podrán conformarse autonomías regionales, por ejemplo la región chaqueña o la circunlacustre del lago Titicaca. Todas estas autonomías supeditadas a la supremacía del Estado, con el mismo rango aunque con distintas atribuciones y competencias, de acuerdo con el proyecto podrán funcionar paralelamente, en función a las atribuciones y competencias transferidas.
La segunda implicancia es que la propuesta de varias formas de autonomías que vaya a expresarse en diferentes territorios autónomos, viene a contrarrestar los bríos y pretensiones de la «media luna». De hecho, la conformación de autonomías regionales y/o autonomías indígenas viene, teóricamente por lo menos, a limitarle las atribuciones y competencias que quieren adquirir las autonomías departamentales y a poner en brete a los grandilocuentes sueños de los «gobernadores departamentales». A estas alturas podemos decir que no importando la profundidad y el alcance de las atribuciones que se transfieran a departamentos, provincias y municipios, la presencia de las autonomías regionales e indígenas, de hecho planteará un equilibrio y obligará a las distintas fuerzas a realizar acuerdos para constituir el régimen autonómico y en el caso de la oligarquía a manejarse más sensatamente en sus pretensiones regionalistas.
Autonomías Indígenas
Atención especial merece este planteamiento del MAS que, aunque sobre decirlo, se ha convertido en la punta de lanza con la cual los sectores oligárquicos arremeten contra la AC , contra el gobierno y contra los propios indígenas. Estos sectores dominantes parecen preguntarse ¿cómo es posible que estos «indios» pretendan tanto? Pero, más allá de la reacción de la derecha, aunque las autonomías indígenas gocen del mismo rango, la propuesta en cuestión consigna que la misma asuma competencias de carácter local. A diferencia que con las otras formas de autonomía, la indígena goza, por ejemplo, de la capacidad de gobernarse y elegir a sus autoridades «de acuerdo a sus procedimientos democráticos de norma propia», es decir, pueden prescindir de mecanismos electorales y recurrir a la democracia directa, así como tener sus propios mecanismos para removerlos o sancionarlos. Junto con ello también se consigna a favor de ellas la facultad de «definir las normas y formas de gestión, administración y control del territorio, el ejercicio de las competencias que le sean transferidas y los recursos propios y asignados por el Estado».
Riesgos del Régimen Autonómico
La propuesta es consecuente con lo que en alguna oportunidad los ideólogos del MAS denominaron como «autonomías complejas»; sin embargo, una cosa es el proyecto y otra muy distinta el poderlo realizar.
En efecto, la primera cuestión a plantearse es determinar con qué recursos económicos y financieros funcionará el régimen autonómico, hasta el año 2005 lo evidente era que el país vivía con recurrentes déficits presupuestarios y prácticamente ningún departamento era autosostenible; hoy en cambio, existe mayor cantidad de recursos, gracias a que existe una mayor captación de la renta petrolera, sin embargo, a simple vista y fuera de toda duda, es imposible que alcancen para sostener el funcionamiento de todo el régimen propuesto. Tomando en cuenta este elemento se corre el riesgo de reeditar la experiencia de la Participación Popular , que a pesar de algunos logros positivos, sólo ha repartido la pobreza, y diluido la capacidad de inversión pública.
Si junto a este problema tomamos en cuenta que el proyecto para su realización necesariamente debe tocar grandes intereses en juego, no solamente de la elite de este país, sino de sectores gremiales y sindicalizados, como los cooperativistas mineros, los transportistas, etc., a lo que debe sumarse las aspiraciones propias de departamentos, de provincias, municipios y regiones, fácilmente podemos concluir que nos encontramos a las puertas de un enfrentamiento. Ciertamente, el proyecto de autonomías del MAS posiblemente previendo este tipo de peligros, introduce una serie de contenciones a esas presiones, la división clara entre competencias privativas y exclusivas es una de ellas, la generación de un Sistema de Asignación y Control de Competencias es otra, no obstante, nada garantiza que las regiones, los departamentos o los propios pueblos indígenas una vez que estén respaldados jurídicamente no exijan más de lo que se les ha estipulado.
Otro elemento que vale la pena tomar en cuenta es el contexto latinoamericano. Anótese simplemente que en todos los países vecinos se ha venido impulsando procesos de regionalización, que discursivamente son presentados como de mayor «democratización y participación», pero que en la práctica han resultado en mejores condiciones para el capital transnacional y en rivalidades, entre regiones y provincias, por ver quién ofrece mejores condiciones al mismo. Lo cual es un resultado natural, pues, entidades autónomas o descentralizadas que no tienen porqué fijarse en el conjunto de intereses que persigue la nación y más bien están profundamente preocupadas por mejorar sus condiciones de vida, acceden fácilmente a las presiones de las transnacionales.
Por último, algo que en la propuesta del MAS no está suficientemente desarrollado es la forma de participación política de la gente, ciertamente se dice que en cada región autónoma se elegirán sus representantes y se cumplirán todos los requerimientos que la democracia formal exige, pero no nos referimos a esas formalidades, sino a los mecanismos que hagan efectiva la capacidad de la gente de decidir sobre los problemas, las soluciones, las política públicas y todos los temas que influencian en el destino del país, y no solamente sobre el reducido espacio de la escala local o departamental, que sin dejar de ser importante no es suficiente.
Equipos de Investigación y Debate Público del Centro de Documentación e Información de Bolivia – CEDIB
Cochabamba, Bolivia. Julio de 2007
Artículo completo en:
http://www.cedib.org/pcedib/?module=displaystory&story_id=19926&format=html
GLOSARIO
MAS: Movimiento al socialismo, partido gobernante en Bolivia, liderizado por Evo Morales.
PODEMOS: Poder Democrático y Social. Principal partido de oposición en la actual coyuntura boliviana. Su líder máximo es Jorge Quiroga, ex presidente de la República con el extinto partido de derecha ADN, del ex dictador Hugo Bánzer Suárez.
UN: Unidad Nacional. Partido político opositor al gobierno del MAS, de orientación de derecha.
Media Luna: Nombre que se da a los 4 departamentos del Oriente y Sur del país, donde se concentran los yacimientos hidrocarburíferos más importantes y en cuyos gobiernos locales tiene hegemonía grupos políticos y civiles conservadores.
CAO: Cámara Agropecuaria del Oriente. Organización que aglutina y representa los intereses de los empresarios agroindustriales del oriente boliviano.
Comité Cívico de Santa Cruz: Organización civil del departamento más rico de Bolivia, controlado por grupos conservadores.
INRA: Instituto nacional de reforma agraria, creado por la ley del mismo nombre en el año 1996.
COD: Central Obrera Departamental. Organización regional de los trabajadores asalariados, hasta antes de la implementación de las políticas neoliberales tenían gran poder de convocatoria; ahora su poder es reducido, sin embargo, en el reciente ciclo de movilización popular (2000 – 2005) volvieron a tener importancia.
FEDJUVE: Federación departamental de Juntas Vecinales. Organización regional (a nivel de los departamentos de Bolivia) que aglutinan la representación de organizaciones de los barrios de las ciudades más importantes.
Prefecuras: Entidades encargadas del gobierno departamental. Desde Enero de 2005, cuando lograron arrancar del gobierno de Carlos Mesa un decreto inconstitucional de convocatoria a elecciones prefecturales, la derecha ha hecho de ellas su bastión desde donde encabezan la lucha autonomista.