«Todo lleva a la presunción de que la suspensión de un Alcalde o un Gobernador, por el Concejo Municipal o la Asamblea Legislativa Departamental, respectivamente, es inconstitucional» . A manera de introducirse en el tema A finales de julio de 2012, a dos años y pocos días de la promulgación de la Ley Marco […]
«Todo lleva a la presunción de que la suspensión de un Alcalde o un Gobernador, por el Concejo Municipal o la Asamblea Legislativa Departamental, respectivamente, es inconstitucional» .
A manera de introducirse en el tema
A finales de julio de 2012, a dos años y pocos días de la promulgación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (Ley 031), el diputado por Convergencia Nacional, Luis Felipe Dorado Middagh presentó al Tribunal Constitucional Plurinacional, una acción de inconstitucionalidad abstracta contra los artículos 144, 145 y 146 [i] de la LMAD. La acción fue admitida por el tribunal; iniciando en tal medida el proceso hacia la deliberación y promulgación de la correspondiente sentencia. Al final, la sentencia hipotéticamente tendría que enmarcar «parcialmente» la supuesta inconstitucionalidad de la Ley 031 y determinar la constitucionalidad o no de los artículos 144, 145 y 146 de la LMAD.
El tema en cuestión, viene a raíz de la suspensión de autoridades electas, tema que fue y es motivo de amplio debate y de cuestionamiento al sistema democrático del Estado Plurinacional. Es además normativa sobre la que se impulsaron movilizaciones populares demandando destituciones y suspensiones de alcaldes y de gobernadores, y sobre las que se evidenciaron vacíos legales que generaron situaciones de ingobernabilidad hasta el grado de ocasionar enfrentamientos entre adeptos de partes en conflicto. Algunos casos como ejemplo para tomar son del municipio de Yapacaní, San Buenaventura, Villamontes y otros, como los casos del departamento de Tarija y últimamente Santa Cruz.
Hay razones para que desde un análisis crítico a la norma autonómica se asuma responsabilidades compartidas, entre legisladores, fiscales, jueces, movimientos sociales y ciudadanía en general, sobre todo por las situaciones conflictivas y de ingobernabilidad.
En general, a manera de minimizar y deslindar responsabilidades legales, se puede argumentar (antes de iniciar algunas consideraciones) que toda norma que tenga por finalidad ejercer coacción y coerción siempre será resistida desde sectores críticos y sin duda por opositores al gobierno de turno, y en cierta medida apoyada por afines al Gobierno. Igualmente considerar, para el caso, de la parte normativa que refiere a la suspensión de autoridades de la Ley 031, que estos artículos son y fueron un instrumento que sirvió tanto para suspender a autoridades de Gobiernos Autónomos afines al Gobierno Central como a sus contrarios, y tal vez la gravedad revista en sobredimensionar la legitimidad del soberano para demandar Gestión Publica transparente y asumir determinaciones al margen de la voluntad ciudadana expresada en las urnas.
Con esas iniciales consideraciones sociopolíticas y de democracia representativa, más que jurídicas y de derecho, se trata ahora de opinar sobre la inconstitucionalidad o no de algunos artículos de la LMAD y en particular explorar la normativa autonómica para abordar algunos elementos de la democracia representativa y las expectativas políticas de la oposición, esto en cuanto a la continuidad o no de la suspensión de autoridades desde los artículos de suspensión temporal de la LMAD.
Una primera apreciación política y lectura de hechos jurídicos lleva a ver que la acción de inconstitucionalidad abstracta presentada por el diputado de «Concertación Nacional» no va más allá de la buena intensión por paralizar la suspensión de Rubén Costas; gobernador de Santa Cruz que enfrenta un proceso que lo acusa de malversar Bs 10 millones en la realización del referendo de aprobación del Estatuto Autonómico cruceño, el 4 de mayo de 2008. Este primer juicio inicial en principio se deduce de la información de la prensa escrita y oral que hacen conocer que el diputado Dorado expresó que con la (sola) admisión se decreta una pausa en el accionar de la Ley 031. La intensión del legislador, desde lo anterior, se constata en el otrosí 1 de la acción de inconstitucionalidad donde afirma que como medida precautoria se suspende la aplicación de la ley con el fin de precautelar los Derechos Políticos de las Autoridades Electas y no se suspenda ninguna Autoridad mas hasta que se resuelva el presente; traducido al momento político en Santa Cruz, lo que la demanda persigue, es que no se suspenda a Rubén Costas. De la misma manera Rubén Costas en declaraciones a la Prensa manifestó esperanzas para que esta acción prospere y los artículos cuestionados sean declarados inconstitucionales por el TCP.
Contrariamente a lo que afirma Dorado es prudente concluir que sólo cuando el tribunal Constitucional Plurinacional se pronuncie sobre la constitucionalidad o no de esos tres artículos, puede paralizarse el proceso de suspensión del Gobernador y claro desde una demanda de inconstitucionalidad o en consecuencia a las resoluciones de la futura sentencia constitucional. Pero para el caso que nos lleva a escribir el presente artículo esto es una más de las particularidades del conjunto de situaciones que pueden darse a partir de la sentencia constitucional en respuesta a la acción de inconstitucionalidad abstracta presentada y admitida
Para desilusión de quienes esperan que recursos constitucionales contra las cinco leyes fundamentales, si se diesen los casos, sirvan para la profundización doctrinal y conceptual de la democracia en construcción en el Estado Plurinacional, la acción presentada por el diputado no pasa de ser una acción de defensa a Rubén Costas, la misma que podría realizarlo un abogado desde la justicia ordinaria y no desperdiciar o arriesgar desde una acción de Inconstitucionalidad Abstracta estas posibilidades de profundización y perfeccionamiento de la democracia participativa, representativa y comunitaria. Esto último en razón a que toda suspensión temporal agrede la voluntad del soberano expresado en el voto y en la designación por usos y costumbres.
La acción en definitiva por inercia, al tiempo de favorecer a Rubén Costas pudo servir para el análisis general del contenido constitucional sobre democracia y repercutir no sólo en la suspensión temporal la autoridad cruceña sino en la restitución de quienes fueron suspendidos y no renunciaron a sus cargos electos. En todo caso la última palabra está en el Tribunal Constitucional Plurinacional.
Circunstancias en la que se da la acción de inconstitucionalidad abstracta.
A la admisión de la acción de inconstitucionalidad abstracta, le preceden incuestionablemente una secuencia de hechos políticos y procesos judiciales llevados a cabo y, los que están en etapa de iniciación. Preceden fundamentalmente todos los procesos y sentencias que se dieron en apego particular a la LMAD y los artículos 144, 145 y 146 (suspensión de alcaldes y gobernadores que fueron electos por voto popular, conflictos movilizaciones populares). Entonces desde estos, se puede entender que una acumulación de hechos políticos y procesos jurídicos, se constituyen, ahora, en una suma de partes, en un «Todo» suficiente para proyectar acciones que no sólo demanden la inconstitucionalidad de los artículos, sino cuestionen la legalidad de los procesos que se sustentaron en ellos, y de manera paralela, por ese principio de que el Todo es más que la sumas de las partes, constituirse en argumento para validar la legitimidad de las posturas antigubernamentales de la oposición, sobre todo de aquellas que se dieron en torno a la suspensión de autoridades electas y a la supuesta violación de los derechos constitucionales.
En efecto, si bien, desde la admisión de la acción de inconstitucionalidad abstracta se abre un nuevo horizonte de esclarecimiento y avance en el ejercicio de Derechos consuetudinarios y Constitucionales, también se abre en la administración de la justicia y de los procesos electorales nuevas perspectivas para esclarecer viejas dudas en el espectro del devenir político. En sí mismo la admisión de la acción de inconstitucionalidad abstracta contra los dos artículos de la Ley 031 crea la oportunidad para precisar conceptos políticos y jurídicos en torno a las transformaciones estructurales de la democracia representativa y el ejercicio de los derechos constitucionales.
Sin más preámbulos de por medio, a continuación se intentará mostrar que se inicia el colapso del viejo sistema democrático y el doloroso parir de uno nuevo.
Un sistema democrático en construcción
Para empezar, desde la acción del razonar, no se puede obviar recordar, antes de nada, que la acción de inconstitucionalidad abstracta contra los artículos 144 y 145 de la LMAD «pudo» teóricamente haberse presentado al día siguiente de su promulgación, entonces ¿Por qué no se lo hizo?
La respuesta es obvia, pero a condición de manejar algunos datos ordenados que ayuden en el análisis. Pensemos en la siguiente consecuencia lógica. Si la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional fue promulgada por el Presidente del Estado Plurinacional el 6 de julio de 2010, 13 días antes de ser promulgada la LMAD, es evidente que los legisladores, si hubiesen querido impugnar la norma, contaban con el instrumento legal para demandar la inconstitucionalidad de la LMAD al momento posterior de su promulgación. El caso es que el 2010 y el 2011 en el Estado Plurinacional no se había constituido aún el Tribunal Constitucional Plurinacional en los términos y los alcances establecidos en la CPE. Los magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional entraron en ejercicio de sus funciones y competencias el 3 de enero de 2012. Así, entre la promulgación de la LMAD y la posesión de los magistrados media más de un año; año y medio que el sistema democrático boliviano desarrolló los nuevos preceptos de la democracia sin la posibilidad de ser impugnado por tribunal constitucional alguno. En otras palabras la democracia representativa desde la norma y en ejercicio de la norma constitucional y de la LMAD no tuvo los ajustes necesarios ni el control de constitucionalidad pertinente demandado por el proceso de cambio y las transformaciones estructurales en temas de gobernabilidad. La Constitución Política del Estado en sus artículos transitorios no preveo esto, menos encaminó secuencialmente el desarrollo legislativo cuando mandó a elaborar las cinco leyes fundamentales. Con estos datos en consideración se tiene una configuración democrática compleja.
Colateralmente vale opinar que los medios de comunicación y las opiniones ciudadanas fundamentalmente de opositores minaron el debate constitucional debido a la falta de precisión de un inexistente Tribunal Constitucional. Es obvio en este entendido que las normativas sean malinterpretadas y mal usadas en la disputa del poder político. Las circunstancias determinaron entonces conductas diversas frente a la inexistente posibilidad de encaminar el proceso desde la razón constitucional.
Análisis del contenido de la acción de inconstitucionalidad abstracta
Volviendo al tema de la demanda, por un lado desde la acción de inconstitucionalidad presentada, el diputado Dorado supone la vulneración del ejercicio de los derechos políticos, pero no dice de cuáles y se limita a enumera los casos en los que constitucionalmente los derechos políticos pueden ser suspendidos previa sentencia ejecutoriada (Tomar armas y prestar servicios en fuerzas armadas enemigas en tiempos de guerra, defraudación de recursos públicos y traición a la Patria). Es evidente que la CPE no menciona más casos donde se suspende los derechos políticos, pero tampoco lo hace la LMAD en ninguno de sus artículos.
La LMAD no menciona en artículo alguno, razones adicionales al de la CPE para suspender Derechos Políticos de los ciudadanos, es mas ni siquiera los retoma. La primera debilidad de la demanda es no mencionar cuales de los derechos políticos que enumera la CPE en la sección II del capítulo tercero de la primera parte de la CPE son vulnerados [ii] . Sin embargo para salvar el caso el demandante recurre a la especificación que la CPE da para establecer ciudadanía en el artículo 144.2 en el que se lee que «La ciudadanía consiste en el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo excepciones establecidas en la ley». Está claro que con la suspensión en ningún momento se está quitando o cuestionando la ciudadanía de la autoridad suspendida; acá se ve otra debilidad de la demanda. Los artículos 144, 145 y 146 de la LMAD específicamente no suspenden derechos de ciudadanía, y si se hace referencia al término de idoneidad es en el sentido de manifestar la igualdad de derechos ante la Ley dada las particularidades que la especificidad de un cargo en el servicio público o privado demanda.
Monaterio, igualmente demanda que no se garantiza el principio y Derecho de Presunción de Inocencia estipulado en el artículo 116 de la CPE [iii] . La LMAD y los artículos en cuestión no presumen la culpabilidad, aunque es posible que de manera indirecta al suspender una autoridad electa en aplicación a los artículos 144-146 se juzgue, solo a pruebas presentadas, la falta de idoneidad del servidor público. Pero esto no es de ninguna manera desconocer el principio de presunción de inocencia, el mismo que estará presente a lo largo del proceso iniciado desde la acusación formal hasta la condena o absolución. La suspensión no es una condena o absolución sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso, no es una sanción penal impuesta por autoridad competente en sentencia ejecutoriada, por ello no es sólido este argumento para demandar la inconstitucionalidad del artículo que habla de la suspensión temporal, el procedimiento y restitución de autoridades electas. En cuanto al término de inocencia, usado en el artículo 146 y que según el diputado Dorado el Juez no pronuncia inocencia en ningún caso sino absolución o condena, es completamente remediable, sólo a cambio de términos. Esto no cambiaría nada a favor ni en contra de las autoridades suspendidas.
Tal vez lo más consistente de la demanda, que es de principio democráticos pero que no aprovecha adecuadamente el demandante, es cuando aborda los principios de la Autonomía y la seguridad jurídica. Es lógico que la LMAD debe perfeccionarse en el campo de la profundización normativa del proceso autonómico y en ese sentido toda demanda en contra de lo que interfiera este proceso será más sólida, más que aquellos que genéricamente cuestionen la vulneración de derechos políticos.
Por ejemplo, a la acción de inconstitucionalidad le da consistencia demandar la inconstitucionalidad de que sea el Juez la autoridad que determine la restitución inmediata de autoridad electa. Constitucionalmente esta atribución recae en el órgano Legislativo Autónomo, no en el Juez. La LMAD. En ese entendido la inconstitucionalidad es evidente. Pero se debe aclarar que le restitución de una autoridad electa sólo puede darse si le antecede una suplencia temporal (no una suspensión temporal), después no existe constitucionalmente un hecho que como antecedente suponga en consecuencia una restitución. La suspensión temporal es una figura jurídica que no está en la CPE y no tendría que estar en la LMAD en referencia a los Gobiernos Autónomos. El argumento sólido sería que para la autoridad ejecutiva elegida por voto universal no existe en la CPE la destitución temporal por parte del Órgano Legislativo ni se otorga competencias, para el caso, al Órgano Legislativo Autonómico. En caso de revocatorio, renuncia o muerte es otro caso y esa parte esta constitucionalizada.
Lo que debe suponerse inconstitucional es la misma Suspensión Temporal. En la CPE los Órganos Legislativos Autónomos no tienen facultades constitucionales para suspender temporalmente menos definitivamente a autoridades electas por voto ciudadano, salvo en aquellos casos donde se considere que la autoridad actúa fuera del marco de idoneidad especificado para sus funciones de servidor público. En esto tendría que haberse centrado la argumentación de inconstitucionalidad de la LMAD.
Dando más tela que cortar a la acción; el Diputado Dorado comete el error de mencionar como base de fundamentación sólo el artículo 272 y los artículos que van del 277 al 284 de la CPE, ya que en ninguno de ellos especifica que la Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo es autoridad elegida por votación directa, libre, secreta y obligatoria. Está claro que el fundamento de la inconstitucionalidad de la Suspensión de Gobernadores o Alcaldes radica en que estos son elegidos por votación directa, libre, secreta y obligatoria y no por las Asambleas Legislativas, por lo mismo el Órgano Legislativo Autonómico no tienen facultades para destituir alcaldes. Era necesario entonces ligar los anteriores artículos a los artículo que van del 285 al 288 donde se habla de las autoridades ejecutivas autónomas electas por votación directa, libre, secreta y obligatoria. Igualmente en estos artículos se habla sólo de suplencia temporal y de una nueva elección en caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva.
Repitiendo una vez más, la suspensión temporal de gobernadores no es atribución de la Asamblea Departamental ni la del Concejo Municipal en el caso de los alcaldes, constitucionalmente ni siquiera existe esa tal figura jurídica para los Gobiernos Autónomos. La suspensión temporal de autoridades se estableció en la Ley Corta 017 pero fue en la etapa donde no se había aún promulgado la LMAD ni la Ley de Tribunal Constitucional Plurinacional. En cierta manera la Ley Corta 017 reguló la transición hacia los Gobiernos Autónomos y no tendría que haberse trasladado a la LMAD.
A manera de conclusiones políticas y jurídicas
La disputa por el poder en el Estado Plurinacional tiene actores individuales y colectivos concretos, tiene marcos jurídicos y situaciones particulares y apropiadas para afectar o revertir la correlación de fuerzas, una de estas situaciones se tendría que haber dado con la acción de inconstitucionalidad abstracta contra la LMAD, Esta fue la mejor oportunidad para la oposición de desestructuras esquemas de gobierno estatal en vigencia, no sólo a favor de ellos, sino a beneficio de la democracia. Por ello el esfuerzo, el cuidado la sutileza y el argumento sólido con visión de colectividad y perfectibilidad Estatal debió primar en la acción de inconstitucionalidad y no dejarse llevar por la defensa de una persona.
¿Qué pasó entonces? Por qué tanta debilidad y falta de contundencia para plantear una acción de inconstitucionalidad abstracta contra la LMAD sabiendo, o al menos intuyendo, que en esta Ley está el arma principal para desmovilizar a la oposición y el mazo para desestructurar el viejo poder oligárquico, hacendatal, terrateniente y logiero.
Todo hace ver que la oposición actúa por reacción y por instinto más que con la guía planificada y sustentadas de una estrategia de poder; que por razones obvias no se da el tiempo ni la tarea de evaluar situaciones de conflicto y de poder; que en definitiva por mucho tiempo dependerá más de estrategias y lógicas creadas desde los medios de comunicación imposibilitándose ser en fidelidad defensor de intereses económicos y políticos de grupos de poder. La única respuesta que tiene la oposición ante todo acontecimiento político, económico y social es el simple y llano sometimiento a intereses antigubernamentales creados en los set y recintos mediáticos. Así definitivamente no se estructura poder.
Pero ahora la tarea de superar aquellos momentos políticos que segó en el pasado la idoneidad institucional de la democracia representativa, participativa y comunitaria está en el Tribunal Constitucional Plurinacional. Pero por la debilidad de sustento de la Acción de inconstitucionalidad contra la LMAD los magistrados pueden salir con sentencias que reorienten sin declarar la inconstitucionalidad de todo el Título IX de la LMAD. Sin embargo a la larga tendrá que hacerlo, ante nuevas acciones, por ellos es importante dar pasos que oriente nuevas acciones de inconstitucionalidad para evitar que el momento de que se sentencie la inconstitucionalidad de la «Suspensión de Autoridades» no se tenga que atender la demanda de restitución de los alcaldes y gobernadores suspendidos, ni se habrá proceso en contra los órganos del Estado que permitieron el manejo de recursos públicos por autoridades «nombradas» inconstitucionalmente.
Es difícil imaginar y es fácil prever lo que podría pasar si los alcaldes suspendidos por presión `popular y en virtud a una acusación formal piden su restitución. Son estos casos los que se debe prever.
Una ruta puede venir de encaminar nuevas elecciones en los municipios y departamentos con autoridades ejecutivas electas suspendidas y que no hayan renunciado. Se trataría de encaminar las nuevas elecciones a tiempos acelerados y no esperar que existan autoridades interinas antes de nuevas acciones de inconstitucionalidad.
Finalmente la idea es transmitir a la opinión de que para dictaminar una nueva Sentencia Constitucional en razón a la acción de inconstitucionalidad abstracta, más que por los argumentos presentados por el diputado, se debe dar por lo que en sí misma representa la suspensión de autoridades electas en el marco de la democracia en construcción y consolidación, se debe pensar y analizar políticamente antes de emitir la sentencia en el puro campo de la ley.
Esta apreciación es vertida fundamentalmente porque el momento de transformación y consolidación de la democracia está subordinado a lo político.
A manera de síntesis.
Primero: Los artículos 144, 145 y 146 no restringen ni violan «Derecho Político» alguno, de aquellos que está estipulado en la Constitución Política del Estado, ni tampoco quita ciudadanía; ante esto es vano estar pensando en recurrir con la sentencia en mano a la Corte Interamericana de Derechos Humanos como lo hace conocer (o amenaza) el diputado Dorado
Segundo: Lo que hacen los artículos en cuestión es dar facultades a las Asambleas Legislativas Autónomas más allá de las que les confiere la CPE; esa es la figura de presunción de inconstitucionalidad y de ninguna manera la violación de derechos políticos.
Tercero: Si el Tribunal Constitucional Plurinacional sentencia la inconstitucionalidad de las facultades que desde la LMAD se le confiere a los órganos Legislativos Autónomos, entonces por consecuencia lógica quedan derogados los artículos 144, 145 y 146. Por lo tanto es necesaria probablemente una nueva Acción de Inconstitucionalidad en contra de este hecho, aunque el Tribunal puede deducirlo y avanzar, pero no necesariamente tiene que ser así.
Cuarto: Si la sentencia que dé el TCP no es de pleno gusto del diputado opositor y sus correligionarios, no es porque el TCP se parcialice, sino porque la demandada fue planteada de manera inconsistente y posiblemente de manera muy apurada.
Quinto: Y como último punto de síntesis mencionamos que la oposición lamentablemente no se ha percatado que estamos construyendo un nuevo Estado y por ende consolidando una nueva democracia donde el respeto por los Derechos Políticos viene por la ruta de la consolidación del sistema democrático y del control en el ejercicio de facultades gubernativas establecidas en la CPE, y no de su transgresión.
[i] Título IX : Suspensión temporal y destitución de autoridades electas departamentales, regionales y municipales. Capítulo I. Suspensión Temporal. Artículo 144. (SUSPENSIÓN TEMPORAL).- Gobernadoras, Gobernadores, Alcaldesas y Alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva Regional, Asambleístas Departamentales y Regionales, Concejalas y Concejales de las entidades territoriales autónomas, podrán ser suspendidas y suspendidos de manera temporal en el ejercicio de su cargo cuando se dicte en su contra Acusación Formal. Artículo 145. (PROCEDIMIENTO).- Para proceder a la suspensión temporal de funciones prevista en el Artículo anterior necesariamente deberá seguirse el siguiente procedimiento:
1. Habiendo acusación formal, el fiscal comunicará la suspensión al órgano deliberativo de la entidad territorial autónoma respectiva, el cual dispondrá, de manera sumaria y sin mayor trámite, la suspensión temporal de la autoridad acusada designando, al mismo tiempo y en la misma resolución, a quien la reemplazará temporalmente durante su enjuiciamiento.
2. Cuando se trate de la Máxima Autoridad Ejecutiva, la autoridad interina será designada de entre las y los Asambleístas y/o Concejalas y Concejales.
3. Si se tratara de asambleístas departamentales y regionales, concejalas y concejales, la Asamblea Departamental, la Asamblea Regional o el Concejo Municipal respectivo designará a la suplente o el suplente respectivo que reemplazará temporalmente al titular durante su enjuiciamiento.
[ii] Los Derechos Políticos están enumerados y expuestos en los artículos que van del 26 al 29 de la CPE.
[iii] Se garantiza la presunción de inocencia. Durante el proceso, en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado. (CPE. Art 116. I)
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