De todas las medidas que decidió emprender Evo Morales al llegar a la presidencia, la más cuestionada y la que más atención mediática recibió fue la nacionalización de hidrocarburos de Bolivia. Un año después, los nuevos contratos que el Gobierno ha firmado con las transnacionales petroleras han dejado en evidencia que ni la toma de […]
De todas las medidas que decidió emprender Evo Morales al llegar a la presidencia, la más cuestionada y la que más atención mediática recibió fue la nacionalización de hidrocarburos de Bolivia. Un año después, los nuevos contratos que el Gobierno ha firmado con las transnacionales petroleras han dejado en evidencia que ni la toma de la propiedad de los recursos ha sido tan radical, ni el perjuicio a las multinacionales tan contundente.
El revuelo que suscitó la victoria de Evo Morales en las elecciones presidenciales de Bolivia vino a convertirse en un júbilo exaltado de los movimientos de izquierda cuando éste anunció la nacionalización de los hidrocarburos. Sectores más comedidos, sin embargo, volvieron sus ojos con recelo y suspicacia a un país que parecía adentrarse con un entusiasmo inusitado en la senda que Hugo Chávez había abierto para desasosiego de gran parte de la comunidad internacional.
Semejante noticia fue entendida como un varapalo para las multinacionales allí afincadas, dado que el Estado se preparaba para recuperar «la propiedad, la posesión y el control total y absoluto» de los recursos hidrocarburíferos del país, como así quedó establecido en el Decreto de Nacionalización 28701 de mayo de 2006. Muchos gobiernos, preocupados por lo que consideraban una usurpación de los intereses de las transnacionales, se ayudaron de los medios de comunicación y estos de ellos para aunar voces contra lo que parecía una medida disparatada de un populismo aún más irracional.
Fue cuestión de tiempo que el estado de nerviosismo fuera de a poco derivando en una acritud tranquila a la hora de hablar sobre el presidente y sus presuntos desmanes, de tal modo que las compañías petroleras, para muchos víctimas del proceso de nacionalización, acabaron firmando los nuevos contratos. Pocos se preguntaron en qué condiciones se firmaron los convenios y qué establecía en realidad el Decreto de Nacionalización por el que la propiedad de los recursos pasaban a manos de la compañía estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB).
El motivo esencial por el que las empresas petroleras han accedido a firmar los acuerdos desvela que siguen teniendo a su disposición áreas exclusivas de operación, así como derechos de exploración por un plazo de 30 años. Las condiciones vienen definidas por dos tipos de cláusulas. Unas se enmarcan en los Contratos de Servicios, por las que YPFB no asume los costos de las multinacionales en terrenos de exploración a no ser que en estos haya una explotación comercial de los hidrocarburos. En ese caso, los derechos de las multinacionales quedan reconocidos en un contrato de cooperación. Según Pablo Poveda, investigador experto en hidrocarburos del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), con los contratos de operación lo que hace el Estado es asumir «todos los riesgos de inversión, facilitando el negocio a las petroleras».
¿Qué se consigue con estos contratos? De entrada, se desalienta a las empresas petroleras a realizar exploraciones en áreas en donde no se ha descubierto la producción, ya que resulta mucho más práctico explotar zonas en donde la existencia de reservas es segura. «Para futuras nuevas inversiones, los contratos de operación presentados son totalmente desventajosos para las empresas, por lo que se espera que no existan mayores inversiones en exploración si no se cambian las actuales condiciones», precisaba Poveda. Un contrato de servicios, además, es susceptible de transformarse en uno de operación, pero éste no se responsabiliza de los gastos de exploración previos a la firma del nuevo acuerdo. Así se entiende que en abril de este año el Congreso aprobara por fin los 44 Contratos, todos de operación, que Evo Morales había suscrito en octubre del año pasado con 12 petroleras.
Estos últimos convenios han sido objeto de sospecha desde que en los anexos de los documentos firmados se transforman en contratos de producción compartida. Pablo Poveda los explicaba así: «Los contratos firmados son contratos de operación, pero incluyen modalidades de riesgo que están en los contratos de producción compartida (amortización de inversiones por exploración), y de asociación (reembolso de inversiones por explotación)». Las multinacionales, en virtud de un cúmulo de costes recuperables no pagados con anterioridad, pasan a tener parte de la propiedad del gas y del petróleo como retribución a sus inversiones.
Costes recuperables
Lo que sin duda merece especial atención son, precisamente, estos costes recuperables, que algunos expertos han criticado de indulgentes hasta el paroxismo. Los nuevos contratos hacen al Estado receptor del 50% de los ingresos percibidos por la producción de los hidrocarburos, divididos en un 18% en concepto de regalías y participaciones y un 32% de Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), como así le corresponde por ser dueño de los recursos naturales. Del otro 50%, que como precisaba Poveda «corresponde a costos y a las utilidades y participación para YPFB», se restan los costes recuperables, de modo que cuanto mayores sean las inversiones y los volúmenes de producción de las petroleras, menos será el beneficio que perciba YPFB.
Conscientes de ello, no es extraño que las multinacionales estiren al máximo esos costes, que bajo los contratos de operación cubren, para sorpresa de muchos, los 25.000 dólares de salario mensual que cobran los directivos de Repsol YPF Bolivia, por ejemplo, o los viajes y transportes de los funcionarios que trabajan para las transnacionales. Puestos a costear gastos, se incluyen hasta los de la publicidad que difunden las empresas petroleras en los medios de comunicación, muy convenientemente adjudicados al apartado de Costos de Administración y Servicios que contemplan los costes recuperables. Las multinacionales, además, se desprenden de impuestos que de otro modo deberían contraer de acuerdo con la Ley 843, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), a las Transacciones (IT) y a las Remesas al Exterior.
Todas las inversiones, costos de operación y rentabilidad las empresas serán «acordados de buena fe» de acuerdo con las declaraciones de las petroleras, y sólo después, el Ministerio de Hidrocarburos y Energías se limitará a revisar las cuentas presentadas por las multinacionales. Así puede ocurrir que los costos sean más elevados de lo esperado, como ha sucedido en el campo de Margarita, en la provincia de Tarija, en donde que Repsol YPF ha invertido tales sumas de dinero que los ingresos de YPFB se reducirán a cero hasta el año 2014, año en el que la multinacional se habrá recuperado de sus anteriores inversiones.
El mismo Decreto de Nacionalización contempla la labor de auditorías oficiales que examinen la relación de costes y amortizaciones que declaran las compañías. Según los resultados preliminares, las auditorías han contradecido la versión de las empresas, que han declarado costos por valor de 3.500 millones de dólares mientras los resultados de las auditorías no preveían montos superiores a los 800 millones. Por ahora, las compañías han conseguido que se den por válidas las inversiones y amortizaciones que han argumentado, dado que los nuevos contratos se asientan en sus declaraciones y no en los resultados de las auditorías.
De este modo, han quedado en un limbo jurídico los resultados de más de 50 auditorías que evidenciaban la no exploración y perforación de pozos de campos, que de haberse tenido en cuenta, habrían devuelto a YPFB el control de los hidrocarburos. El cónsul de Bolivia en Madrid, René Behoteguy, así lo consideraba: «La idea es no enfrentarse [a las compañías], pero sí hacer respetar que lo que no hayan cumplido, se pueda resarcir al Estado pero de una manera razonable y consensuando con ellas la forma en que se va a hacer».
Mientras tribunales ordinarios del país han emprendido juicios contra las multinacionales, no se han tomado medidas en contra de Andina (filial de Rapsol) y Petrobras, por ejemplo, después de que una auditoría oficial descubriera estafas por valor de 171 millones de dólares al incurrir ambas en evasión impositiva y contrabando. René Behoteguy explicaba por qué: «Se va a sancionar de alguna manera a las petroleras, pero va a ser una sanción que esté negociada con ellas, y se pueda ver como pueden resarcir lo que no hayan cumplido al Estado» precisaba. «Lo que el Estado boliviano no va a hacer porque no le conviene en este momento, es rescindir los contratos. Al menos con Repsol y Petrobrás, que son nuestros socios más grandes no podemos darnos el lujo de rescindir los contratos porque pararía el negocio que es muy importante ahorita para el Estadoboliviano dada la paítica social del presidente», añadió.
Prioridades
Esbozados los puntos principales de los nuevos contratos, la atención vuelve a situarse sobre las preferencias de las multinacionales, que hasta ahora han antepuesto la demanda externa de petróleo y de gas frente al abastecimiento de la interna por un simple cálculo de números. Ellas mismas han reconocido que si suministraran petróleo y gas al pueblo boliviano, que tiene los precios regulados, sólo obtendrían 90 céntimos de dólar por millón de BTU de gas natural (Unidad Térmica Británica), mientras que la la exportación a Brasil podía garantizar el ingreso de 4.30 ó 5 dólares por la misma cantidad. Ello permitió acuerdos de venta de gas con países vecinos con los que se aseguraban mercados de exportación, un motivo más para renunciar a la búsqueda de nuevas áreas de exploración y volcarse en la rentabilidad de la explotación de las reservas localizadas.
Otra de las grandes ventajas con las que cuentan las multinacionales es que no hay ninguna traba en los nuevos contratos que les impida considerar como suyas las reservas de gas y petróleo ante los mercados financieros internacionales, lo que de nuevo hace cuestionar la verdadera titularidad de los recursos hidrocarburíferos, evaluados en torno a los 200.000 millones de dólares. Ni siquiera el ex ministro de Hidrocarburos y Energía, Andrés Soliz Rada, pudo conseguir que un Congreso dominado por el Movimiento al Socialismo de Evo Morales prohibiera de forma explícita este tipo de licencias que se adjudicaban las compañías.
Bolivia, por otra parte, ha consolidado la exportación de sus recursos con precios muy por debajo de la media internacional sin reparar en programas de industrialización que consolidaran el protagonismo de YPFB como empresa estatal, aunque por ahora «no está capacitada para sustituir a las petroleras, ni la política está delineada para lograr estos efectos», de acuerdo con Poveda. Las muy distintas salidas que puede tener la transformación de los hidrocarburos en bienes manufacturados (petroquímica, termoelectricidad, diesel, gas licuado, metanol, etanol, urea, amoniaco) explican por qué los ingresos de este tipo son de 3 a 10 veces superior a la simple venta de la materia prima.
El Gobierno, de hecho, es consciente de la importancia de la industrialización y de las condiciones de las que parten. «La derecha en Bolivia, los gobiernos neoliberales, han destruido YPFB, la han desmontado completamente, lo cual nos lleva a que si nosotros iniciáramos un proceso de expropiar, retirar a las empresas y querer que YPFB asuma solo el sector de hidrocarburos -toda la cadena de exploración, explotación, refinamiento, todo- solo, no lo podría hacer, y lo pagaría el sector. Se nos pararía el sector», señalaba René Behoteguy.
Precisamente por eso, la nacionalización de Bolivia no puede ser comparada con la de Venezuela: «Venezuela tiene otras condiciones estructurales. Tiene un PDVSA [Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima] muy fuerte con capacidad de llevar adelante sola cierto tipo de inversiones que nosotros no podemos», indicaba Behoteguy. «Por eso el proceso de nacionalización va a empezar recuperando el control sobre lo que pasa con el gas boliviano, mejorando los ingresos del Estado, hacerlos más justos, más dignos, y hacia futuros procesos de mayor control sobre el sector, como el caso de compra de refinerías que se ha hecho con Petrobrás».
Lo que no pudo ser
Al principio, las nacionalizaciones que emprendía el Gobierno no fueron cuestionadas del mismo modo. En virtud del Decreto de Nacionalización del 1º de mayo de 2006 se establecía un periodo de transición, por el que las retribuciones al Estado alcanzaban el 82% de los ingresos totales de la comercialización del gas, y que finalizaba con la firma de los nuevos contratos. Durante los seis meses que el Decreto daba de plazo para la firma de los nuevos acuerdos, se garantizaba una participación adicional para YPFB del 32%, de modo que antes, por ejemplo, la multinacional Petrobras acababa con sólo el 5% de los beneficios totales una vez descontados de su parte los impuestos de la Ley 843 que debía desembolsar.
Pero con los nuevos contratos, «el cobro adicional de 32% (…) para YPFB, con la migración de contratos, se redujo a 2%, por lo que el ingreso para el Estado sólo será un poco más de 50% y no de 82% como manifiesta el presidente en los discursos», señalaba Pablo Poveda. Los impuestos del IVA, a las Transacciones y a las remesas, además, pasan a ser asunto del dueño de la titularidad de los recursos, es decir, del Estado. Y para lo que muchos ha sido lo más grave: no se sanciona el desacato a la Ley 3058, firmada durante el Gobierno provisional de Carlos Mesa el 17 de mayo de 2005, por la que se otorgaba a las compañías un plazo de seis meses para que abandonaran los contratos de riesgo compartido, vigentes hasta entonces, que hacían a las transnacionales propietarias de los hidrocarburos producidos desde la boca de pozo.
No sólo no lo hicieron, sino que la respuesta del Gobierno fue el Decreto de Nacionalización enmarcado en la Ley 3058, en el que no sólo no se castigaba la ilegalidad a la que habían incurrido las compañías desde hacía medio año (noviembre de 2005) sino que se les concedió 180 días más para firmar los nuevos contratos. Su ratificación ha dejado en evidencia tanto al Gobierno como al Congreso y al Senado de Bolivia, que al admitir los nuevos daban por válidos los anteriores y así renunciaban a encausar a las petroleras por los delitos cometidos.
Cuestiones a favor
A pesar de lo anterior, no se puede olvidar que mientras la Ley de Hidrocarburos 3058 recupera la tributación del Estado en un 50%, el posterior Decreto de Nacionalización avanza en el derecho propietario del Estado, puesto que no se limita a reconocer la propiedad de los recursos sólo en boca de pozo, sino en todo su conjunto. Se reconcilia así con la Constitución Política del Estado boliviano, en la que se reconoce la propiedad estatal de los hidrocarburos. El investigador Pablo Poveda reconocía que los beneficios del Estado entre 1997 y 2004 fueron de 204 millones de dólares, cuando ahora ascienden a los 720 millones: «los ingresos para el Estado con la Ley 1689 [anterior a la Ley 3058] son un tercio de lo que son con la Ley 3058, y se duplican en relación a la ley anterior a la 1689», afirmó.
Por otro lado, el Gobierno ya ha manifestado su intención de hacerse con el 50% de las acciones más 1 de la privatizada Compañía Logística de Hidrocarburos de Bolivia SA (al igual que hizo con Petrobras, pero adquiriendo el 100% del accionariado), y de las empresas capitalizadas Chaco, Andina y Transredes, esta última muy relevante en el sector hidrocarburífero al poseer el 90% de la línea de oleoductos (unos 6.500 kilómetros de tubería). El Estado no llegaría a tener el monopolio de los recursos por ahora, algo que ya fue exigido por los sectores movilizados en torno a la nacionalización que tomaron las calles en octubre de 2003 y en mayo-junio de 2005 (dos momentos cruciales del país que obligaron a dimitir, en escrupuloso orden, a Sánchez de Lozada y a Carlos Mesa).
Ello no significa que no pueda realizarse una vez se refuercen las estructuras del Estado: «El primer paso es el 50% más 1 que nos permita controlar y que las decisiones graves que se tomen en las capitalizadas pasen por el Estado y por YPFB», argumentaba el cónsul de Bolivia. «En el futuro, probablemente, tengamos la capacidad para ir retomando el control. El golpe que no han dado ha sido muy duro. Con la capitalización han entregado todo lo nuestro a manos extranjeras pero estamos en ese proceso en el que primero tenemos que tener un control y después podemos ver la posibilidad de ir ampliando ese control hasta tener mayor capacidad de mando».
Muy alentadoras han sido las recientes medidas por las que YPFB, además, pasa a tener la comercialización interna del crudo reconstituido, las gasolinas blancas y el monopolio de la exportación, con la consiguiente compra de las dos refinerías de Petrobras. «Se frustra el negocio de las refinerías, ya que es la exportación de petróleo reconstituido lo que hace atractivo tener las refinerías y no el abastecimiento del mercado interno», señalaba Poveda. «Petrobras, al ver frustrados sus negocios de exportación de petróleo reconstituido, decide vender las refinerías».
Sin embargo, la asunción de que por tanto YPFB está preparada para conseguir el control efectivo de sus recursos puede ser arriesgada. «YPFB tiene ahora la posibilidad de controlar el mercado interno, pero está limitado por la propia ley que establece el precio internacional de los hidrocarburos y sus derivados para el mercado interno», señalaba Poveda. «De hecho, puede seguir subvencionando y rebajar los precios, pero frente a las reglas de libre mercado, YPFB tendrá que asumir la subvención, lo que haría más difíciles sus perspectivas para potenciarse como empresa».
El Gobierno es consciente de los problemas paralelos que surgen con la subvención, dado que «genera un problema de escasez porque hay contrabando a otros países donde es mucho más caro porque no hay esta subvención, como es el caso del Perú. Es común que una garrafa de gas boliviano que en Bolivia cuesta 20 bolivianos, que son 2 euros, sale al Perú y cuesta 80», indicaba el cónsul de Bolivia. ¿Habría, entonces, que retirar este subsidio que consume parte los ingresos de YPFB? René Behoteguy no lo cree así: «Nosotros entendemos que los hidrocarburos son recursos naturales para uso del pueblo, no es simplemente un negocio, una mercancía. Es un patrimonio del pueblo boliviano y es derecho de uso común, por tanto, estamos a favor de subvencionarlo y hacerlo accesible».
Los motivos esgrimidos hasta ahora son suficientes para que algunos sectores consideren que no hay una verdadera nacionalización porque el Estado no tiene todavía la propiedad efectiva de los hidrocarburos. Otros prefieren destacar el avance en su derecho de propiedad, que se propone controlar la mayoría de las acciones de las grandes transnacionales y que asume poco a poco el control de los recursos hidrocarburíferos. No hay que olvidar que Bolivia debe lidiar con transnacionales cuyos ingresos multiplican varias veces los del mismo Estado. La estrategia a seguir prefiere ir arañando beneficios y atribuciones que le permitan en un futuro imponerse como dueño absoluto de los recursos a enfrentarse de lleno a compañías cuya capacidad de reacción puede no sólo extenuar al país sino herirlo de muerte en su proceso de nacionalización. El tiempo dirá si ésta puede ser la estrategia a seguir para un Gobierno que apuesta por un modo más apacible de enfocar su nacionalización.