El 21 de noviembre de 2004, las 19 naciones industrializadas que forman el así llamado Club de París tomaron una decisión que, en efecto, traza el delineamiento del futuro económico de Irak. La decisión concierne una parte de la deuda monumental de Irak de 120.000 millones de dólares – un monto asombroso que todos los […]
El 21 de noviembre de 2004, las 19 naciones industrializadas que forman el así llamado Club de París tomaron una decisión que, en efecto, traza el delineamiento del futuro económico de Irak. La decisión concierne una parte de la deuda monumental de Irak de 120.000 millones de dólares – un monto asombroso que todos los afectados reconocen que es insostenible. En su propósito de borrar parte de la deuda, los miembros del Club de París aprovecharon la oportunidad para imponer condiciones que someterían a un gobierno sucesor en Bagdad a políticas fundamentalistas de libre mercado.
Los iraquíes menosprecian, en general, la idea de que los préstamos hechos al gobierno de Sadam Husein tengan que ser pagados. Gran parte de esa deuda fue contraída para usos como la compra de equipo militar que fue utilizado para invadir a países vecinos, lo que no constituye una prioridad en los gastos por la que haya votado el pueblo iraquí. Iraquíes y sus defensores internacionales argumentan que gran parte de la deuda de Irak es en realidad «odiosa» [o sea ilegítima] – una categoría de deuda que no debe ser repagada porque los ingresos resultantes de los préstamos fueron utilizados contra los intereses de la población del país endeudado. Una «deuda odiosa» no necesita ser borrada o perdonada; simplemente es nula porque es ilegítima en sí. Existe una serie de precedentes legales sobre deudas odiosas, pero desde un punto estrictamente legal, autoridades como las del Club de París no están obligadas a aplicar los precedentes o incluso considerarlos.
El Club de París probablemente estimó que Irak no invocará la doctrina de la deuda odiosa para negarse a todo pago. Una acción semejante provocaría un boicot de parte de las instituciones prestatarias públicas y privadas, llevando a una severa escasez de capitales y asegurando un descalabro económico. Irak probablemente dejará de pagar sólo si los pagos provocan un problema presupuestario tan grande que le iría mejor si no pagara su deuda, no importa si el flujo de capital se detiene o no. Como lo saben perfectamente las naciones acreedoras, si se obligara a Irak a pagar completamente su deuda se llevaría al país a una crisis económica tan severa que se tendría que interrumpir el servicio de la deuda.
Por eso decidieron hace tiempo que una porción de la deuda tendría que ser borrada. Aunque a menudo se presenta esta reducción en términos humanitarios, la realidad es que los acreedores simplemente se esfuerzan por desangrar a Irak lo más posible sin llegar a ultimarlo.
IMPOSICIÓN DE CONDICIONES
El Club de París aceptó condonar una parte de la deuda de Irak en tres fases. El primer 30 por ciento, que asciende a 11.600 millones de dólares, será condonado incondicionalmente. Una segunda reducción de un 30% será hecha «cuando Irak firme un nuevo programa estándar con el FMI». Una última reducción de un 20% se otorgará «a la expiración de ese segundo acuerdo del FMI». En otras palabras, un 30% de la deuda será perdonado sólo si el FMI y las autoridades iraquíes acuerdan un programa de «reforma», y otro 20 por ciento será condonado sólo si el Fondo está satisfecho con el cumplimiento iraquí de los términos de ese programa.
Desde 1947, el FMI ha hecho préstamos a países en desarrollo endeudados a cambio de que esos países se adhieran a «condicionalidades», que incluyen típicamente la privatización de empresas estatales y otras importantes medidas de reestructuración de la economía. En el caso de Irak, un 50 por ciento de la deuda acumulada por el antiguo dictador del país – ascendiente a 19.380 millones de dólares – está sujeto a condicionalidades que aún no han sido especificadas. Como los miembros del Club de París exigen unos 40.000 millones, Irak seguirá debiendo 7.780 millones al Club de París incluso si el FMI certifica su adhesión a las condicionalidades. Si Irak no satisface al Fondo, deberá 27.160 millones de dólares a la sociedad de 19 naciones industrializadas.
En cuanto se publicó la esencia de la decisión del Club de París, la Asamblea Nacional Iraquí, lo que más se parece en Irak a una institución representativa, publicó una declaración declarando que: «Las deudas [de Irak] son odiosas y éste es un nuevo crimen cometido por los acreedores que financiaron la opresión de Sadam». El jeque Muayyad de la mezquita Abu Hanifa de Bagdad, la que fue atacada por tropas de EE.UU. a mediados de noviembre, agregó: «En el proceso del Club de París, el enemigo es el juez y eso no puede ser justo». Aunque los iraquíes tienen razón al objetar a que el acuerdo no reconoce la naturaleza odiosa de gran parte de la deuda, el incentivo para cumplir con las condiciones del programa del Fondo será muy poderoso. ¿Qué tipo de futuro puede esperar Irak bajo la guía del FMI? Dos casos de la historia reciente ofrecen una cierta idea.
PÍLDORA VENENOSA
La crisis del Sudeste Asiático de 1997 es una ilustración comúnmente citada de la puesta en práctica de la ideología del FMI. Como reacción ante rumores de que Tailandia devaluaría su divisa, el baht, especuladores confirmaron la profecía sacando capital del país y convirtiéndolo en dólares, debilitando así el baht. Una serie de otros factores convergieron para sumir a toda la región en una brutal recesión, al retirar dinero los inversionistas y llevárselo a cuentas en dólares en sitios «más seguros». La masiva fuga de capital extranjero del Sudeste Asiático fue posible fundamentalmente porque muchos de esos países habían emprendido liberalizaciones del mercado de capitales antes de 1997 – por recomendación del FMI.
Al extenderse la crisis el FMI ofreció aproximadamente 95.000 millones de dólares en préstamos a los países afectados, pero no sin estipular condicionalidades. Lo que es más importante, el Fondo exigió que los gobiernos equilibraran sus presupuestos, induciendo a los gobiernos a recortar importantes programas sociales y a abandonar su objetivo de pleno empleo. Esas «reformas» se realizaron provocando grandes costes sociales. En Indonesia, por ejemplo, hubo disturbios el día después de que el gobierno recortó los subsidios alimenticios. Además, el FMI insistió en que los países del Sudeste Asiático aumentaran las tasas de interés para atraer capital extranjero a sus bancos. El resultado irónico fue que una serie de empresas nacionales fueron llevadas a la quiebra, ampliando la recesión y disminuyendo el atractivo de la región para los inversionistas.
Los países que tragaron la píldora venenosa del FMI – incluyendo Tailandia – continuaban en recesión en 2000. Malasia, por otra parte, rechazó soberanamente el consejo del Fondo y siguió su propio camino. Kuala Lumpur ató su moneda, el ringgit, al dólar, redujo las tasas de interés y ordenó que todos los ringgit invertidos en el extranjero fueran repatriados dentro de un mes, impuso fuertes limitaciones a las transferencias de capital al extranjero y congeló por 12 meses la repatriación de capital extranjero. Mientras tanto, el país se tomó el tiempo necesario para reestructurar las leyes corporativas y bancarias. Como resultado, Malasia emergió de la recesión mucho más rápido y con menos deudas que sus vecinos.
EL EJEMPLO ARGENTINO
Durante todos los años 90, el FMI presentó a la Argentina como un brillante ejemplo a ser seguido por otros, pero también en este caso, sus recomendaciones son asociadas actualmente con un desastre económico. Antes de que Argentina entrara en recesión en 1998, el FMI gozó del control de la política económica del país gracias a antiguos préstamos y al condicionamiento de otros programas financieros al «programa estándar del FMI». Las autoridades argentinas realizaron alegremente todas las reformas exigidas, incluyendo la venta de inmensas cantidades de propiedades estatales y la apertura de casi todas las industrias del país a la propiedad extranjera hasta en un 100%. Antes del colapso económico final de Argentina en 2002, por ejemplo, las instituciones extranjeras dominaban la industria bancaria. Mientras esos bancos otorgaban de buena gana créditos a las corporaciones multinacionales e incluso a grandes compañías nacionales, las firmas pequeñas y medianas se quejaban de falta de acceso a capitales. La falta de crecimiento resultante fue un hecho cardinal. Muchos argumentan que el principal culpable del dramático crash de Argentina no fue el FMI sino el gobierno, al que nunca le pareció mal que se vendiera sistemáticamente el país. Incluso si fuera así, el FMI definitivamente no mejoró la situación.
Cuando la crisis comenzó en 1998, el gobierno argentino ya había incurrido en una gran deuda externa. La recesión llevó al derrumbe de los ingresos tributarios, agravando así su problema con la balanza de pagos. Buenos Aires compensó la diferencia aumentando los préstamos de prestamistas internacionales como el FMI. El Fondo suministró 3.000 millones de dólares en 1998, 13.700 millones en 2000 y una promesa de otros 8.000 millones en 2001. Además, hizo que otros 26.000 millones de dólares le fueran otorgados por otras fuentes a fines de 2000. La operación de rescate estaba sujeta a condiciones: el FMI decretó que Argentina debía, entre otras cosas, equilibrar su presupuesto reduciendo drásticamente los gastos públicos y aumentando los impuestos. Con ello el Fondo apuntaba a que el país se hiciera más atractivo para el capital extranjero, pero el lado negativo fue que empeoró el desempleo y que se eliminaron programas sociales vitales. A pesar de las sumas astronómicas puestas a disposición de Argentina, y a pesar de los recortes presupuestarios, no se pudo superar el efecto de la recesión, y la brecha en el presupuesto continuó creciendo hasta que el gobierno no pudo seguir amortizando la deuda.
Argentina declaró oficialmente la cesación de pagos de su deuda de 141.000 millones de dólares el 3 de enero de 2002, y devaluó su moneda pasando por sobre las objeciones del FMI poco después. Los inversionistas perdieron confianza en la economía argentina y comenzaron a sacar dinero del país. El gobierno previó que la salida de capitales podría causar un desastre bancario e impuso un límite de 1.000 dólares al mes para retiros de los argentinos de la calle. Además, los funcionarios convirtieron los depósitos bancarios hechos originalmente en dólares a la moneda local, aumentando así las deudas de la población, ya que las que habían sido especificadas en dólares siguieron evaluadas en dólares. Después de la devaluación, las deudas de los argentinos de a pie aumentaron su valor en más de un 300 por ciento.
En los seis meses después de la devaluación, el producto interno bruto de Argentina disminuyó un 16,3 por ciento. En junio de 2002, 19 millones de personas de una población total de 35 millones ganaban menos de 190 dólares por mes. Entre disturbios, saqueos, aumento de la criminalidad y de la brutalidad policial, 8,4 millones de argentinos vivían en la pobreza, con ingresos mensuales de menos de 83 dólares por mes. Aparecieron informes sobre desnutrición y sobre niños que faltaban a la escuela para ir a pedir limosna.
MÁS, NO MENOS
En un informe de julio de 2004 de su Oficina Independiente de Evaluación, el FMI reconoció que no debiera haber seguido impulsando a Argentina por el camino de los recortes presupuestarios después de que fue evidente «la creciente vulnerabilidad en la selección de políticas de las autoridades». En su lugar, concluía el informe, el Fondo debería haber desviado los fondos de sus préstamos para ayudar a Argentina a cubrir «los inevitables costos de la salida» de las políticas que había elegido. Pero esta revisión interna del papel del FMI en la crisis deja en claro que el Fondo no ha modificado sus puntos de vista básicos sobre lo que los países endeudados deberían hacer para reducir sus cargas. «Durante el período anterior a la crisis» dice un comunicado de prensa del 29 de julio sobre la revisión: «El FMI vio correctamente que la disciplina fiscal y la reforma estructural, en particular la reforma del mercado, son esenciales para la viabilidad del régimen de convertibilidad». Además, el FMI considera que Argentina debería haber hecho más, no menos, por adherir a su programa antes de la crisis: «La condicionalidad fue débil, y se admitió repetidamente que Argentina no cumpliera con ella».
Hasta la fecha, el enfoque de la administración Bush en Irak sugiere fuertemente que la misma mentalidad de «más, no menos» guiará también sus recomendaciones para el futuro económico de Irak. Más infame todavía es que la Autoridad Provisional de la Coalición (APC), que gobernó Irak de mayo de 2003 a junio de 2004, legisló que «[un] inversionista extranjero tendrá derecho a hacer inversiones extranjeras en Irak en condiciones no menos favorables que las aplicables a un inversionista iraquí, a menos que este documento las especifique». Esta Orden 39 también determina que «inversiones extranjeras tendrán lugar en todos los sectores económicos en Irak, con la excepción de que sigue prohibida la propiedad extranjera directa e indirecta del sector de recursos naturales que involucra la extracción primaria y el procesamiento inicial». La Orden 39 también sustituyó un impuesto plano de 15 por ciento en lugar del sistema iraquí de tributación progresiva, con una tasa máxima de un 45 por ciento.
Suponiendo que el gobierno sucesor en Bagdad no vaya a derogar la Orden 39, se habrá abolido la antigua prohibición de inversiones extranjeras en Irak, se permitirá a extranjeros que posean hasta un 100 por ciento de una empresa, con la excepción de las que controlan el petróleo y otros recursos naturales. Aunque la propiedad extranjera de la tierra sigue siendo ilegal, se permitirá que compañías o individuos alquilen propiedades durante hasta 40 años. Otro decreto de la APC, la Orden 81, fija las circunstancias bajo las cuales la reutilización de semillas por los agricultores constituye una infracción de patentes. Para la autoridad de ocupación de EE.UU. y Gran Bretaña, semejantes políticas neoliberales constituyen un artículo de fe. Hablando con periodistas a bordo de un avión de transporte militar de EE.UU. en junio de 2003, el ex jefe de la APC, Paul Bremer, subrayó la necesidad de privatizar las fábricas dirigidas por el gobierno con tal entusiasmo que se pudo escuchar su voz por sobre el estrépito del compartimiento de carga. «Tenemos que avanzar rápido en este esfuerzo», dijo. «Sacar a ineficientes empresas estatales de manos del estado y ponerlas en manos privadas es esencial para la recuperación económica de Irak».
El argumento de que las políticas e intereses de EE.UU. se reflejan ampliamente en las decisiones tomadas y las declaraciones hechas por las autoridades interinas iraquíes es incontrovertido. En relación con la deuda, y los programas del FMI, sin embargo, el gobierno de Iyad Alaui parece haber sobrepasado las peores expectativas.
El 24 de septiembre, cuatro ministros interinos iraquíes enviaron una «carta de empeño» al director gerente del Fondo. Semejantes cartas – un requerimiento estándar en el procedimiento del FMI – son oficialmente tarea de autoridades nacionales, aunque los funcionarios del FMI dictan normalmente ellos mismos su contenido. Un rápido examen de la carta de empeño de los iraquíes, así como de los documentos sobre Irak que ya han sido publicados por el FMI revela múltiples referencias a «la restauración de la sostenibilidad de la deuda externa de Irak», «reforma tributaria», «reforma del sector financiero», «reestructuración de las empresas estatales» y «estabilidad macroeconómica». El tenor de esos documentos tiene un parecido extraordinario con las recetas del Fondo para Argentina y el Sudeste Asiático durante los años 90. Falta en la carta, además, cualquier declaración sobre la prioridad otorgada por las autoridades iraquíes o el FMI a la reducción del desempleo. Una declaración sobre Irak hecha el 29 de septiembre por el director gerente adjunto del FMI, entretanto, no hace una sola referencia al desempleo o a la pobreza. El 14 de octubre, el gobierno interino de Irak dio otro paso más hacia un fundamentalismo de mercado libre cuando solicitó su membresía en la Organización Mundial de Comercio.
ACREEDORES ÁRABES INTRANSIGENTES
Para empeorar las cosas, y a pesar de toda la atención dada a las negociaciones del Club de París, la realidad es que la mayor parte de la deuda incurrida por el régimen depuesto no es debida a los miembros del Club de París. Los principales acreedores de Irak son estados árabes. Arabia Saudí cobra 30 mil millones, mientras Kuwait exige el repago de otros 16.000 millones en deudas así como de más de 30.000 millones en reparaciones por la invasión iraquí y la ocupación del país de 1990-1991. Miles de millones de dólares son exigidos también por los Emiratos Árabes Unidos, Qatar y otros países árabes. Finalmente, el 25 de octubre, se informó que Irán ha exigido 97.000 millones de dólares en reparaciones de Irak por el daño causado durante la guerra Irán-Irak de 1980-1988.
Al principio, los acreedores árabes ni siquiera quisieron considerar la reducción de una parte de la deuda iraquí. Kuwait se mostró particularmente intransigente, provocando una reacción bastante confundida de altos funcionarios de EE.UU. «Tengo que decir que me parece curioso», dijo Bremer, «que haya un país cuyo ingreso per capita del PBI, es de unos 800 dólares… que se exija a un país tan pobre que pague reparaciones a países cuyo PBI per capita es diez veces más elevado, por una guerra a la que se opusieron todos los iraquíes que están ahora en el gobierno». Bremer se refería a dineros transferidos a Irak durante los años 80, que con gran probabilidad estaban destinados a ayudar a Irak en su guerra contra Irán.
Irak, bajo Sadam Husein y subsiguientemente, ha argumentado hace tiempo que esos fondos fueron transferidos a título de ayuda y no préstamos. Kuwait, evidentemente, no está de acuerdo. El Ministro de Exteriores kuwaití Muhammad Sabah Al Salim Al Sabah afirmó el 1 de diciembre que Kuwait tenía en su poder documentos oficiales, que demostraban la transferencia de dinero a Irak. «Cada dinar que Kuwait pagó a Irak sin una prueba legal y oficial no tendrá ningún valor», dijo. Pero, desde un punto de vista legal, el hecho de que se hayan hecho transferencias no basta para probar que Irak tiene alguna obligación de pagar a menos que se especifiquen los términos de la transferencia. Si las naciones acreedoras insisten en mantener su rigidez en su interpretación de la ley, y en argumentar que no tienen obligación de aplicar la doctrina de la deuda odiosa a Irak, entonces Irak no debería dudar y argumentar que un préstamo no es un préstamo sin que haya un contrato escrito que lo pruebe. No está claro si existen contratos semejantes. Lo que vale para la «deuda» kuwaití, también vale para las exigencias saudíes.
Existe una sólida base legal, al contrario, para imponer las reparaciones de guerra pedidas por Kuwait, ya que se basan en resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU. A Irak le será difícil evitar el pago de cualquier suma exigida por los kuwaitíes y autorizada por el Comité de Compensación de la ONU, a menos que Irak decida unilateralmente negarse al pago, lo que puede o no resultar a su favor.
LECCIONES PARA REFORMADORES
Irak posterior a Sadam ofrece una ilustración perfecta de cómo el mundo industrializado ha utilizado la deuda como instrumento para obligar a las naciones en desarrollo a renunciar a su soberanía sobre sus economías. Irak no tenía una carta de cambio – fuera de su debilidad económica – que le sirviera para obligar a los miembros del Club de París a condonar una porción mayor de la deuda. Por cierto, si la economía de Irak hubiese estado en mejores condiciones, hubieran condonado una parte aún más pequeña de su deuda. La doctrina de la deuda odiosa tiene una considerable fuerza moral, pero no es vinculante y por lo tanto no sorprende que los acreedores de Irak no piensen en términos altruistas. Tampoco constituye el caso iraquí ni siquiera un precedente que otros países altamente endeudados puedan utilizar a su favor; el Club de París tuvo cuidado de señalar que Irak es una «situación excepcional». ¿Qué implicaciones tiene el acuerdo del 21 de noviembre del Club de París para activistas que tratan de mejorar las cargas financieras impuestas a los países pobres por regímenes corruptos?
Cuando argumentan con funcionarios gubernamentales en relación con una deuda existente, los activistas enfrentan dos obstáculos. Primero, el contexto legal en el que fue contratado la deuda existente no puede ser modificado retroactivamente y por lo tanto no existe una obligación legal de parte de los acreedores de determinar si el sujeto de un acuerdo financiero es ilícito o no. Segundo, existe un desincentivo financiero evidente para las naciones y las instituciones financieras acreedoras para perdonar préstamos impagos. Ninguno de estos obstáculos se aplica a deudas futuras. Toda reforma que sea introducida hoy se aplicará necesariamente a préstamos hechos en los años por venir. Además, el estado legal de la futura deuda no tiene un impacto real en la hoja de balance del prestamista.
Los activistas deberían actuar para establecer el equivalente de la doctrina de la deuda odiosa para préstamos por venir. El marco legal relacionado con préstamos internacionales puede ser reformado a través de una serie de mecanismos, incluyendo, pero no limitado a, una nueva convención internacional o una resolución del Consejo de Seguridad. La Unión Europea podría incluso comenzar a elaborar una convención internacional, dejando abierta la posibilidad de que otros estados ratifiquen el acuerdo en el futuro.
Muchos argumentan que si el pago de los préstamos dependiera del escrutinio de cómo gastó el dinero el prestatario, no habría fondos para préstamos. De manera que la convención internacional o la resolución del Consejo de Seguridad deberían crear un mecanismo para la solución de disputas o transferir todas las disputas a un mecanismo de solución de disputas existente. En todo caso, la ventaja que presentaría en la práctica la opción por un mecanismo particular de resolución de disputas es que permitiría la creación de un importante cuerpo legal que serviría para aclarar reglas relacionadas con la excepción del propósito ilícito.
Cualquiera reforma semejante, sin embargo, ocurrirá demasiado tarde para Irak. Como las naciones acreedoras difícilmente cambiarán de opinión y perdonarán una proporción mayor de la deuda odiosa de Sadam, el nuevo gobierno iraquí tendrá que determinar si hay forma de imponer la negociación de la deuda y de resistir a la presión para adoptar las recetas del FMI. La primera prioridad no debería ser la satisfacción de acreedores extranjeros. Debería ser reducir el desempleo y redistribuir la riqueza de modo que reduzca las divisiones sociales, lo que es particularmente importante en Irak. La lucha por el futuro económico de Irak ha pasado de París a Irak.
http://world.mediamonitors.net/content/view/full/11860/
Traducido para Rebelión por Germán Leyens