Documento presentado a la conferencia sobre privatización organizada en Basora por el Sindicato de Trabajadores del Petróleo en mayo de 2005. Su autor es miembro de la ONG británica ‘Platform’
«Si bien los Acuerdos de Participación en la Producción dan la impresión de otorgar al Estado la propiedad y el control de los recursos petroleros, en la práctica éste tiene las manos atadas por las restricciones del contrato. Al igual que ocurría con la participación en los beneficios, la clave está en la letra pequeña.»
[…] Gran parte del debate público sobre el futuro de la industria petrolera de Iraq se ha centrado en el proyecto de «privatización» [1]. […] Cuando [Thamer] Ghadban [ministro interino del Petróleo] dijo que las reservas no se privatizarían, se refería a la situación legal de las mismas, a si legal y constitucionalmente son propiedad del Estado o de compañías privadas. […] De hecho, EEUU es uno de los únicos países del mundo donde las reservas de petróleo están en manos privadas en lugar de a cargo del Estado. Sin embargo, que el Estado posea las reservas petrolíferas no significa necesariamente que el Estado obtenga todos los ingresos procedentes del petróleo, ni siquiera que controle su explotación. Lo importante aquí es distinguir entre la privatización de las reservas de petróleo y el control privado de la industria que lo extrae. […] Las preguntas clave son:
1. ¿quién obtiene los beneficios procedentes del petróleo? y
2. ¿quién controla la forma en que se explota el petróleo?
Propuestas actuales
Occidente empezó a trabajar en el rediseño de la política petrolera iraquí mucho antes de la invasión de marzo de 2003. En 2002, el Departamento de Estado de EEUU creó un grupo de trabajo sobre el futuro de Iraq (del que formaba parte Bahr al-Uloum [ministro del Petróleo en dos ocasiones en Iraq, ya no en el cago]) para plantear qué hacer con el petróleo de Iraq.
Al principio de la ocupación, la Autoridad Provisional de la Coalición (APC) nombró a varios altos ejecutivos de empresas petroleras (Shell, ExxonMobil, ConocoPhillips, BP) para asesorar en la creación de una política petrolera para Iraq. […] Durante la ocupación, las compañías petroleras han trabajado intensamente para establecer relaciones con el ministerio del Petróleo, con el fin de influir en sus políticas y de para que se vean positivamente cuando llegue el momento de adjudicar contratos. […] Las compañías petroleras han solicitado repetidamente que se abran los campos petrolíferos iraquíes para ellas, utilizando el mecanismo de los Acuerdos de Participación en la Producción (APP).
Los gobiernos de EEUU y Reino Unido también han estado muy ocupados. Por ejemplo, el ministerio de Asuntos Exteriores británico trabaja con el ministerio del Petróleo sobre «medidas fiscales y reguladoras», en otras palabras, [en] cómo se reparten los beneficios y cuánto control tiene el gobierno sobre las operaciones.
El foro oficial en el que deben tomarse las decisiones a largo plazo sobre la política petrolera está en la elaboración de la Constitución de 2005. […] Sin embargo, el antiguo primer ministro interino Iyad Alawi intentó asegurarse de antemano las elecciones y la Constitución fijando su propio rumbo a la política petrolera iraquí. Su plan era que:
– Las multinacionales extranjeras deberían explotar todas las reservas nuevas mediante el mecanismo de los Acuerdos de Participación en la Producción;
– la compañía nacional de petróleo (que gestiona los campos existentes) debiera ser parcialmente privatizada;
– el mercado interior y la venta de productos petroleros se transfirieran al sector privado;
– las compañías privadas deberían encargarse de las nuevas refinerías y de las ampliaciones [de las existentes].
En un siniestro comentario, Alawi añadió que estos temas no se deberían debatir en el parlamento iraquí, ya que ello ralentizaría el progreso.
El consejero económico de Alawi, Hilal Aboud al-Bayati, dijo a los periodistas que las elecciones de enero no cambiarían lo que Alawi había establecido. […] El [anterior] ministro del Petróleo, Bahr al-Uloum, ha dicho que está a favor de los APP.
Opciones para una política petrolera
Básicamente hay tres modelos que un país puede elegir para organizar su industria petrolera, más una serie de variaciones sobre esos modelos.
1. El actual sistema de Iraq, que pervive desde principios de los años setenta, es una industria nacionalizada. En este modelo, el Estado toma todas las decisiones y se lleva todos los beneficios. Las compañías privadas extranjeras pueden participar en la medida en que puedan alquilarse mediante contrato (un contrato de servicio técnico) algunos de sus servicios -una parte bien definida del trabajo por un periodo de tiempo limitado y por el que reciben unos honorarios fijos. Éste es el modelo que se usa en la mayor parte de la región del Golfo.
Una variante en el contrato de servicio técnico es el Acuerdo de Rescate, que se ha utilizado en varios campos [petrolíferos] en Irán. En este sistema, una compañía extranjera proporciona capital para invertir en un proyecto, pero se le paga una tasa fija de los ingresos, acordada en los contratos (evitando así beneficios excesivos). Las compañías tienen derecho a comprar el petróleo o el gas.
2. En el modelo de concesión, a veces conocido como «Sistema de impuestos y derechos», el gobierno concede a una compañía extranjera (o más a menudo, un consorcio de compañías extranjeras) una licencia para extraer petróleo, que pasa a ser propiedad de la empresa (para vender, transportar o refinar) una vez extraído. La compañía paga al gobierno impuestos y derechos por el petróleo.
Una versión extrema de este sistema existía en Iraq antes de que tuviera lugar la nacionalización en 1961 y en 1972. Esta reliquia de la era colonial otorgaba a las empresas la propiedad y el control de todo el petróleo en todo el país, por un periodo de 75 años, y concedía al gobierno una influencia mínima sobre las decisiones de explotación, la normativa reguladora o los impuestos.
3. El sistema favorito de las grandes compañías petroleras son los APP. Éste es un sistema más complejo. En teoría, el Estado tiene el control final sobre el petróleo, mientras que una compañía extranjera o un consorcio de empresas lo extrae bajo contrato. En la práctica, sin embargo, las actuaciones del Estado están férreamente delimitadas por las estipulaciones del contrato.
En un APP, la compañía extranjera proporciona la inversión de capital, primero en la prospección y luego en la perforación y en la construcción de infraestructuras. La primera parte del petróleo extraído es asignado a la compañía, que emplea las ventas del petróleo para recuperar la inversión de capital y sus costes -el petróleo utilizado con este fin se denomina «petróleo de costes»-. Suele haber un límite en la proporción de la producción anual de petróleo se puede contabilizar como petróleo de costes (normalmente entre el 40 y el 60%). Una vez que se han recuperado los costes, el «petróleo de beneficios» se reparte entre el Estado y la compañía en la proporción acordada. La compañía paga impuestos por su petróleo de beneficios. También puede que haya que pagar unos derechos sobre todo el petróleo producido.
A veces el Estado también participa como un socio comercial en el contrato, en calidad de inversión conjunta con compañías petroleras extranjeras como parte del consorcio -en este caso, el Estado aporta su participación porcentual del capital invertido, y recibe directamente la misma participación porcentual del petróleo de costes y del petróleo de beneficios. La participación de la compañía extranjera en el petróleo de beneficios se subdivide entonces según los términos de participación en la producción.
Muchos de estos sistemas son extremadamente complejos y a menudo «la trampa está en la letra pequeña»: más que el tipo de modelo empleado, lo que determina el balance final de control y beneficios entre el Estado y las compañías extranjeras son los términos exactos de cualquier acuerdo o contrato legal.
Incluso los comentaristas que siguen la corriente oficial de opinión admiten que la diferencia entre los APP y las concesiones tiene más que ver con dar la apariencia de control estatal que en cualquier implicación práctica. Daniel Johnston, un reconocido experto en APP, comenta: […] En un principio los APP y los sistemas de concesiones parecen ser bastante diferentes. Presentan grandes diferencias simbólicas y filosóficas, pero éstas tienen más una función política que otra cosa. La terminología es ciertamente distinta, pero en realidad estos sistemas no son tan diferentes desde un punto de vista económico».
El interés de Occidente en el petróleo iraquí
Cinco países de la región del Golfo poseen casi las dos terceras partes de las reservas mundiales de petróleo. Pero desde las nacionalizaciones de los años setenta, estas reservas han quedado fuera del control de Occidente y fuera de las hojas de balance de sus compañías.
Desde entonces las compañías petroleras han llenado este vacío, primero desplazándose al mar del Norte y Alaska en los años setenta y ochenta, y posteriormente en los noventa con la apertura de nuevas áreas «fronterizas», tales como las del Mar Caspio y la costa occidental de África. Pero con el Mar del Norte y Alaska ahora en declive y las zonas fronterizas sólo ofrecen un crecimiento limitado y caro, Occidente ha puesto otra vez su punto de mira en Oriente Próximo.
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Durante la ocupación, la explotación del petróleo de Iraq se dividió en dos fases. La primera fue reparar y restablecer la infraestructura petrolera existente del país, dañada por la guerra y las sanciones. [La segunda] vendría después el premio mucho mayor de los contratos de producción a largo plazo. La seguridad era, por supuesto, una preocupación para las compañías petroleras, pero el mayor temor era que los contratos concedidos bien por la Autoridad Provisional de la Coalición o bien por el gobierno interino no tuvieran la legitimidad legal para hacer frente a recusaciones en tribunales internacionales; por esta razón decidieron esperar hasta después de las elecciones.
En este tema, como en muchos otros de política exterior, los intereses de las mayores compañías petroleras del mundo se entremezclan con los de sus gobiernos nacionales. Mientras que los gobiernos buscan suministros de petróleo seguros y asequibles para sustentar sus economías, las compañías necesitan el control de las reservas para asegurar su rentabilidad futura y retribuir a sus accionistas. Para los gobiernos, [suministros de petróleo] «seguros» en la práctica a menudo significa controlados por las grandes compañías petroleras asentadas en sus países.
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Las compañías petroleras buscan tres cosas cuando invierten en un país:
1. Derecho a las reservas de petróleo. Las compañías quieren un contrato que garantice su derecho a extraer las reservas durante muchos años, asegurándose así su crecimiento y beneficios futuros. Es más, quieren un contrato que les permita «reservar» esas reservas para exhibirlas en los mercados financieros y así elevar el precio de cotización de sus acciones. […]
2. Una oportunidad para obtener grandes beneficios. […] Las compañías petroleras persiguen contratos que puedan ser más especulativos [no limitados a unos honorarios fijos estipulados en contratos], pero que les dan la oportunidad de obtener superbeneficios.
3. Una fiscalización y una normativa reguladora estipuladas. Si bien las compañías pueden afrontar riesgos de prospección (que no encuentren petróleo) o riesgos en los precios (que caigan los precios del petróleo), lo que sí intentan evitar son los «riesgos políticos» (que aumenten los impuestos o las exigencias reguladoras). Por ello buscan atar a los gobiernos con largos contratos que fijen las condiciones de la inversión.
Todos estos requisitos los tienen en los APP.
Los acuerdos de participación de Iraq
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Muchos gobiernos que permiten la inversión privada en el petróleo están a favor del pago de derechos (un porcentaje sobre el valor total del petróleo).
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La ventaja de los derechos es que, como es un porcentaje de la producción y no de los beneficios, se pagan sea cual sea la rentabilidad del campo [petrolífero], el Estado se asegura el cobro. El inconveniente es que cuando los beneficios son enormemente altos, el Estado obtiene menos ingresos de los que podría conseguir.
A las compañías petroleras no les gusta el pago de derechos y prefieren pagar impuestos sobre los beneficios. La razón es que […] buscan las formas de reducir impuestos. Con los derechos está muy claro lo que hay que pagar: un porcentaje fijo sobre el valor del petróleo. Mientras se conozca el número de barriles extraídos y el precio del petróleo, es fácil calcular qué derechos hay que pagar. En cambio, los impuestos sobre los beneficios se basan en el beneficio que queda una vez deducidos los costes de los ingresos totales. Y por ello dependen de complejas reglas sobre qué costes se pueden deducir, qué costes de capital hay que contar (los grandes pagos que hubo en los primeros años), etc.
Cuanto más complicado sea el sistema fiscal, más oportunidades tendrá una compañía de evitar impuestos haciendo un uso inteligente de las técnicas de contabilidad. [ ] La complejidad elimina la transparencia: si sólo los expertos son capaces de comprender un sistema fiscal, poco margen queda para hacer una contabilidad pública.
Los APP a menudo consisten en varios cientos de páginas de lenguaje técnico jurídico y financiero. Aún cuando no tengan el carácter de tratados comerciales confidenciales (que a menudo lo tienen), no se prestan a un análisis público.
Un resultado de esta complejidad puede ser que incluso cuando un país cree que ha hecho un buen negocio, puede que después se dé cuenta que está recibiendo menos ingresos de los que esperaba.
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¿Cómo negocian las compañías petroleras?
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Los países con reservas muy pequeñas, o con altos costes de extracción, o con altos riesgos de prospección suelen aceptar una participación de los beneficios inferior a la de aquellos países que resultan más atractivos para las compañías. […] Sin embargo, los que negocian los acuerdos de las compañías siempre tratarán, lógicamente, de minimizar los atractivos de un país para así fortalecer su posición negociadora.
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En el caso de Iraq, si el gobierno tuviera que entrar en negociaciones con compañías petroleras extranjeras, éstas subrayarían su preocupación por la seguridad y los riesgos políticos. Presionarían para llegar a un acuerdo comparable con -o quizás incluso mejor que-el de otros países del mundo. Esto obviaría las enormes reservas de Iraq y sus bajos costes de producción.
Además, una vez que se ha firmado el contrato, quedan fijadas sus condiciones. De esta forma, los términos del contrato para los 40 años siguientes se habrían basado en la posición negociadora o en la situación política que exista en el momento de la firma. Por tanto, en el caso de Iraq, los argumentos sobre los riesgos políticos y de seguridad podrían dejar a Iraq con un tratado limitado que durase más tiempo que esos riesgos y que no satisficiera a un Iraq potencialmente más fuerte del futuro.
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¿Quién controla el petróleo?
Si bien los APP dan la impresión de otorgar al Estado la propiedad y el control de los recursos petroleros, en la práctica éste tiene las manos atadas por las restricciones del contrato. Al igual que ocurría con la participación en los beneficios, la clave está en la letra pequeña.
La mayoría de los contratos de participación en la producción especifican que cualquier discrepancia no se resolverá en los tribunales del país afectado, sino en tribunales internacionales de arbitraje […]. Estos arbitrios suelen celebrarse en secreto y están presididos por tribunales constituidos normalmente por abogados de empresa y negociadores mercantiles -y como tales tienden a favorecer exhaustivamente los intereses del inversor más que cuestiones más amplias de interés nacional o la soberanía.
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Además, […] los contratos de inversión son en gran medida autónomos y autorreferenciales: se juzgan por los objetivos y condiciones que se establece en cada contrato individual, más que por normas externas dentro del -más amplio- cuerpo jurídico.
Y lo que es peor, muchos de estos contratos contienen las denominadas «cláusulas de estabilización», que pueden impedir que se apliquen al proyecto en cuestión leyes o políticas fiscales futuras. Por ejemplo, un futuro gobierno quizás se vea imposibilitado de introducir leyes más estrictas o de cambiar las tarifas fiscales. Esto generalmente se consigue gracias a uno de estos dos mecanismos en el contrato:
1. Dar al acuerdo de participación en la producción un rango legal superior al de otras leyes (excepto la Constitución) -así, si se produce un conflicto con una futura ley, el APP tiene prioridad; o
2. incluir cláusulas que asignen ciertos riesgos, tales como cambios fiscales o legislativos, a la compañía petrolera estatal -en otras palabras, si suben los impuestos, la compañía petrolera estatal paga, no la empresa extranjera.
Como consecuencia, las leyes y normas que se refieren a la mano de obra, a la seguridad laboral, a las relaciones con la comunidad o al medio ambiente no se pueden reforzar en relación a un proyecto durante la duración del contrato (25-40 años), y se pueden incluso suavizar, dependiendo del contrato.
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¿Necesita Iraq inversión extranjera?
Como se ha señalado anteriormente, las compañías y los gobiernos occidentales -y las instituciones ligadas a ellos, como la Agencia Internacional de la Energía (parte del grupo de 30 naciones industrializadas de la OCDE)- argumentan que la inversión extranjera será esencial para la explotación del petróleo de Iraq.
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Los argumentos para la inversión son quizás más plausibles cuando se refieren al acceso al capital. Ciertamente, las compañías multinacionales tienen mayor acceso al capital que muchos estados productores de petróleo. También tienden a asumir riesgos (por ejemplo, en la prospección), lo que muchos Estados prefieren evitar, por miedo a las repercusiones políticas de gastar dinero [proveniente] de los impuestos que no se recupere.
Por otro lado, la capacidad de las multinacionales para aumentar el capital y dirigir técnicamente los proyectos se debe contrapesar con sus distintos objetivos. En cierto sentido, en comparación con las empresas estatales, a las multinacionales les falta capacidad, pues sus motivaciones económicas son diferentes. En general, sus imperativos son dar a los accionistas rentabilidad a corto plazo, lo que significa maximizar los niveles de producción a corto plazo y maximizar la rentabilidad obtenida de esa producción. Esto puede entrar en conflicto con los objetivos de un país, al socavar la continuidad de los beneficios y al minimizar los ingresos fiscales del gobierno.
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Algunos analistas señalan que la acumulación de riqueza y poder político en manos de Estados que ostentan la propiedad de las compañías de petróleo tiende a desestabilizar o a debilitar a los gobiernos democráticos (como Venezuela), o por el contrario a fortalecer los regímenes no democráticos, impidiendo el control de sus poblaciones (como en Arabia Saudí).
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Sin embargo, es un mito que la inversión extranjera en la industria del petróleo puede reducir este efecto [antidemocrático]. De hecho, lo contrario puede ser verdad. Las grandes compañías de petróleo están interesadas en regímenes con los que puedan hacer negocios lucrativos; los negocios que les dan los máximos beneficios suelen ser aquellos que no sobrevivirían en una democracia y que dependen de gobiernos autocráticos que los hace cumplir (es el caso de Azerbaiyán).
El Centro para el Estudio de la Energía en el Mundo (The Centre for Global Energy Studies) calcula que la industria petrolera iraquí necesita una inversión de 2.500 millones de dólares al año para conseguir una producción de seis millones de barriles diarios para 2010. Esto, potencialmente, se podría financiar con los propios ingresos de Iraq y está dentro del paquete de asignaciones presupuestarias a las que hay que poner fecha. Otra opción sería financiarlo con créditos -el considerable aumento de reservas se podría utilizar como garantía subsidiaria para asegurar los créditos-. El citado Centro calcula un coste económico de 1,6 dólares por barril. Combinado con unos costes de producción de 1,5 dólares y unos costes de transporte de 0,4 dólares, lo que aún dejaría para Iraq unos ingresos netos de 26 dólares por barril a un precio medio del petróleo de 30 dólares. Dado el precio actual del petróleo, será incluso más fácil y barato para Iraq asumir un préstamo para financiar la explotación [del petróleo].
Algunos podrían argumentar que introducir compañías extranjeras solamente en las áreas sin explorar de Iraq, en las que la compañía nacional [del petróleo] no está operando de todos modos, sólo puede suponer más ingresos -aun cuando no sea el cien por cien del beneficio generado-. Sin embargo, incluso en este caso, el impacto en los ingresos podría ser negativo. Cuando Iraq reciba una cuota de la OPEP, si tiene que restringir la producción para sostener los precios, los contratos pueden impedírselo en cualquier campo controlado por las compañías extranjeras. Como resultado, para acatar las decisiones de la OPEP, Iraq tendría que reducir la producción de los campos controlados por la compañía petrolera nacional y, en consecuencia, perder los ingresos de tales campos.
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No obstante, si se viera la necesidad de capital extranjero, hay opciones tales como los Acuerdos de Rescate, que mantienen casi todo el control de la toma de decisiones, en lugar de ceder ese control hasta el extremo al que se llega con los APP.
Conclusión
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Es competencia del pueblo iraquí si quiere inversión extranjera en su petróleo. Nuestra argumentación es que la «privatización» se entiende mejor en términos de la repercusión concreta sobre los ingresos y sobre el control de la producción de petróleo, que si nos quedamos en el mero estatus legal. Los APP presentan muchas amenazas para la economía de un país, al igual que otras formas de «privatización» más directas o evidentes.
http://iraqsolidaridad.org/2007/docs/07_04_07_petroleoII.html
Nota:
1. Sobre el petróleo iraquí y la nueva ley del petróleo, léase: Christian Parenti: ¿Controlarán las grandes compañías extranjeras el petróleo de Iraq? y enlaces incluidos.