El Plano Multilateral Hay un truco pedagógico muy útil para plantear esta discusión de manera intuitiva. Dibujen en una pizarra (física en clase o mental para los lectores de este artículo) una espiral que se abre de menor a mayor liberalización y pregunten al auditorio (o pregúntense) cuál es el sentido fundamental del GATT (y, […]
El Plano Multilateral
Hay un truco pedagógico muy útil para plantear esta discusión de manera intuitiva. Dibujen en una pizarra (física en clase o mental para los lectores de este artículo) una espiral que se abre de menor a mayor liberalización y pregunten al auditorio (o pregúntense) cuál es el sentido fundamental del GATT (y, por extensión, de todos los acuerdos de la OMC). La respuesta unánime que obtendrán (la que casi la totalidad de los lectores darán) es que la «lógica» básica del GATT es la de hacer avanzar o abrir dicha espiral.
Basta un mínimo de reflexión para darse cuenta de que esta respuesta, casi obvia para casi todos, es incorrecta, tanto desde el punto de vista histórico como desde el jurídico-institucional. El GATT tiene dos artículos fundamentales, el I y el II, y ninguno de los dos pretende abrir la espiral de la liberalización. El objetivo del artículo II, en concreto, es radicalmente distinto (en cierto modo, casi opuesto): Se trata de establecer un límite al posible cierre de dicha espiral; un «piso» a no perforar por modificaciones de la políticas comerciales; en qué punto de la espiral se sitúa este piso es relativamente irrelevante. Y el artículo I garantiza que este piso sea común para todos los miembros del GATT.
Este diseño jurídico se ajusta perfectamente al objetivo político perseguido por el GATT cuando fue concebido. Este objetivo no era el de avanzar en la liberalización sino el de evitar las guerras comerciales entre grandes potencias que habían ensangrentado el planeta, sobre todo al engendrar un conflicto por la división del mundo en zonas de influencias (o, más crudamente, en imperios coloniales y anexiones territoriales de uno u otro tipo).
Es cierto que el GATT también incorpora un mecanismo de liberalización progresiva mediante negociaciones. Pero este mecanismo dinámico es mucho menos potente, jurídica e institucionalmente, que su fundamento estático, es decir, la consolidación de cierto nivel de liberalización libremente aceptado (artículo II más schedules) y administrado según el principio de la nación más favorecida (artículo I). Basta comparar la redacción de estos dos artículos y las prohibiciones claras y precisas que establecen con la de los artículos relativos a nuevas negociaciones (artículos XXVIII y XXVIII bis, por ejemplo) de los que ninguna obligación concreta se deriva (más allá de la de aceptar la negociación).
Resumiendo: La lógica multilateral (la del GATT en un principio y, por extensión, la de todos los acuerdos OMC) no es la del avance en la liberalización (mucho menos un avance continuo e imparable) sino la de la consolidación voluntariamente aceptada de reglas y regímenes, de inclusión de los distintos países dentro de un sistema que los abarque a todos y, sobre todo, de limitación de la capacidad de maniobra de los «big players» y, por tanto, de su capacidad de engendrar guerras comerciales (y más allá de comerciales) entre ellos (y con el resto de países sufriendo sus efectos).
Se contestará que no es así como el sistema multilateral de comercio ha sido concebido y utilizado en los últimos años, primero desde la derecha y la perspectiva de los países desarrollados y luego desde una cierta izquierda y ciertos países en desarrollo. Claro, pero precisamente esto explica junto dicho sistema está «descolocado» y en crisis.
El Plano Bilateral
Cuando pasamos al plano bilateral, la perspectiva y la «lógica» cambian. Aquí sí parece dominante la lógica de la liberalización comercial entre las partes del acuerdo. Sin embargo, las siguientes matizaciones deberían ser aportadas.
En primer lugar, es muy posible que los acuerdos comerciales no tengan ninguna lógica económica (en su contenido efectivo) y sean puros ejercicios de «Public Relations» orientados a dar la impresión de que una política exterior existe (MERCOSUR ha protagonizado suficiente número de ejemplos en los últimos años pero no está sólo en ello; la Comunidad Europea también ha sido históricamente una especialista de esta estrategia).
En segundo lugar, es posible que dichos acuerdos no hagan sino consolidar bilateralmente un régimen unilateral autónomo preferencial ya acordado por una parte (una lógica muy presente en los últimos acuerdos de Estados Unidos con Estados de América Latina si bien debe reconocerse que también contienen ciertas aberturas adicionales del mercado de aquél país). Pero esta «liberalización comercial entre las Partes» difícilmente será simétrica en términos de derechos y obligaciones. La mejor manera de comprobarlo es a través de, por un lado, las excepciones a la liberalización previstas en el acuerdo y, por el otro, las adiciones de temas no directamente referidos al comercio de bienes. Normalmente, ambas no hacen sino reflejar las agendas y preferencias de los países dominantes dentro del acuerdo. Desde esta perspectiva, será muy interesante analizar la proliferación de acuerdos bilaterales de todo tipo que está teniendo lugar en Asia para ver en qué sentido se orientan.
El Plano Regional
En el plano regional, la «lógica» cambia de nuevo, al menos en teoría. Los objetivos de la integración regional son ante todo políticos (y políticos con una temática mucho más amplia que la subyacente en el GATT, que, como hemos visto, era también altamente política pero, a pesar de todo, centrada en el comercio). Fue así en el caso europeo (lo escribo en pasado porque ahora ya nadie sabe cuál es el objetivo de una integración cada vez más amplia y profunda: por ello no es nada extraño que el proceso esté en una crisis muy grave) y fue también así en el caso del MERCOSUR (¿debe escribirse también en pasado?).
La liberalización comercial, mayor o menor, no es, pues, sino un instrumento. La presente crisis de los procesos de integración regional en América Latina constituye una buena plataforma de discusión de esta cuestión. En efecto, por un lado, nadie puede discutir que una cierta dosis de liberalización / integración comercial era indispensable para que dichos procesos arrancasen y se consolidaran inicialmente. Pero, por otro, tampoco nadie puede ya negar ahora que el articular dichos procesos únicamente en torno de la liberalización del comercio de bienes (con cantidad de elementos no comerciales, ciertamente, pero elementos puramente decorativos y desprovistos de efectos) ha constituido un gran fracaso. Para que los procesos de integración regional funcionen verdaderamente como tales (y no sean simples disfraces de simples acuerdos bi o plurilaterales), es indispensable «hacer cosas juntos» y no sólo liberalizar el comercio. «Hacer aquellas cosas juntos» que la Comunidad Andina o el MERCOSUR se han caracterizado precisamente por no hacer, comenzando por el abordaje en común de problemas de infraestructura física.
La Gestión Correcta e Interdependiente de los Tres Planos
Una vez distinguidos correctamente los tres planos de las relaciones comerciales internacionales y sus distintas lógicas, es evidente que puede haber compatibilidad entre los mismos. Se trata de saber qué hacer en cada uno de ellos y, sobre todo, de no trasponer desarrollos «lógicos» en un plano a otro donde ya no lo son. Como no es éste el lugar donde desarrollar con detalle estas cuestiones las plantearé simplemente con dos ejemplos que Resultan sumamente relevantes.
El primero es el del enfoque dado en el MERCOSUR a los temas de servicios e inversiones. Lo único hecho en el pasado ha sido trasponer al plano regional dos desarrollos típicos de otros planos. El protocolo de Colonia en materia de inversiones simplemente copió los acuerdos bilaterales de inversiones; el protocolo de Montevideo en materia de servicios simplemente copió el GATS/AGCS de la OMC. Lo de menos es que ambos protocolos se solapen y se contradigan (porque, siguiendo al GATS, el protocolo de Montevideo incluye las inversiones extranjeras directas en los sectores de servicios, también cubiertas por el protocolo de Colonia); en efecto, esta contradicción puede resolverse como se ha resuelto en la práctica: olvidándose del protocolo de Colonia. Lo grave es que la lógica del GATS/AGCS, que puede tener un cierto sentido en el contexto de la OMC (tampoco estoy muy seguro de ello), no se corresponde en nada a lo que debería ser el tratamiento de los servicios en el marco de un proceso de integración regional (porque no se orienta a los aspectos regulatorios y no contiene una obligación general -aunque fuera sometida a ciertas excepciones- de trato nacional).
El segundo es el del tratamiento convencional dado siempre, en el seno de la OMC, a los acuerdos bilaterales/regionales. No debe extrañarnos que la discusión sobre la noción de «substantially all trade» no haya llevado a ninguna parte. Porque no es ésta la verdadera cuestión dentro del sistema del GATT: El principio de multilateralismo no es un principio a discutir a golpe de porcentajes de comercio sino sobre otros fundamentos más políticos y «arquitectónicos». Un paper en preparación para el seminario sobre Integración que se desarrollará en Santiago los días 21 y 22 de noviembre organizado por CEPAL, BID-INTAL y OBREAL intentará plantear esta discusión sobre fundamentos alternativos.