Un sistema que califica los proyectos de rojo, amarillo o verde tiene el potencial de alinear la inversión saliente con las normas ambientales internacionales, pero ¿lo adoptarán los reguladores de China?
Una coalición de asesores internacionales de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI), respaldada por el gobierno, ha recomendado a China que aplique controles ambientales más estrictos a sus inversiones en el exterior. De adoptarse, esto supondría una importante desviación del enfoque habitual de China de aplazar la aplicación de las normas del país receptor, muchas de ellas inadecuadas, para regular sus inversiones en el extranjero.
Asesores de alto nivel, entre ellos el ex jefe del PNUMA Erik Solheim y el peso pesado de las finanzas verdes Ma Jun, proponen un sistema para clasificar las inversiones chinas en el extranjero en función de sus impactos contaminantes, climáticos y sobre la biodiversidad.
La metodología de clasificación se publicó el 1 de diciembre en una conferencia de prensa organizada por la Coalición Internacional para el Desarrollo Verde (BRIGC) del BRI en Beijing. En ella se daría luz verde a las centrales eléctricas de carbón, mientras que otros tipos de inversiones chinas en el extranjero, como la energía hidroeléctrica y los ferrocarriles, tendrían que aplicar medidas de mitigación reconocidas internacionalmente para obtener el estatus de «verde». Por otra parte, la energía solar y eólica se consideran proyectos ecológicos que promueven los objetivos climáticos del Acuerdo de París.
Cómo funciona el sistema de clasificación
Proyectos rojos. Requieren una supervisión y regulación más estrictas. Se considera que crean «daños ambientales significativos e irreversibles» en al menos una de las áreas del cambio climático, la contaminación y la biodiversidad, o el riesgo de tales daños.
Proyectos amarillos. Son ambientalmente neutrales con impactos moderados. No causan ningún daño significativo, y los daños restantes pueden mitigarse con medidas asequibles y prácticas, a una escala razonable, dentro del propio proyecto.
Proyectos verdes. No tienen un impacto negativo significativo en la contaminación, el cambio climático o la biodiversidad, y contribuyen positivamente al menos a uno de ellos, en particular si benefician los objetivos de los tratados y convenciones internacionales sobre el medio ambiente.
Estándares más altos
Christoph Nedopil Wang, director fundador del Green BRI Center de la Universidad Central de Finanzas y Economía y uno de los principales autores de la metodología de clasificación, dijo a China Dialogue que el sistema combina múltiples enfoques internacionales de las finanzas verdes.
El sistema de categorización y la consiguiente taxonomía de proyectos verdes, amarillos y rojos se inspira en normas internacionales como la Taxonomía Financiera Sostenible de la UE, los Principios del Ecuador y las normas de desempeño emitidas por la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Grupo del Banco Mundial. También utiliza como referencia las propias directrices de China para el crédito verde y la emisión de bonos verdes.
Durante años, las empresas e instituciones financieras chinas que trabajan en el extranjero se han adherido principalmente al «principio del país anfitrión», que hace hincapié en el cumplimiento de los reglamentos ambientales y sociales de los países anfitriones. La insuficiencia de las salvaguardias en muchos países del Sur Global, que constituyen la mayoría de los países participantes en el BRI, significa que el principio se utiliza a menudo como excusa para rebajar las normas de las inversiones de China en el extranjero. Esto crea un marcado contraste entre la transición ecológica interna de China y sus huellas en el resto del mundo.
Mientras que la energía limpia está creciendo a una velocidad impresionante dentro de China, una gran parte de la infraestructura energética que las empresas chinas están construyendo en el extranjero se basa en el carbón. Muchos de esos proyectos son del tipo de baja eficiencia que la propia China ha ido eliminando gradualmente.
Las amenazas a la biodiversidad son también una preocupación principal de muchos de los proyectos de infraestructura lineal del BRI, como los ferrocarriles y las carreteras que se cruzan con zonas de protección clave. En el plano nacional, China ha puesto en práctica un sistema de línea roja ecológica aclamado como modelo para conciliar el desarrollo con la conservación de la naturaleza.
Se pide a los actores chinos que sigan normas más estrictas en sus inversiones en el extranjero, pero hasta ahora la respuesta ha sido limitada. Ninguna de las principales instituciones financieras chinas que participan en los préstamos al extranjero, por ejemplo, ha firmado los Principios del Ecuador, que exigen la aplicación de normas internacionales (como las normas de desempeño de la CFI) en los países de bajos ingresos con salvaguardias subdesarrolladas.
En 2019, importantes bancos chinos, como el Banco de Desarrollo de China y la ICBC, firmaron los Principios de Inversión Ecológica (GIP, por sus siglas en inglés), en los que se pide «una conciencia aguda de los posibles efectos de las inversiones y operaciones en el clima, el medio ambiente y la sociedad en la región del Cinturón y la Carretera». Pero aún no se han elaborado mecanismos para traducir esa conciencia en medidas.
«El GIP está más orientado al mercado», comenta Nedopil Wang, «mientras que nuestro está mucho más dirigido a los reguladores».
El sistema considera tres dimensiones de la posible huella ambiental de un proyecto: la contaminación, el cambio climático y la biodiversidad. Se considera que los proyectos que son contrarios a los objetivos del Acuerdo de París, como los que aumentan las emisiones o socavan las medidas de mitigación del clima, causan un «daño significativo». Del mismo modo, los proyectos que invaden zonas clave de la biodiversidad reciben una calificación roja.
El sistema tiene cierta flexibilidad incorporada para permitir consideraciones contextuales de los méritos ambientales de un proyecto. Algunos tipos de proyectos, como los ferrocarriles, pueden al principio dar una señal de alarma por sus posibles altos riesgos para la biodiversidad. Pero si los promotores pueden demostrar de manera creíble que se adoptan medidas de mitigación para prevenir o reducir los daños ambientales, siguiendo las normas internacionales, pueden obtener una clasificación verde. Sin embargo, la clasificación roja original seguirá siendo un recordatorio del alto riesgo intrínseco del proyecto.
Los creadores creen que la clasificación en dos etapas equipará mejor al sistema para responder a situaciones complejas sobre el terreno en la mayoría de los países de la Franja y la Ruta. «La idea es hacer que el sistema sea adaptable», dice Nedopil Wang, quien cree que una taxonomía en blanco y negro puede ser demasiado rígida en algunas circunstancias. Por lo tanto, también se incluyen «normas de proceso» que detallan cómo debe gestionarse un riesgo.
Proyectos arriesgados
Según el sistema, la
construcción y el funcionamiento de las centrales eléctricas de carbón
recibirán una calificación roja sin que se disponga de medidas de mitigación o
compensación para mejorarlo. Lo mismo se aplica a la modernización de las
centrales eléctricas de carbón diseñadas para prolongar su vida útil.
Por otra parte, una central hidroeléctrica recibirá una calificación inicial en
rojo, pero podría obtener una calificación verde si aplica normas
hidroeléctricas «internacionalmente pertinentes» para mitigar el daño
ambiental, como la Norma de Energía Hidroeléctrica de 2015 de la CFI.
El equipo de investigación proporcionó una clasificación inicial de 38 tipos de proyectos en 20 sectores, que iban desde la energía renovable hasta el transporte de pasajeros y la ganadería. La agrupación de los tipos de proyectos en listas positivas (verde), neutras (amarillas) y negativas (rojas) crea por primera vez una taxonomía simple para los proyectos de BRI basada en sus impactos ambientales.
«Puedo ver el valor de una taxonomía [para los proyectos BRI] que aumenta la conciencia ambiental de los inversionistas», dijo a China Dialogue un experto chino familiarizado con las salvaguardias de las finanzas verdes internacionales, que no está autorizado a conceder entrevistas. «En la fase inicial de un proyecto, cuando tienes una nota conceptual del proyecto delante de ti, una taxonomía puede ayudarte a hacer un juicio rápido sobre si un sector está en línea con tu estrategia o debe ser excluido en primer lugar».
Pero advirtió que los proyectos chinos en el extranjero suelen ser de gran envergadura y que esa taxonomía puede ser demasiado simplista para captar sus complejas repercusiones, en particular las sociales.
Los arquitectos del nuevo sistema responden que la taxonomía es para fines de demostración en esta etapa, creada para ilustrar cómo puede funcionar el sistema de clasificación. Están planeando refinar la lista con más detalles técnicos y directrices de aplicación como un paso siguiente. Una recomendación clave de los asesores es vincular el sistema con evaluaciones de impacto ambiental más completas para los proyectos rojos y amarillos.
La adopción es clave
El equipo internacional que propone el sistema también recomienda que se integre en los procesos de toma de decisiones de China sobre los proyectos de la Franja y la Ruta. Según su análisis, los organismos del gobierno central, como la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (NDRC) y el Ministerio de Comercio (MOFCOM), tienen todos el poder de regular la inversión en el extranjero, pero actualmente las consideraciones ambientales no se reflejan en sus procesos de aprobación.
«La lista positiva y negativa servirá de base para que los organismos gubernamentales se aseguren de que las inversiones en el extranjero estén en consonancia con los objetivos climáticos y ambientales», dice Wang Ye, analista de finanzas ecológicas del Instituto de Recursos Mundiales (WRI), que fue el creador del sistema. Una recomendación clave del equipo es la elaboración de una «lista de exclusión» de proyectos que dañen irreversiblemente el medio ambiente.
Yuan Feng, subdirector general del Departamento de Apertura Regional de la NDRC, que supervisa el desarrollo del BRI, ofreció su bendición en la conferencia de prensa en la que se presentó el sistema.
Pero Nedopil Wang admite que el apetito de los reguladores por adoptar tal sistema es difícil de calibrar. Cabe señalar que el Ministerio de Ecología y Medio Ambiente (MEE), que alberga el BRIGC, no tiene un poder regulador formal sobre el desarrollo de proyectos fuera de las fronteras de China.
2060, el año en el que China espera alcanzar su carbono neutralidad
Los expertos también han opinado que los catálogos verdes, que fomentan ciertos tipos de inversiones, son más fáciles de considerar para los reguladores que las listas de exclusión, que a menudo van más allá de su autoridad legal. Las propias leyes ambientales de China todavía no han regulado las emisiones de gases de efecto invernadero con fuerza vinculante, señalaron. Las listas positivas, como el catálogo de bonos verdes, han sido hasta ahora el pilar de las medidas nacionales para orientar la financiación hacia proyectos más ecológicos.
Hay indicios de que algunos reguladores podrían ser más receptivos a las recomendaciones. El 25 de octubre, cinco organismos del gobierno central, entre ellos el banco central, el MEE y el regulador bancario, publicaron una orientación conjunta para que el sistema de financiación del país sirva mejor al objetivo de neutralidad de carbono de China para 2060. En ella se alienta específicamente a las instituciones financieras a que apoyen el desarrollo con bajas emisiones de carbono a lo largo del Cinturón y la Carretera.
Se espera que el sector financiero de China adopte el sistema de clasificación y aplique un trato diferenciado a los proyectos en el extranjero: condiciones de financiación favorables para los proyectos de «buenas prácticas» y condiciones estrictas para los de riesgo.
«La Comisión Reguladora de Banca y Seguros de China (CBIRC) ha participado en el diseño del sistema, así que es una buena señal», dijo Nedopil Wang a China Dialogue. «La aplicación deffacto [del sistema] realmente depende de los campeones específicos dentro de los diferentes reguladores».
«La incorporación de los riesgos ambientales en las prácticas políticas y financieras requiere que estos campeones lo empujen implacablemente dentro del sistema, como los pájaros carpinteros que siempre golpean en el mismo lugar sin que les dé dolor de cabeza», dijo. «[Adoptar el sistema de clasificación] tiene sentido para la reputación y el medio ambiente de la China actual. Pero requiere un enfoque realmente diferente para algunas de las decisiones».
Ma Tianjie es jefe de redacción de chinadialogue, radicado en Pekín.