Detrás del protagonismo de la diplomacia brasileña está la tensión latente entre la política económica y la estrategia de comercio exterior. Actualmente se está afirmando el liderazgo regional de un país que había desarrollado durante un siglo su capacidad diplomática y que ahora la pone al servicio de sus propios intereses. Esta estrategia empezó con el anterior gobierno y la sigue el presidente Lula.
La enérgica y eficaz actuación de la diplomacia brasileña en la reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio efectuada en Cancún en septiembre de 2003, que impidió un entendimiento que dejara fuera los subsidios agrícolas en la agenda de Doha, la participación de Brasilia en los esfuerzos que permitieron el referendo revocatorio en Venezuela y la decisión del gobierno del presidente Lula de asumir el desafío de liderar la misión de Naciones Unidas en Haití aumentaron sustancialmente la visibilidad internacional de Brasil en los últimos dos años.
El protagonismo diplomático brasileño no es, sin embargo, nuevo u original. Comienza a ser objeto de un acalorado debate interno, ya sea en los sectores empresariales que no ven que sus intereses estén representados por las decisiones recientes de la política de comercio exterior del gobierno, o bien entre quienes temen que el país asuma demasiados riesgos sin calcular bien los costos presentes y futuros de la participación en Haití.
Como en el caso de la política económica, la diplomacia de Lula es, en buena medida, continuación, en algunos casos más intensa, de las estrategias iniciadas por Fernando Henrique Cardoso, que gobernó Brasil entre 1995 y 2002. Lula lo niega y se irrita cuando se le pregunta al respecto. Lo hace, tal vez, porque sabe que admitir que mantiene y hasta profundiza las líneas de acción de su antecesor suscitaría cuestionamientos sobre la oposición férrea que su Partido de los Trabajadores (PT) tuvo durante el anterior gobierno hacia políticas que hoy defiende como suyas. Los hechos indican continuidad.
En el frente diplomático, los mexicanos que se interesan por estos asuntos ciertamente se acuerdan de la irritada reacción de Tlatelolco a la iniciativa de Cardoso, en agosto de 2000, de convocar una primera cumbre de presidentes de América del Sur. Las protestas acerca de que Brasil maniobraba para excluir a México de América Latina fueron tan fuertes que el líder brasileño invitó a Jorge G. Castañeda a participar en el encuentro en Brasilia como representante del entonces presidente electo Vicente Fox. La reunión fue un importante episodio de afirmación del liderazgo regional de un país que había desarrollado durante un siglo su capacidad diplómatica (esto en parte forzado por ser de las pocas naciones que tienen frontera con otras 10), pero que estaba limitado en ponerla al servicio de sus propios intereses, ya fuera por la ausencia de democracia o por las crisis financieras que marcaron los periodos democráticos.
La democracia con estabilidad económica, que alcanzó Brasil por primera vez durante el gobierno de Cardoso, sigue siendo la plataforma de lanzamiento de una actuación internacional que corresponde a una nación continental con obvios intereses y responsabilidades en el mundo. La decisión de Lula de mantener la política económica de su antecesor y de profundizar el ajuste fiscal es el soporte de la desenvoltura de la diplomacia brasileña. Sin dicha política, Brasil estaría sumido en una crisis financiera y tendría una credibilidad internacional comparable a la de Argentina.
Existe, no obstante, tensión latente entre el rumbo de la política económica ejecutada por el ministro de Hacienda, Antonio Palloci, y la que su colega de Relaciones Exteriores, Celso Amorim, aplicó en el comercio exterior, ambas con pleno apoyo de Lula.
Si dependiese de Palloci y de otros dos de los ministros del área económica Roberto Rodriguez, de Agricultura, y Luiz Fernando Furlan, de Desarrollo, Industria y Comercio Brasil habría probablemente hecho propuestas de liberalización más osadas en las negociaciones del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), dejando atrás a Estados Unidos y sus socios del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), México y Canadá. Lo mismo habría ocurrido en los entendimientos entre el Mercosur y la Unión Europea.
Palloci entiende que la apertura de mercados para las exportaciones brasileñas es vital para el crecimiento económico, pero también atribuye gran importancia a la reducción del proteccionismo interno que perpetúa las ineficiencias, reduce la competitividad y eleva los costos, incluso de los contratos de compra de bienes y servicios del sector público. Si Palloci evitó hasta ahora explicitar su posición fue, tal vez, por el cálculo de que los estadunidenses y europeos no estaban preparados a hacer concesiones para justificar la entrada de Hacienda en una disputa que, por cierto, daría municiones a los adversarios de su política de austeridad, sobre todo dentro del PT.
Preocupados con el avance del TLCAN y de Chile en los mercados de países de América del Sur, debido a la agresividad con que buscan acuerdos bilaterales en el ALCA proyecto impulsado por Estados Unidos para crear un solo mercado desde Alaska a la Patagonia, sectores importantes del empresariado brasileño comienzan a quejarse de la falta de resultados de la política comercial.
Amorim, que conduce esa política, está empeñado en la apertura de los mercados. Representa una corriente más resistente a la liberalización del mercado interno. El canciller justifica su opinión, que tiene amplio respaldo en el PT y parace estar calibrada en función de dicho apoyo, afirmando que el país no puede hacer concesiones sobre reglas del comercio internacional, por ejemplo, que reduzcan su capacidad de tomar decisiones sobre el tipo de economía que se quiere tener.
«Brasil quiere tener libertad de definir su modelo económico», dijo Amorim hace poco a The Wall Street Journal. «No vamos a cambiar un modelo económico por cuotas», afirmó, a modo de explicar el desinterés del gobierno de Lula por el ALCA. Parte de esa preocupación de preservar el espacio para un modelo de desarrollo autónomo está detrás de la decisión del gobierno de Lula de evitar la respuesta a una invitación para que Brasil se convirtiese en miembro pleno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. En lugar de aceptar, el gobierno manifestó su preferencia por entrar en el organismo junto con China, India y Sudáfrica.
El canciller nunca hizo explícito de qué modelo económico está hablando y, en especial, si es diferente del modelo volcado a una mayor integración de Brasil en la economía global que viene ejecutando Palloci. Si lo que Amorim tiene en mente es un modelo económico nacionalista, la reciente decisión de Lula de separar a Carlos Lessa, ideólogo de esa corriente, de la presidencia del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, sugiere que habrá en algún momento un cambio de rumbo en la política comercial brasileña o, alternativamente, que estará en curso de colisión con la política económica.
Otras presiones alimentan el debate. La decisión del gobierno, a finales de 2004, de reconocer el estatus de economía de mercado a China, a cambio de la apertura de ciertos mercados a productos brasileños, está siendo abiertamente cuestionada por secores empresariales que consideran la concesión exagerada frente a los beneficios conseguidos. También pesa en favor de un rexamen de la política de comercio exterior el estado precario del Mercosur y las demandas crecientes del sector privado para que la unión aduanera del Cono Sur, que apenas existe en el papel, sea reducida a un área de libre comercio.
El que los objetivos de la política exterior brasileña sean hoy más amplios que su política comercial, como atestigua la justa pretensión del país de ocupar un asiento permanente en un reformado Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, hace que en la perpectiva de los sectores internos interesados y de la opinión pública, el desempeño internacional del país sea juzgado menos por el espectáulo inherente a la diplomacia que por los resultados concretos que las negociaciones conducidas por Itamaraty, sede de la cancillería, produzcan para la economía brasileña.