No caer en la tentación de convertirse en tomadores ciegos de teorías, constituye uno de los principales retos que enfrenta el mundo subdesarrollado. La diversidad que impera en este conjunto de países, a pesar de los rasgos esenciales que los caracterizan, exige el cuestionamiento de cualquier receta elaborada desde fuera o dentro de sus complejas […]
Hoy este ejercicio crítico es más urgente que nunca, cuando concurrimos a sorprendentes puestas en escena de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), exponiéndonos su más reciente «compromiso» con temas como desarrollo sostenible, ayuda al desarrollo y reducción de la pobreza. La incorporación de estos imperativos en sus agendas y discursos, muestra sus capacidades formales de adaptación.
Sin embargo, en un acercamiento a la esencia de estas inclusiones resulta evidente la importante divergencia que existe entre el reconocimiento formal, mediante la apropiación de los términos, y sus implementaciones a través de las estrategias impuestas a las economías subdesarrolladas.
En este contexto, la deuda externa reaparece con papeles protagónicos en los temas priorizados por estas instituciones. Este regreso ha estado acompañado por un término ambiguo, pero que ha sido visto con beneplácito acrítico, por gran parte de la comunidad internacional: la sostenibilidad.
Esta nueva referencia, forma parte de la lógica de la estrategia acreedora en el manejo del sobreendeudamiento. Los principales acreedores organizados como grupo, y respaldados por las IFI, han incorporado las demandas de los deudores desvirtuando su esencia, pero comprando una imagen internacional más a tono y en apariencia más comprometida con el estado actual del debate sobre el tema.
Pero, ¿puede asumirse la sostenibilidad de la deuda externa en los términos que la manejan estas instituciones? Los acreedores y las IFI se han centrado para definirla en la incapacidad de las economías deudoras para satisfacer sus compromisos externos. Aunque enmascarado por el aparente compromiso, y por la complacencia de algunos gobiernos de países subdesarrollados, los verdaderos beneficiarios de esta concepción son estas instituciones y los intereses acreedores que representan.
Este es un tema relevante para los países subdesarrollados que mantienen una dependencia histórica, sin dudas controversial, con el ahorro externo. La deuda externa ha sido una fuente de financiamiento importante para el tercer mundo, por lo que es necesario lograr una relación con el desarrollo que se sustente en potenciarlo, no en deformarlo.
Esta premisa puede apropiarse para una nueva concepción de la sostenibilidad de la deuda externa, a partir de desarrollar una perspectiva desde los intereses y las consideraciones de los deudores. Este replanteamiento es decisivo como intento de revertir la deformada relación histórica mantenida por los procesos de endeudamiento y de desarrollo, que ha caracterizado hasta ahora a gran parte de las economías subdesarrolladas. En el ensayo se mostrará el alcance limitado del enfoque de capacidad de pago para la sostenibilidad de la deuda externa, que tiene como líderes en su implementación al Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial. Como contraparte se presentará una aproximación a un enfoque alternativo con centro en el proceso de desarrollo de la economía deudora.
Dos acotaciones iniciales son imprescindibles. En primer lugar debe precisarse como se entenderá el desarrollo. Varias organizaciones no gubernamentales y algunos académicos han hablando de una sostenibilidad de la deuda externa con un enfoque de desarrollo humano. Sin embargo, aquí se usará de referencia la dimensión económica, que sin duda puede ser considerada como un importante eje. No obstante, se reconoce que no existen automatismos en los llamados efectos derrames, y se entiende al desarrollo económico, como un medio para alcanzar ese desarrollo centrado en el ser humano.
Por desarrollo económico se entenderá mucho más que estabilidad y equilibrio macroeconómico, a través del monitoreo de las cuentas externas y fiscales, la inflación, los niveles de empleo y crecimiento económico. Siguiendo la lógica de Ocampo en su trabajo Retomar la agenda del desarrollo [1] es necesaria una complementación a través de lo que se ha denominado desarrollo productivo; teniendo en cuenta la dinámica estructural de la economía y el papel de los diferentes sectores en esta. Por lo que siguiendo la tradición estructuralista, el análisis de la heterogeneidad estructural es relevante; lo que puede ser complementado con lo que Ocampo denomina, orientación de políticas en dos aspectos esenciales: innovación y complementariedades (encadenamientos). Por último no puede desconocerse el componente de desarrollo institucional, que complementa lo anterior.
En segundo lugar, gran parte de las reflexiones que se expondrán en este trabajo tendrán mayor relevancia para la deuda externa soberana. Esto se debe a que la capacidad del Estado para canalizar la deuda privada es mucho más reducida y exige un mayor número de consideraciones e incentivos. No obstante este es un análisis que no debe quedar pendiente, ya que en la actualidad, aunque la deuda soberana en términos de stock sigue siendo la más importante, la dinámica de crecimiento de la deuda privada es superior.
Consecuentemente, si bien gran parte de las consideraciones propuestas pueden ser apropiadas para la mayoría de las economías subdesarrolladas, serán más significativas para aquellas donde la deuda externa soberana tenga un peso mayor. El enfoque de capacidad de pago para la sostenibilidad de la deuda externa y la necesidad de una alternativa.
Un gran número de investigaciones y estrategias sobre la sostenibilidad de la deuda externa la asocian directamente, y como eje fundamental del análisis, a la capacidad de pago de una economía frente a sus compromisos externos a lo largo del tiempo.
Es entonces posible, hablar de un enfoque de capacidad de pago, donde la máxima fundamental para considerar una deuda externa sostenible es que esta pueda ser pagada. Una definición que lo expresa claramente es la del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial [2]: un país alcanza la sostenibilidad de su deuda externa cuando puede cumplir con sus obligaciones de servicio de deuda presentes y futuras totalmente, sin recurrir a reprogramaciones de la deuda o a la acumulación de impagos y sin comprometer el crecimiento.
Es interesante detenerse en la referencia explícita en relación a no comprometer el crecimiento, por dos razones fundamentales. En primer lugar esta referencia puede ser solo formal, como en el caso de la definición citada anteriormente que ya aparecía en el Global Development Finance 1998 [3], solo que omitía cualquier alusión al crecimiento. A pesar de este aparente cambio en la concepción, no se aprecia ninguna alteración relevante en el análisis de la sostenibilidad, condicionada a esta inclusión.
En segundo lugar, y sin dudas lo más significativo, en estos análisis se parte fundamentalmente de condiciones y equilibrios cuantitativos asociados al crecimiento, y se descuidan aspectos esenciales como la estructura económica sobre la que descansa y las estrategias de desarrollo que contribuyen al mismo.
Una aproximación a los alcances del enfoque de sostenibilidad centrado en la capacidad de pago la ofrece Hjertholm [4]. Para ese autor el análisis parte de alteraciones en las relaciones normales deudor-acreedor, cuando el deudor es incapaz o no esta dispuesto a cumplir con sus obligaciones de servicio de la deuda, evidenciándose los problemas de capacidad de pago en la acumulación de impagos y reprogramación o condonación. El centro analítico lo sitúa en los determinantes del comportamiento del servicio de la deuda. Siguiendo esta lógica, es evidente que para declarar una situación de insostenibilidad es suficiente el no cumplimiento de los compromisos y la necesidad consecuente de reprogramación.
Sin dudas el requerimiento de reprogramación puede ser una señal de una potencial crisis de deuda; sin embargo, en realidad es solo una forma en que puede manifestarse. Las causas de este fenómeno, se encuentran antes de la acumulación de impagos, comienzan a engendrarse desde que los flujos de deuda han entrado a la economía deudora y no han estimulado suficientemente ni al crecimiento económico, ni al desarrollo.
Adicionalmente este enfoque desconoce el impacto del proceso de endeudamiento en el desarrollo. Por tanto, no se considera insostenible una situación en que se haya pagado la deuda y pueda continuar pagándose, pero como resultado de una estrategia con importantes costos para el desarrollo económico. Lo importante es que los prestamistas puedan cobrar.
De esta forma el análisis es burdamente cercenado. Esta mutilación descansa fundamentalmente en que el enfoque es desarrollado a partir de los intereses de los acreedores; conduciendo a una homologación significativamente simplificadora entre sostenibilidad y solvencia. Esta equiparación se evidencia desde la misma concepción del enfoque de capacidad de pago.
En este caso la sostenibilidad se alcanza con el cumplimiento de determinados criterios de solvencia. En función de los referentes teóricos utilizados, estos criterios estarán más o menos distantes de consideraciones asociadas por un lado, al ahorro interno, la inversión productiva o el crecimiento, como es el caso de las interesantes proposiciones, aún con sus limitaciones, de los modelos de Crecimiento con Deuda; y por otro, a la garantía de disponibilidad de divisas para hacerle frente a los compromisos externos, enunciadas en los modelos asociados a la dinámica de deuda.
Se establece entonces una relación entre sostenibilidad, capacidad de pago y solvencia que llega a ser tautológica: se es sostenible cuando se mantiene la capacidad de pago a lo largo del tiempo, capacidad asociada a condiciones de solvencia que al cumplirse, muestran que se cuenta con los recursos necesarios para hacer frente a las obligaciones de deuda externa, es decir se es solvente.
Esta homologación no puede ser considerada menos que simplificadora ya que desconoce las presiones o retos, que crea la disponibilidad de fondos para cumplir con el servicio de la deuda externa, en el crecimiento económico y en el desarrollo, que en última instancia van a determinar las capacidades estructurales para hacerle frente, y por supuesto, la capacidad de pago futura. Elementos que potencialmente podría aportar el término de sostenibilidad. Pero, si se está hablando de un mismo fenómeno, ¿por qué utilizar un término nuevo para describirlo? ¿Por qué llamarle sostenibilidad, a mantener las condiciones de solvencia? Que el término Sostenibilidad sea utilizado no es fortuito. A pesar de su popularidad al estar asociado a conceptos como desarrollo sostenible, no se escapa de la ambigüedad que incluso presenta la definición de este desarrollo. Esto permite que sea apropiado con mucha facilidad para adaptarlo en diferentes contextos. A lo que se une la tendencia a considerarlo automáticamente complemento de metas como los llamados Objetivos del Milenio.
El FMI y el Banco Mundial, en su apropiación del término y basándose en los imperativos de este enfoque, han desarrollado sus esquemas de sostenibilidad a partir de la determinación de niveles de deuda sostenibles. Es interesante que el objetivo sea alcanzar niveles y no un proceso de endeudamiento sostenible.
Es lógico que así sea; porque oculto tras la impronta del término de moda, no subyace nada más que el pago de la deuda; manifestándose claramente la homologación de sostenibilidad a solvencia.
En esencia en el análisis de cualquier iniciativa que se desarrolle bajo un enfoque de capacidad de pago, cuando se mencionen niveles sostenibles léase niveles pagables; y por tanto, el objetivo no será llevar la deuda a niveles «sostenibles» para las economías deudoras, sino intentar hacerlo para los diferentes acreedores.
Para determinar estos niveles implementan los llamados umbrales de solvencia: valores de los indicadores de deuda externa por debajo de los cuales la deuda es sostenible. Estos umbrales tienen una carga significativa de arbitrariedad ya que la racionalidad para definirlos reside en extraer reglas a partir del comportamiento pasado y en ocasiones de compromisos políticos de los acreedores [5]. No ha existido garantía alguna, que al alcanzarlos una economía pueda mantenerse solvente a lo largo del tiempo.
Otra de las particularidades esenciales en las propuestas de sostenibilidad diseñadas e impulsadas por las instituciones de Bretton Woods, es su marcado carácter ex-post. Los acreedores tienen el poder de decisión en este tipo iniciativas, por lo que las estrategias se basan en un reacomodo, manifiesto en la reprogramación, condonación o nuevo financiamiento. Esto ocurre sin que exista ningún cambio esencial en: las relaciones deudor-acreedor; en el proceso de endeudamiento de la economía dentro de una estrategia de desarrollo; en las políticas económicas; en la concepción de desarrollo; en el proceder de las IFI y en el balance de las relaciones económicas internacionales.
Por lo que este tipo de iniciativa resulta muy cómoda para los acreedores y son las economías deudoras quienes cargan con el costo fundamental. Estas continúan sin acceder a iniciativas nacionales e internacionales enfocadas a alcanzar la sostenibilidad de la deuda externa, desde antes de que se cree una situación insostenible.
Dentro de estas estrategias ex -post, el alivio de la deuda suele tener un papel relevante, siendo utilizado para llevarla a niveles pagables. Su monto es determinado a partir del criterio de maximizar los beneficios de los acreedores, dado que ante una situación de sobreendeudamiento, estos prefieren negociar una reducción de la deuda con la que garantizan el cobro de pagos de las obligaciones de los deudores.
No obstante, es ineficaz mantener el alivio a lo largo del tiempo como variable crítica para la sostenibilidad por dos razones fundamentales: por un lado continúa el proceso de endeudamiento en el mediano y largo plazo, y los efectos de la reducción de la deuda ya no se manifiestan; y por otro, genera una situación frágil y deformadora al depender de la «buena voluntad» de la comunidad internacional de acreedores.
Un ilustrativo símil, puede ser utilizado para entender el papel central del alivio en una estrategia de sostenibilidad. Millet y Tousaint [6], en sus análisis sobre las instituciones financieras internacionales citan a Tavernier [7]: «en algún resquicio entre «dar pescado al hambriento», prerrogativa de la caridad, y el enseñar al hambriento a pescar, piedra angular del desarrollo, parece haberse deslizado la práctica de «alquilarles frágiles y costosas cañas de pescar», en expresión de la nueva doctrina del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional». En este caso, una estrategia basada en el alivio sería como dar pescado al hambriento.
Por lo que, es imprescindible ser cauteloso y no sobrevalorar estrategias como la Iniciativa multilateral de alivio de la deuda , impulsada por el G-8 y monitoreada por el FMI y el Banco Mundial. A través de esta se condonaría el 100 % de la deuda con el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco de Desarrollo Africano, de los países pobres altamente endeudados que clasifiquen.
Pudiera parecer que los acreedores se están «sensibilizando con el problema»; sin embargo, para ellos es una suma poco significativa que les está «comprando» una nueva imagen ante la comunidad internacional. El alcance de estrategias de caridad es, sin lugar a dudas, limitado para las economías deudoras sobre todo si vienen convoyadas con exigencias de condicionalidad.
Sobre estas bases fue diseñada y está siendo implementada, por el FMI y el Banco Mundial, la iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME) [8], conocida como Iniciativa HIPC [9], una estrategia de alivio de deuda externa con el objetivo declarado de alcanzar niveles de endeudamiento sostenibles. Más recientemente, estas instituciones han desarrollado un Marco de sostenibilidad de la deuda . En este «nuevo» acercamiento nada esencial ha cambiado: aunque se ha complejizado la forma de definir los «niveles sostenibles», su argumentación teórica es la misma, estos se alcanzan cuando la deuda puede ser pagada sin necesidad de reprogramación.
El restringido alcance de estas estrategias y aproximaciones, va más allá de los desaciertos de diseño e implementación. Este descansa en la contradicción intrínseca con que cuenta el enfoque de capacidad de pago: Por un lado, realiza limitados cuestionamientos sobre como se adquiere esta capacidad, y por otro aspira a mantenerla a lo largo del tiempo. Sin consideraciones de esencia acerca de cómo se obtienen los recursos para satisfacer los compromisos externos, los impactos en la economía deudora pueden comprometer el pago futuro. Obtener niveles de deuda que sean pagables hoy, no significa per se que puedan serlo mañana.
Para el FMI y el Banco Mundial [10] los determinantes de la capacidad de pago externa y fiscal del país son el crecimiento del ingreso, de las exportaciones y de los ingresos fiscales. Sin embargo, el crecimiento de estas tres variables económicas, aunque pueda resultar paradójico, podría ser un obstáculo a esa capacidad en el futuro.
Es cuestionable que lo que necesita una economía con una gran concentración de sus exportaciones en un producto como el café, sea un incremento en la producción de este rubro. Esto podría incrementar sus exportaciones, seguramente aumentará su PIB; pero, ¿significa que está aumentando su capacidad de pago a lo largo del tiempo? Difícilmente esta podría fortalecerse, ya que se habría incrementado la dependencia a un producto con precios volátiles en los mercados internacionales, por lo que en un año se pueden obtener altos ingresos y en otro presenciar una caída abrupta.
Por otro lado, si la inversión la realiza el capital extranjero, estando sus producciones y exportaciones compiladas en las estadísticas nacionales; ¿que parte de estos ingresos por exportaciones quedan en el país después de los pagos al extranjero por concepto de dividendos y utilidades? ¿De la parte que queda, cuanto efectivamente puede ser destinado a pagar la deuda externa de la economía?.
En todo caso, será usado para la deuda privada de esa empresa, que puede tener altos ingresos, contabilizados en las cuentas nacionales, y una deuda pequeña, por lo que nada indica que sus beneficios contribuyan a pagar la deuda externa de la economía. Adicionalmente, hay que analizar si existen en el país excepciones fiscales para estimular la inversión extrajera, de las que se beneficie esa empresa; en ese caso el gobierno accedería a una parte muy pequeña de esos ingresos.
Por todo esto, la capacidad explicativa del crecimiento de variables como PIB, exportaciones e ingresos fiscales solo será efectiva si, este crecimiento se realiza en el contexto de una estrategia de desarrollo. De no ser así podría comprometerse el crecimiento y la estabilidad [11] de los niveles de ingresos y empleo futuros; aumentar la vulnerabilidad externa; y reforzarse la dependencia al financiamiento externo, en las condiciones impuestas por los acreedores; entre otras consecuencias para la economía.
De manera general, una estrategia de sostenibilidad de la deuda externa difícilmente alcanzará su objetivo, si está centrada en un enfoque de capacidad de pago, es decir cuando la solvencia sea la condición suficiente para declarar una situación de sostenibilidad y se desligue de consideraciones de desarrollo económico.
Por tanto, la limitación fundamental se encuentra en concebir la sostenibilidad solo como capacidad de pago; donde a partir de este eje central los niveles sostenibles se reducen a la dimensión de niveles pagables.
Ante los pobres resultados alcanzados por la iniciativa HIPC, sorprendentemente el Banco Mundial en su página Web se ha visto obligado a declarar: «No existe una cantidad de condonación de la deuda que garantice solvencia financiera a futuro. La sostenibilidad de la deuda a largo plazo depende de un crecimiento sostenido basado en políticas gubernamentales sólidas, que incluya medidas prudentes de financiamiento externo y gestión de la deuda.» [12].
Es interesante esta afirmación porque refleja por un lado, el reconocimiento formal de la ineficacia del elemento central de esa iniciativa: el alivio, para alcanzar la «sostenibilidad». Por otro, sienta las bases para recetar como única alternativa sus «políticas gubernamentales sólidas».
Sin embargo, en esencia la sostenibilidad sigue siendo entendida de la misma forma, solo con un apellido que, sin dudas, revela el agotamiento de su metodología: a largo plazo. Esto fue evidente a medida que se hacía más explícito el reconocimiento por parte del FMI y del Banco Mundial, de que era imposible mantener «niveles de deuda sostenibles a lo largo del tiempo» a través de la Iniciativa HIPC; planteando que esta «provee sólidas bases para la sostenibilidad de estos países, y acciones adicionales serán necesarias para asegurar que la sostenibilidad de la deuda sea mantenida en el largo plazo» [13]. Pero, es absurdo entender la sostenibilidad desconociendo su dimensión a lo largo del tiempo. Fragmentarla, refiriéndose a corto o largo plazo, es solo una forma de evadir la ineficacia de una estrategia a través de la cual tratan de alcanzarla. Incluso estás instituciones son inconsecuentes con su propia forma de entenderla ya que al definirla incluyen tanto las obligaciones de servicio de deuda presentes, como las futuras. Aún teniendo en cuenta esta inconsistencia teórica ¿Qué garantías existen de que lo que llaman «bases de sostenibilidad en el corto plazo» sean realmente certeras? Recuérdese que aquí se esta hablando de alcanzar los niveles que arbitrariamente han definido las instituciones de Bretton Woods, como sostenibles. Si por otro lado, se habla de medidas en el largo plazo, ¿sería el ya tantas veces criticado «crecimiento económico sostenido, basado en políticas gubernamentales sólidas» recomendado por el Banco y el Fondo, el que necesitan cualitativamente [14] estas economía? Este remiendo que pretenden impulsar las IFI, solo reforzaría las limitaciones de un enfoque de capacidad.
Dada la incapacidad para mantener a lo largo del tiempo la sostenibilidad es imprescindible un enfoque diferente para cualquier estrategia liderada por instituciones multilaterales, o desplegada desde dentro de cada economía deudora; desarrollando los análisis de sostenibilidad de deuda externa a partir de remover sus pilares anteriores.
Nuevos cimientos deben edificarse a partir de entender la sostenibilidad desde el momento en que los flujos de deuda llegan a la economía. De ahí la necesidad de un enfoque anclado al desarrollo , donde el tiempo cero no sea cuando ya existe una situación de sobreendeudamiento, sino desde el momento que la economía es financiada con esos flujos externos de deuda; y donde el efecto de estos en el desarrollo, constituye un elemento esencial en la capacidad de pago futura. Propuesta de un enfoque alternativo: la sostenibilidad de la deuda externa centrada en el desarrollo.
Antes de comenzar con este enfoque alternativo, es importante cuestionarse ¿por qué no sepultar el término de sostenibilidad de la deuda al desestimar el enfoque de capacidad de pago?, ¿por qué apostar por un nuevo enfoque para la sostenibilidad?
La utilidad de este término subyace en que los países subdesarrollados, demandan ahorro externo para satisfacer sus requerimientos de reproducción y acumulación en la economía. La necesidad de este financiamiento externo, y su relación con el ahorro interno, es teóricamente muy debatida. Sin embargo, la praxis está caracterizada por el hecho estilizado, de que parte de la financiación de estas economías se realiza a través de este ahorro externo.
Entonces sería ingenuo, no considerar la relación que se establece entre los flujos de deuda y la economía receptora, sobre todo porque desde que estos se reciben, se adquiere también un compromiso de pago futuro. Se debe considerar un marco en el cual la economía pueda ser solvente, pero en un entorno donde esta solvencia este en consonancia con su desarrollo económico.
A partir de esta premisa es que se asume el término de sostenibilidad, un concepto en el cuál su definición dependerá del enfoque a través del cual es entendido. En la propuesta alternativa que se presenta, es apropiado para expresar la necesaria relación positiva, que a lo largo del tiempo, pude establecerse entre la deuda externa y el desarrollo.
Si se pretende proponer un enfoque sin las limitaciones del basado en la capacidad de pago, es necesario un distanciamiento de esa forma de entender la sostenibilidad. Una nueva concepción requiere cuestionarse si la solvencia debe o no ser condición suficiente; teniendo en cuenta que ser sostenible presupone un análisis a lo largo del tiempo, es decir se construye también teniendo en cuenta consideraciones sobre el comportamiento futuro.
Es importante señalar que la solvencia puede ser resultado de varios procesos: del alivio coyuntural de la deuda; del incremento del nivel de ingreso de la economía, como resultado de cambios externos coyunturales, por ejemplo el alza de los precios en un mercado de productos primarios; de fuertes ajustes en la economía donde se prioriza el servicio de la deuda a procesos necesarios de reproducción; y de la capacidad de respuesta de una estrategia de desarrollo económico al proceso de endeudamiento.
Cada uno de estos posibles escenarios tiene consecuencias diferentes al garantizar la capacidad de pago futura. Excepto en el último caso, el pago de los compromisos externos estará comprometido, en dos de ellos porque depende de factores externos y coyunturales; y en otro, porque los costos de pagar la deuda externa son significativos para el desarrollo económico, dado que importantes procesos, como pueden ser los asociados a la inversión y al desarrollo institucional, no pueden desplegarse.
De ahí que sea insuficiente cuando se valora la sostenibilidad de la deuda externa, el haber alcanzado la solvencia; y sea preciso un análisis asociado a las fuentes que la han garantizado. Por lo que ésta solo puede ser considerada una condición necesaria, nunca suficiente. Esto reafirma que, aunque se haya cumplido con el servicio de la deuda sin necesidad de reprogramación, una economía no se encuentra necesariamente en una situación sostenible de deuda externa. Es decir, no toda solvencia califica como sostenible.
Los componentes necesarios para complementar los análisis de solvencia, descansan en un nuevo cuestionamiento en torno a la interrelación que existe entre el proceso de endeudamiento, la posible estrategia de desarrollo y la capacidad de pago de la economía.
Adicionalmente cada economía deudora deberá considerar sus especificidades en cuanto a las bases estructurales de la economía; las relaciones de propiedad existentes, destacando las establecidas con el capital extranjero; las restricciones que imponen imperativos deformadores al proceso de desarrollo y las relaciones de dependencia que se establecen entre las economías deudoras y las acreedoras; todo esto condicionado a la forma de insertarse en las relaciones económicas internacionales, que en última instancia responden al proceso de desarrollo capitalista. Identificar con claridad estas particularidades contribuirá a determinar un proceso específico de endeudamiento y una estrategia adecuada de desarrollo.
Si la capacidad de pago puede ser resultado de varios procesos, exógenos o endógenos, y que presionen negativamente o no a la economía; el primer paso es encontrar los mecanismos a través de los cuales el impacto negativo sea el mínimo posible. Que la capacidad de pago sea consecuencia del proceso de desarrollo económico es una sólida alternativa.
Pero, ¿por qué desarrollo y no crecimiento? Los pagos de deuda externa se pueden estar realizando sin afectar al crecimiento, incluso a la vez que se incrementan los ingresos de la economía; pero este crecimiento puede darse sobre bases deformadoras del desarrollo económico que comprometa el pago futuro. Es el desarrollo, el que debe ser entendido como una especie de pivote entre los compromisos adquiridos, y el pago de los mismos. La contribución de los flujos de deuda es un elemento esencial para cerrar el ciclo endeudamiento-desarrollo-capacidad de pago .
A partir de reflexionar sobre estos aspectos, es posible proponer una definición bajo un enfoque de desarrollo:
La sostenibilidad de la deuda externa debe ser entendida como una situación, en que además de cumplirse con los compromisos de pagos, el financiamiento externo en forma de flujos de deuda contribuya al desarrollo económico; siendo este la fuente de la capacidad de pago.
Nótese que para estar en sintonía con el desarrollo, el crecimiento requerido debe darse sobre bases no deformadoras de la estructura económica.
Teniendo en cuenta el análisis anterior, un enfoque de desarrollo para la sostenibilidad de la deuda externa, entendida esta última en los términos definidos arriba, es aquel que:
Es concebido en función de los intereses de los deudores. Sus prioridades se encuentran en el cumplimiento de los objetivos definidos de desarrollo, a los que el proceso de endeudamiento contribuye a financiar. La disponibilidad de divisas para el pago de la deuda externa es resultado del desarrollo económico, por lo que se obtiene sin generar presiones negativas que atenten contra las prioridades del enfoque. No se busca alcanzar determinados niveles de deuda, sino un proceso de endeudamiento sostenible.
Es importante señalar que la mención a una propuesta desde la perspectiva de los deudores no es meramente formal. Sin esta perspectiva la estrategia estaría condenada al fracaso. Esto se explica ya que por un lado, no hay incentivos por parte de los acreedores para desarrollar una estrategia de este tipo; y por otro, las consideraciones de desarrollo y los objetivos que se prioricen en este proceso, solo pueden ser acertados, si se tiene en cuenta las necesidades de esas economías.
Adicionalmente, dentro del enfoque un elemento que debe ser analizado con detenimiento e impone significativos retos es como determinar una situación de insostenibilidad. El objetivo central ya no se encuentra en llevar la deuda externa a niveles pagables; por lo que no se puede contar con indicadores y umbrales de solvencia, aún si se obviara la arbitrariedad que suele caracterizarlos, porque tendrían poca capacidad explicativa en un enfoque de este tipo. Es por esto que no tiene sentido hablar de niveles de deuda sostenibles, sino de proceso de endeudamiento sostenible .
Aunque se tenga claridad teórica de que una situación de insostenibilidad es aquella en que el proceso de endeudamiento no contribuye al desarrollo, e incluso llega a impactarlo negativamente, la dificultad fundamental subyace en como predecirla.
Este es un análisis que solo puede ser desarrollado en la economía deudora teniendo en cuenta sus especificidades. La lógica estaría en determinar con claridad los canales a través de los cuales se van a colocar los flujos de deuda en esta economía, y aquellos otros que permitirán obtener la capacidad de pago como resultado del desarrollo. A partir de este momento se establecerán procesos de monitoreo y evaluación, con los que se podrá identificar si pueden ser o no cumplidos los objetivos propuestos.
Obviamente este proceso exige un sólido desarrollo institucional, de coordinación y evaluación de políticas. Sin olvidar que la variable a la que es más sensible este proceso es la voluntad política de los gobiernos, para involucrarse en una estrategia que puede implicar numerosos dilemas en la gestión; ya que los resultados serán apreciables generalmente en el mediano y largo plazo.
La articulación del enfoque en una estrategia de sostenibilidad deberá tener en cuenta un gran número de consideraciones, en función del caso que sea analizado. Sin embargo, de manera general pasará por reflexionar sobre los siguientes elementos distintivos: la necesidad de un análisis específico para cada país; la estrategia ex – ante y el alivio en el enfoque de desarrollo; y la relación entre los flujos de deuda y el desarrollo, como condicionante de la capacidad de pago.
La necesidad de un análisis específico para cada país Cuando se parte de la generalización dentro de un conjunto de países, existe un alto riesgo de desplegar un enfoque homogenizador, con limitaciones tanto teóricas, que le restan capacidad explicativa al análisis, como prácticas a la hora de su implementación. En la literatura económica, teórica y empírica, es utilizada con frecuencia la clasificación del Banco Mundial agrupando a las economías según sus niveles de ingresos y de endeudamiento.
Pero, ¿cuantos rasgos en común, más significativos que los elementos que las distancian, hay entre Argentina y Burundi, ambas severamente endeudadas o entre Honduras y Rusia, economías que clasifican como moderadamente endeudadas de medianos ingresos? [15] Estos criterios de clasificación y sus umbrales deben ser asumidos muy cuidadosamente.
Obviar las heterogeneidades de las economías que se presentan en clasificaciones como estas, conduce a resultados pocos confiables. Son muchas las especificidades a tener en cuenta a la hora de caracterizarlas. En el caso de su proceso de endeudamiento es necesario considerar los tipos de flujos, su origen y destino; sus incentivos para financiar la economía; los términos de contratación de la deuda (tasa de interés, amortización, período de gracia) según el caso; las monedas en la que esta nominada; la capacidad del Estado para canalizarlos; la concentración o diversificación de los acreedores; y las características de los procesos de renegociación a los que se han sometido; entre otros factores.
Como la relación entre el proceso de endeudamiento y el desarrollo es relevante en este enfoque de sostenibilidad alternativo, las particularidades de su proceso de desarrollo son igualmente significativas. Por lo que hay que considerar fundamentalmente su heterogeneidad estructural; la deformación de su comercio exterior y su potencial vulnerabilidad a los precios de pocos mercados; las posibles presiones a la estabilidad macroeconómica y la prioridad en los objetivos macro; las formas de inserción en la economía internacional y las relaciones de propiedad con el capital extranjero; el desarrollo institucional; la existencia de una estrategia de desarrollo y sus objetivos.
Adicionalmente deben analizarse las vulnerabilidades a las que se enfrentan debido a shocks externos. Que van desde el deterioro de los términos de intercambio; la dificultad para colocar sus productos en mercados externos, resultado de factores como el incremento de sutiles pero significativas barreras no arancelarias en las economías desarrolladas; el cese o reducción de flujos de ayuda por consideraciones de los países acreedores; desastres naturales y determinados conflictos políticos.
La relevancia de un análisis riguroso, en la comprensión de los procesos de endeudamiento y desarrollo, y de la relación entre ambos, se debe a que este análisis específico constituye punto de partida para la elaboración de los objetivos y políticas asociados a la estrategia de sostenibilidad.
Además esto permitirá una mayor capacidad para valorar el resultado de la estrategia, ya que si se cumplieron los objetivos, bajo el supuesto de que estos están acertadamente elaborados, se puede hablar de un proceso de endeudamiento sostenible. Por tanto, es necesario haber establecido metas específicas para cada economía, teniendo en cuenta las particularidades mencionadas.
Por último, si bien es cierto que este análisis específico para cada país, no requiere necesariamente ser realizado desde dentro de la economía deudora; si es imprescindible que se realice teniendo en cuenta sus intereses en función de la estrategia de desarrollo.
La estrategia ex – ante y el alivio en el enfoque de desarrollo A diferencia de una estrategia ex – post, que se basa en reacomodo de la situación de sobreendeudamiento, una estrategia diseñada ex – ante aspira a evitar esa situación. Esto implica que si bien la primera no cuestiona, a no ser como experiencia para el futuro, las causas que generaron ese sobreendeudamiento; en el caso de la estrategia ex – ante, esa es su razón de ser.
La propia lógica del enfoque alternativo que se está proponiendo, demanda una estrategia de sostenibilidad que sea diseñada antes de generarse una situación de sobreendeudamiento. Esto se debe a que es necesario establecer como potencialmente, pueden los flujos de deuda contribuir a financiar el desarrollo, estableciendo adicionalmente esquemas tentativos, a través de los cuales se pueda cumplir con los pagos de los compromisos externos.
A diferencia de las estrategias ex – post, donde las economías deudoras asumen por lo general las decisiones y negociaciones de los acreedores; en esta estrategia alternativa, tendrían que ser capaces de manejar el proceso de endeudamiento con las restricciones que impone el enfoque de desarrollo [16] y adicionalmente lidiar con las presiones de los acreedores.
Estas presiones se manifiestan con mayor fuerza porque para muchas economías subdesarrollas, sí existe una situación de sobreendeudamiento que no han podido manejar sin el «apoyo de los acreedores». Por lo que en el momento inicial (t0) a partir del cual se pudiera implementar una iniciativa basada en el desarrollo, presentarían una situación de deuda acumulada significativa. El t0 teórico, cuando los flujos llegan a la economía podría cumplirse para la nueva deuda, pero no se pueden obviar los efectos negativos de aquella ya acumulada.
Esta es para muchos impagable y se manifiesta en un contexto, en que los procesos de renegociación organizada de la deuda externa siguen siendo dirigidos por los acreedores.
Aquí aparece en la praxis, un elemento que en el plano teórico se hubiese desechado como incompatible con esta estrategia, pero que es imprescindible analizar: el alivio. Ya ha sido señalado en este trabajo que una estrategia de sostenibilidad no podía lograrse a través de este; pero, ¿puede complementarla?.
Sin lugar a dudas, el alivio puede ser un complemento, pero sobre las bases de un nuevo proceso de renegociación fundamentado en la corresponsabilidad histórica entre deudores y acreedores.
Hasta el momento el alivio otorgado por los mecanismos tradicionales, ha presentado importantes limitantes, asociadas al monto, a los largos períodos a través de los cuales se hace efectivo, y a la importante condicionalidad a que son sujetas las economías que acceden a él; todo esto sin responder a consideraciones de desarrollo de las economías deudoras.
La pesada carga de la condicionalidad es uno de los principales lastres del alivio en los términos actuales. No existe evidencia empírica significativa, que muestre que las políticas económicas diseñadas por el FMI, han impulsado el desarrollo de las economías que las han aplicado. De hecho importantes países de la periferia, como Argentina y Brasil, han asumido los costos de desendeudarse con el Fondo, para poder tomar rumbo propio en la política económica.
Por tanto, si bien el alivio es racional para los acreedores y necesario para los deudores, debe evaluarse rigurosamente el costo de un alivio con condicionalidad para estos últimos. Este suele ser bien recibido por estas economías, pero tiene limitada complementación con una estrategia de sostenibilidad basada en el desarrollo.
Nuevamente, resurge la necesidad de que las economías deudoras asuman posiciones negociadoras como grupo, y estimen los montos y las características del alivio en función de sus necesidades de desarrollo.
La relación entre los flujos de deuda y el desarrollo, como condicionante de la capacidad de pago. Si la capacidad de pago debe ser resultante de la relación que se establezca entre los flujos de deuda y el proceso de desarrollo, es indispensable definir como se puede materializar una relación generadora de recursos.
Estas economías tienen muchas necesidades de financiamiento, dado los requerimientos de desarrollo insatisfechos. Para evitar una situación donde la solvencia de la economía se vea comprometida, porque genere presiones incompatibles con este enfoque; es importante establecer prioridades en los objetivos de desarrollo como punto de partida a la estrategia de sostenibilidad.
A partir de estos objetivos, se tratará de diseñar como los flujos de deuda pueden ser colocados en la economía para que directa o indirectamente puedan contribuir a alcanzarlos. Esta contribución tiene que ser pensada en términos de que son recursos que necesitan valorización. Aquí se establece la dualidad para estos flujos, deben colocarse en función del desarrollo, pero también deben valorizarse. Sobre todo si se aspirase a que esa valorización se materializara, al ritmo que demandan los términos en que fue contratada la deuda.
Es imprescindible tener en cuenta que no existe automaticidad en estos procesos. Se pueden colocar estos flujos de manera que generen efectos positivos en el desarrollo; y dada las condiciones en que fueron contratados y las particularidades de la economía deudora, sea difícil generar la capacidad de pago requerida dado el nivel de endeudamiento.
Por lo que el éxito, de una estrategia de sostenibilidad como esta, es muy sensible a los procesos a través de los cuales se obtiene la capacidad de pago. Lógicamente no se está asumiendo que cada unidad monetaria que se debe, encontrará su propia rentabilidad. Esa economía «muelle» no existe, ni siquiera teóricamente.
Por tanto, como se planteo en la referencia al necesario análisis ex -ante, desde el momento en que se diseñe la estrategia de sostenibilidad, se estará previendo a través de que procesos se va a garantizar el pago de la deuda, y que políticas son necesarias para asegurar un entorno favorable para este fin. No basta solo con colocar los flujos de forma tal que este desarrollo se estimule, es necesario desde el inicio determinar los canales a través de los cuales se va a lograr satisfacer las obligaciones externas.
Al no existir recetas sobre como desarrollar este proceso, estos canales se pueden representar como una especie de caja negra, que solo serán decodificados a partir de las particularidades de cada caso.
Sin embargo, es posible reflexionar sobre el papel en este proceso de elementos como el Estado y el desarrollo institucional; la inversión productiva y la capacidad de generación y manejo del ahorro interno; y el desarrollo exportador sobre bases no deformadoras.
El tema del papel del estado en la economía ha sido muy discutido, y es difícil desligarse de la carga ideológica de este debate. Más allá de esto, la estrategia que se propone exige la coordinación de diferentes políticas de desarrollo, interrelacionadas entre sí. Sin lugar a dudas, deben ser las instituciones gubernamentales los agentes rectores del proceso de implementación.
Se requiere de instituciones que sean capaces de canalizar, a través de incentivos o intervenciones directas, los flujos de deuda hacia sectores y actividades que no refuercen elementos deformadores. La estrategia de desarrollo por la que se apueste demandará un conjunto de políticas para su implementación; y por supuesto de instituciones que las respalden desde su diseño hasta su ejecución. Este proceso se hace más complejo, cuando parte de sus objetivos son financiados a través de flujos de deuda externos.
Adicionalmente hay que cuestionar un conjunto de políticas que han sido aplicadas en estas economías y tienen una dudosa complementación con una estrategia de sostenibilidad basada en el desarrollo; entre las más evidentes se encuentra la liberalización comercial y la liberalización financiera. Por lo que no es solo necesario un entorno institucional adecuado, sino también una coordinación de las políticas económicas que, a la vez que se integre, sustente la estrategia que sea diseñada.
Complementando el análisis institucional, la cuestión fundamental continúa siendo cómo incrementar las fuentes de ingresos como resultado del proceso de desarrollo económico. Sin ánimo de generalizar existen dos áreas importantes a tener en cuenta: la canalización hacia la inversión productiva en función del desarrollo y, relacionado con esto, hacia una estrategia de reducción de la deformación estructural en el sector exportador.
En teoría los flujos de deuda pueden alcanzar un impacto positivo si contribuyen a incrementar el crecimiento económico, a través de su adsorción en la economía vía inversión productiva; garantizándose como resultado de este proceso, el pago de los flujos externos. Sin embargo, debe recordarse que no toda inversión productiva satisface los requerimientos del enfoque. Por lo que en este caso, como en el resto de esta estrategia de sostenibilidad, lo esencial continúa siendo la subordinación a los objetivos de desarrollo, más que a la meta de lograr elevados crecimientos económicos.
Otro elemento importante asociado a la inversión productiva nacional, aunque sea financiada a través de un proceso de endeudamiento, es su capacidad para generar ahorro interno. Este último, pieza esencial en el componente de la sostenibilidad asociado a reducir la dependencia a los flujos de deuda externa. No puede desconocerse en la elaboración de política que el problema de este tipo de ahorro no solo es de generación, sino también de colocación y manejo.
Por otro lado, se encuentran las exportaciones como fuentes de divisas para la economía. Las políticas de incentivo no puede dejar de valorar si se producirá o no, un reforzamiento de la estructura exportadora con importante niveles de deformación o si se incrementaría la vulnerabilidad ante el comportamiento de los precios; elementos significativos de la fragilidad de esas economías que comprometen su capacidad de pago futura.
En estos casos es un imperativo la diversificación de sus exportaciones. Aunque abandonar sectores exportadores tradicionales requiere un importante esfuerzo institucional y financiero, que cada economía desarrollará a ritmos diferentes, esta pudiera ser una alternativa para la colocación de los flujos de deuda. Si bien la búsqueda de una nueva especialización y nuevos espacios de inserción en el comercio internacional puede ser un proceso que financien esos flujos, no basta solo con un cambio en la estructura productiva, donde se pase de sectores tradicionales a otros más dinámicos. Es necesario lograr establecer encadenamientos, de esos sectores dinámicos, hacia dentro de la economía; de forma tal que como resultado de ese proceso se transmita el impacto positivo hacia otras actividades y sectores.
Este mismo análisis pudiera ser desarrollado teniendo en cuenta las exportaciones netas, es decir incorporando la dependencia de estas economías a las importaciones y lo costoso de un ajuste a través de la reducción de estas.
En la medida en que los flujos sean otorgados en condiciones más o menos concesionarias, las economías podrán asumir mejor los riesgos de proyectos como estos.
Otros elementos pueden establecerse como canales a través de los cuales con políticas en función del desarrollo, pueda generarse disponibilidad de recursos para hacerle frente a los compromisos externos. Esto dependerá de cómo cada economía pueda enfrentarse a este proceso, asumiendo que este es un proceso donde las soluciones no se encuentran a través de sencillas funciones aditivas. Las recetas no funcionan.
Teniendo en cuenta estas consideraciones sobre la estrategia de sostenibilidad, es evidente que se está ante un proceso complejo, donde tanto los objetivos de desarrollo, como los compromisos externos deben ser cumplidos. El estado ideal, que para desafío de este enfoque se aspira a alcanzar, sería aquel en que se estableciera una relación constructiva entre el financiamiento externo y el desarrollo.
Sin embargo, en realidad esto no suele cumplirse. En el caso de los flujos de deuda es aún más complejo, porque la economía receptora se hace responsable de su valorización, y por ende de garantizar el pago de esos beneficios a los acreedores. En muchos casos las presiones del servicio de la deuda externa, aparecerán antes de que como resultado de un proceso de desarrollo puedan valorizarse.
Por tanto, un enfoque de sostenibilidad de la deuda externa basado en el desarrollo constituye un desafío para las economías deudoras. Es importante tener conciencia de que las barreras existen, tanto endógenas como exógenas.
Entre las endógenas se destacan la falta de voluntad política de los gobiernos de las economías deudoras, el importante nivel de deuda acumulada, los serios problemas estructurales, el débil aparato institucional y su dependencia al financiamiento externo en las condiciones que afectan sus intereses.
Las exógenas están asociadas fundamentalmente a las presiones impuestas para diseñar estrategias de desarrollo, que en muchas ocasiones no se adaptan a las particularidades de las economías; a la baja calidad del financiamiento externo en cuanto a montos, términos, condicionalidad, e incentivos; y a las condiciones de renegociación de la deuda externa impuestas por los acreedores.
Todas, aún las endógenas, están condicionadas por las relaciones de dependencia de las economías subdesarrolladas al comportamiento del llamado primer mundo. El análisis de este contexto es imprescindible para comprender los vínculos entre deuda y desarrollo; e incorporar dentro de la estrategia de sostenibilidad, acciones dirigidas a minimizar sus efectos.
Quizás uno de los elementos más ilustrativos, es la dependencia a la ayuda financiera por parte de estas economías. Muchos han reclamado un aumento de donaciones y préstamos concesionales desde los países desarrollados; bajo la legitimidad que ofrecef el proceso precedente de saqueo, tanto el evidente y burdo, como el sutil casi imperceptible, que han sufrido, y sufren, los países deudores de la periferia.
Este tipo de préstamos y donaciones, son sin dudas importantes para el proceso de desarrollo, si se tiene en cuenta que una variable decisiva entre este y el endeudamiento, es precisamente el costo de endeudarse. En el caso de estos flujos ese costo se reduce significativamente con importantes implicaciones. Por un lado, puede ser colocado en el país deudor, teniendo en cuenta más consideraciones de desarrollo que requerimientos para su valorización; y por otro adquirir la capacidad para satisfacer esos compromisos de pagos, genera muchas menos presiones a la economía.
Sin embargo, retomando la Teoría de la dependencia [17] los países de la periferia tienen limitados grados de libertad, para conducir de manera independiente la mayoría de los procesos de su economía; y en el caso concreto de la ayuda financiera está dependerá de los esquemas de donaciones y financiamiento que en general, responden a las necesidades de las economías desarrolladas.
Al igual que con el alivio, el financiamiento concesional, depende de la «buena voluntad» de las economías acreedoras. Es importante tener en cuenta el trasfondo de esta buena voluntad. Si bien pueden brindar financiamiento que no busca maximizar la rentabilidad monetaria, otras motivaciones pueden estar distantes de los intereses receptores. Estas pueden ir desde posicionamientos estratégicos para los acreedores y ayuda financiera a empresas de capital extranjero; hasta financiamiento condicionado al cumplimiento de «políticas que garanticen el crecimiento y la estabilidad macroeconómica» y que no siempre se adaptan a las necesidades de esas economías deudoras.
Otro caso interesante, igualmente relacionado con la capacidad de pago, aunque no directamente con el financiamiento, son las políticas comerciales de las llamadas economías industrializadas. El proteccionismo a través de barreras no arancelarias, que mantienen y desarrollan estas economías, agravado por los subsidios a los productos agrícolas, son restricciones impuestas exógenamente a los subdesarrollados; afectando directamente su principal fuente de divisas. Quizás lo más significativo es que no son políticas «exportables»; las economías que las aplican en el mundo desarrollado, son las que con más fuerza abogan por el libre comercio en la OMC. Nuevamente, las restricciones son impuestas a unos, y los grados de libertan se incrementan para otros.
No puede desconocerse en este contexto que el problema de la deuda, no depende totalmente de la superestructura, como la voluntad política de los gobiernos. Esencialmente está asociado a los problemas del subdesarrollo en los marcos de las relaciones sociales de producción capitalistas extendidas al ámbito internacional.
Pero, ¿Qué hacer? ¿Renunciar a estrategias de desarrollo porque se está condenado al subdesarrollo como forma de desarrollo en el sistema capitalista? Dilemas de este tipo son sin dudas debatidos, aunque la alternativa no debe ser cruzar los brazos ante un «destino inevitable». Estos procesos no son homogéneos, por lo que existen resquicios [18] a partir de los cuales se puede, y se hace imprescindible, elaborar estrategias de desarrollo.
Estos resquicios parten del reconocimiento de que aún, con grados de libertad limitados para lograr un proceso de interacción positivo entre deuda y desarrollo, mucho se puede hacer todavía para alcanzar una relación más efectiva. Las economías deudoras deben ser capaces de establecer sus estrategias y prioridades de desarrollo teniendo en cuenta sus intereses, y las acciones de política de los gobiernos no siempre acompañan este imperativo.
Por otro lado, como ya fue señalado, es imprescindible asumir posiciones como grupo, tanto políticas como teóricas. Estas últimas cada vez más relevantes, ya que el lenguaje de las teorías que respaldan los intereses de los acreedores, se ha ido adaptando a las demandas de los deudores. Lo importante es ganar claridad en que solamente convergen en los términos, las cuestiones a resolver son diferentes.
La creación de sólidos y rigurosos espacios de debates desde el Sur para la sostenibilidad de la deuda externa es imprescindible. Las economías subdesarrolladas no pueden darse el lujo de ser «tomadores de teorías» que subordinan consideraciones relativas al proceso de desarrollo, a imperativos de cobro de la deuda por parte de los acreedores.
Precisamente el enfoque que se propone constituye una alternativa en la búsqueda de espacios para cerrar el ciclo endeudamiento -desarrollo- capacidad de pago. En él descansan las posibilidades de alcanzar la sostenibilidad de la deuda externa, bajo la garantía de estar asociada al proceso de desarrollo. A modo de reflexiones finales Las ideas expuestas en este trabajo, constituyen un acercamiento a un complejo problema, que necesita ser analizado desde la riqueza que aporta el intercambio y el debate. Como punto de partida, se ha propuesto una aproximación a un enfoque alternativo, que presenta rasgos esenciales que lo distinguen del que ha sido impulsado por las Instituciones Financieras Internacionales.
Una síntesis de estas diferencias fundamentales puede ser establecida a partir de tres consideraciones: 1. Los intereses a partir de los cuales es elaborado; 2. La forma de entender la sostenibilidad; y 3. Las fuentes de obtención de la capacidad de pago.
En el caso del enfoque de capacidad de pago, este puede ser diseñado tanto desde la perspectiva de los acreedores como de los deudores. Su objetivo central es alcanzar niveles de deuda pagables, que son denominados como niveles sostenibles, siendo la sostenibilidad reducida a mantener la solvencia a lo largo del tiempo. Como fuentes de capacidad de pago se entienden fundamentalmente el crecimiento del ingreso de la economía, de las exportaciones y de los ingresos fiscales. Sin embargo, estos crecimientos no implican un incremento de la misma magnitud en la disponibilidad de recursos para hacerle frente a los compromisos de pago y, si son obtenidos sobre bases deformadoras del desarrollo económico, pueden comprometer la capacidad de pago futura.
En cambio, el enfoque basado en el desarrollo es elaborado desde la perspectiva de los deudores, destacando la necesidad de una estrategia ex -ante. En él por sostenibilidad se entiende mucho más que solvencia, y se asume como un proceso en el que los flujos de deuda han contribuido al desarrollo. Por lo que se desestima obtener determinados niveles de deuda para centrarse en alcanzar un proceso de endeudamiento sostenible.
Bajo está lógica la disponibilidad de recursos para el pago de la deuda externa es el resultado del ciclo flujos de deuda-desarrollo-capacidad de pago; donde se establecen canales a través de los cuales, como resultado del proceso de desarrollo, estos van a ser garantizados.
Son estas diferencias las que determinan que este enfoque alternativo, pueda contribuir a revertir la relación histórica, que en el mundo subdesarrollado se ha establecido, donde el proceso de endeudamiento genera significativas presiones negativas a la economía, obstaculizando el desarrollo. Entre los principales condicionantes que han contribuido a esta relación inversa se encuentran: las consideraciones de colocación de los flujos de deuda, la disponibilidad de recursos para hacerle frente a los compromisos externos y el reforzamiento de las relaciones de dependencia.
Una estrategia de sostenibilidad bajo la concepción de capacidad de pago, continuaría consolidado esa relación negativa. Los flujos de deuda no tienen por que ser colocados en función del desarrollo, de manera general buscan maximizar los beneficios o posicionarse en la economía deudora. Adicionalmente si el servicio de la deuda se prioriza a necesarios procesos de reproducción en la economía, la disponibilidad de recursos constituirá sin dudas un obstáculo al desarrollo. Por último, en este caso se da un reforzamiento de las relaciones de dependencia al asumir esquemas de financiamiento y reprogramación en función de los intereses de los acreedores y con un fuerte componente de condicionalidad a través de la imposición de políticas económicas, que generan incompatibilidades con las estrategias de desarrollo de la economía deudora.
Por su parte, en el enfoque de desarrollo los obstáculos son eliminados o minimizados. Los flujos de deuda se colocan en función del desarrollo y la disponibilidad de recursos se obtiene de la respuesta de una estrategia de desarrollo económico al proceso de endeudamiento. La capacidad de pago, es por tanto, el resultado de un proceso con bases endógenas. En cuanto a las relaciones de dependencia, si bien no puede hablarse de que estas sean eliminadas ya que descansan en la dinámica de las relaciones internacionales capitalistas, pueden no reforzarse en un contexto en que las economías deudoras fortalezcan como grupo sus posiciones políticas, negociadoras y teóricas frente al problema de la deuda.
Por lo que a través de esta propuesta, por un lado, es posible entender la sostenibilidad de la deuda externa desligada del contenido inocuo con que carga desde la aproximación de las IFI; y por otro, contribuye a repensarla desde los imperativos del desarrollo. Es una ventana que intenta desmitificar el accionar de las instituciones de Bretton Woods en sus nuevos rostros «más humanos».
El enfoque de sostenibilidad de la deuda externa basado en el desarrollo, que ha sido presentado en este trabajo, se propone ser un pequeño grano en el debate, con el objetivo de contribuir a la necesaria edificación que las economías subdesarrolladas deben ser capaces de levantar, para que la deuda externa deje de ser un problema no resuelto y se convierta en soporte al desarrollo.
[1] Ocampo, José Antonio (2001). Retomar la agenda del desarrollo, Revista de la CEPAL 74, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Agosto.
[2] FMI y Banco Mundial (2001). The challenge of maintaining long-term sustainability, Staff working paper, World Bank, Washington D.C
[3] Banco Mundial (1998). Global Development Finance, Washington, D.C.
[4] Hjertholm (2003). Theoretical and empirical Foundations of HIPC Debt Sustainability Targets, The Journal of Development Studies, Vol.39, No.6, pp.67-100.
[5] Un caso interesante de consideraciones políticas en los umbrales de solvencia puede verse en Martin, Matthew (2002). Debt Relief and Poverty Reduction: Do We Need A Hipc III? Artículo presentado en el Taller «North-South Institute Global Finance Governance Initiative» , Mayo.
[6] Millet, Damien y Eric Tousaint (2005). ¿Quién le debe a quién ? 50 preguntas sobre la deuda externa en el mundo. Editorial Oriente, Cuba, pp. 53.
[7] Yves Tavernier (2000) Informe de la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional Francesa sobre las Actividades y el Control del FMI y el Banco Mundial.
[8] Surge en 1996, pero dada su inefectividad y constantes críticas, que continúan hasta la actualidad, fue revisada en 1999 dando lugar a la versión vigente conocida como iniciativa HIPC reforzada.
[9] por sus siglas en inglés (Heavily Indebted Poor Countries)
[10] FMI y Banco Mundial (2001) Ob. cit., pp. 4.
[11] Esta referencia a la estabilidad de los ingresos no es trivial, ya que un crecimiento volátil genera efectos tan o más desestabilizadores que un crecimiento estable más bajo.
[12] En el sitio web de la HIPC. Preguntas frecuentes: Why hasn’t the HIPC Initiative guaranteed debt sustainability?
[13] FMI y Banco Mundial (2001) Ob. cit., pp. 3.
[14] Más allá del nivel cuantitativo expresado en su crecimiento.
[15] Para estos ejemplos se tuvo en cuenta la clasificación presentada en Banco Mundial (2005). Global Development Finance: Mobilizing Finance and Managing Vulnerability, Washington, D.C.
[16] Es decir que tendrían que ser capaces de colocar esos flujos en función del proceso de desarrollo.
[17] En términos de Theotonio Dos Santos «La relación de interdependencia entre dos o más economías, y entre éstas y el comercio mundial, asume la forma de dependencia cuando algunos países (los dominantes) pueden expandirse y auto-impulsarse, en tanto que otros países (los dependientes) sólo lo pueden hacer como reflejo de esa expansión, que puede actuar positiva y/o negativamente sobre su desarrollo inmediato». Dos Santos, Theotonio (1968). La crisis de la teoría del desarrollo y las relaciones de dependencia en América Latina, Boletín Nº3, Centro de Estudios Socioeconómicos e Instituto de Administración, Universidad de Chile, pp. 27.
[18] Una alternativa interesante pudiera ser la integración sobre bases de cooperación