A pesar de la escasa evidencia con respecto al éxito del esquema de metas inflacionarias en la promoción del crecimiento económico, la creación de empleo o la reducción de la pobreza, su uso está siendo cada vez más impulsado por el FMI. Existe una necesidad imperiosa de prestar mayor atención a aquellas alternativas viables que se concentren en la generación de empleo, la reducción de la pobreza, el fomento de las exportaciones y el aumento de la inversión.
Gerald Epstein, co-director del Instituto de Investigación en Economía Política de la Universidad de Massachusetts, observa que a pesar de la escasa evidencia con respecto al éxito del esquema de metas inflacionarias en la promoción del crecimiento económico, la creación de empleo o la reducción de la pobreza, su uso está siendo cada vez más impulsado por el FMI. Existe una necesidad imperiosa de prestar mayor atención a aquellas alternativas viables que se concentren en la generación de empleo, la reducción de la pobreza, el fomento de las exportaciones y el aumento de la inversión.
Irónicamente, la creación de empleo se ha visto desplazada de la agenda de la mayoría de los bancos centrales precisamente cuando los problemas del desempleo, subempleo y pobreza a nivel global pasan a ocupar un lugar central como temas mundiales de carácter crucial. La OIT estima que en el año 2003, aproximadamente 186 millones de personas se encontraban desocupadas, alcanzando el mayor nivel de desempleo de toda la historia. Los economistas del FMI estiman que el crecimiento económico debe mantenerse en un porcentaje anual del siete por ciento o mayor para alcanzar el objetivo de desarrollo del milenio correspondiente a reducir la pobreza a la mitad para el año 2015.
Sin embargo, el enfoque de las denominadas «mejores prácticas globales» aplicado a la banca central no se ha concentrado ni en el crecimiento económico ni en la generación de empleo; por el contrario, el FMI promueve metas inflacionarias formales o informales, donde el mantener una tasa baja de inflación – en cifras de un solo dígito – se ha propuesto como la meta dominante y con frecuencia exclusiva de la política monetaria. De acuerdo con este enfoque ortodoxo frente a la política monetaria, el eje de la política se ubica en la estabilización más que en el crecimiento o el desarrollo, suponiendo de forma implícita que al logro de dicha estabilización, lo seguirán el crecimiento económico, la creación de empleo y la reducción de la pobreza.
Esta visión ortodoxa no solo especifica la meta adecuada de la política monetaria, sino también las herramientas o los instrumentos apropiados. El enfoque ortodoxo ha puesto el énfasis en instrumentos de política indirectos y de mercado, tales como tasas de interés a corto plazo, como herramienta primordial y a menudo exclusiva de la política monetaria. Esto se presenta en oposición a las herramientas directas y cuantitativas utilizadas con frecuencia por los bancos centrales, las cuales comprenden métodos de adjudicación de créditos, tasas de interés máximas, y otras formas de orientar el crédito hacia los sectores económicos y metas prioritarias. En suma, el enfoque ortodoxo impulsado por el FMI ha restringido tanto las metas como las herramientas de la política monetaria.
Luego de varias décadas de experiencia con este enfoque de mercado orientado a la inflación, el resultado ha sido decepcionante. En varios países la inflación se ha visto reducida, por cierto, pero resulta cuestionable en qué medida esta disminución de la inflación se debe a cambios en la política monetaria a nivel nacional, más que a una baja generalizada de la inflación a nivel mundial. Pero aún cuando la política monetaria nacional haya reducido la inflación, los ansiados beneficios en materia de empleo en general no se han materializado; y, para muchos de los países que siguieron este enfoque ortodoxo, el crecimiento económico no ha registrado un aumento significativo. El punto clave, entonces es el siguiente: a pesar de lo sostenido por el enfoque ortodoxo, la generación de empleo y el crecimiento económico no constituyen derivados automáticos de una política de banco central orientada a la estabilización.
De forma sorprendente, a pesar de un historial decepcionante, este enfoque casi ensimismado en la inflación está encontrando un apoyo más firme en los círculos de política monetaria y los círculos se están ensanchando para incluir a un número cada vez mayor de países en desarrollo. De acuerdo con un informe reciente del FMI, un número cada vez mayor de bancos centrales en mercados emergentes está planificando adoptar el esquema de metas inflacionarias como marco operativo. Un estudio de 88 países no industriales llevado a cabo por funcionarios del FMI reveló que más de la mitad expresaban el deseo de pasar a trabajar con metas inflacionarias cuantitativas ya sea explícitas o implícitas. Casi las tres cuartas partes de estos países expresaron interés en pasar de lleno a un esquema de metas inflacionarias para el año 2010.
De forma importante, el FMI está suministrando asistencia técnica a muchos de estos países para apoyar y fomentar este movimiento. Además, el Fondo está considerando alterar su condicionalidad y estructuras de supervisión para poder incluir metas inflacionarias. En suma, a pesar de la escasa evidencia existente con respecto al éxito del esquema de metas inflacionarias en lo referente a promover el crecimiento económico, la creación de empleo y la reducción de la pobreza, y de la evidencia mixta, en el mejor de los casos, de que reduce en efecto a la propia inflación, se está generando un impulso sustancial para la aplicación de lleno de este esquema en los países en desarrollo.
Al tiempo que podría parecer obvio que la política de banco central enfocada en la estabilización representa la única función apropiada para los bancos centrales, una mirada sobre la historia pone seriamente en duda esta afirmación. Lejos de constituir la norma histórica, este enfoque por parte de los bancos centrales en la estabilización con exclusión del desarrollo representa un claro distanciamiento de las prácticas históricas, no solamente en el mundo en desarrollo sino también en los actuales países desarrollados. En muchos de los países desarrollados y en desarrollo exitosos, el desarrollo era considerado como un elemento crucial dentro de las tareas del banco central. En la actualidad, por el contrario, el desarrollo ha sido desplazado de la lista de «cosas por hacer» de estos bancos.
La promoción del esquema de metas inflacionarias tiene implicancias sobre el tipo de condicionalidad que impone el FMI. Según lo afirmado por el Fondo: «La condicionalidad en los programas apoyados por el FMI pretende primordialmente asegurar que los recursos de la institución sean utilizados para respaldar el ajuste hacia una viabilidad externa sostenida, y de tal modo salvaguardar la capacidad de reintegrar dichos recursos al Fondo. Tradicionalmente, la condicionalidad monetaria está constituida por límites sobre los agregados monetarios…».
Al FMI le preocupa, sin embargo, que este enfoque pueda llegar a permitir una inflación superior a la deseable en caso de que, por ejemplo, los ingresos de capital produzcan aumentos mayores que los necesarios a nivel de reservas internacionales netas. En consecuencia, el esquema de metas inflacionarias podría requerir un mayor ajuste en materia de condiciones monetarias para aquellos países que se encuentran aplicando programas del FMI, a modo de mantener las tasas de inflación en cifras bajas de un solo dígito. En la medida en que dicho ajuste retrasa aún más el crecimiento del empleo, las metas inflacionarias como parte de la condicionalidad del FMI podrían tener un impacto más severo que la condicionalidad actual sobre los efectos del empleo y la pobreza en los países en desarrollo.
Estudio de caso de Ghana
En un informe reciente elaborado con un colega del Instituto de Investigación en Economía Política, James Heintz, estudiamos la evolución de esta condicionalidad y su impacto sobre Ghana. En Ghana, la política monetaria ha sido estrictamente restringida por los acuerdos de estabilización macroeconómica efectuados con el FMI y el Banco Mundial en conjunción con préstamos del FMI, la Iniciativa para Países Pobres Muy Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés) y el proceso de los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (PRSP, por sus siglas en inglés). Además de las exigencias típicas del FMI para limitar el crédito otorgado al gobierno y aumentar las reservas en moneda extranjera, el Banco de Ghana también fue instado a concentrarse en disminuir la inflación a «cifras bajas de un solo dígito». Este enfoque en la lucha contra la inflación y las otras limitaciones impuestas por la condicionalidad del FMI han reducido las perspectivas de un rápido crecimiento económico y de una generación de empleo de base amplia.
La política monetaria se ha visto fuertemente influenciada por los acuerdos y compromisos adoptados por Ghana dentro del marco del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (PRGF, por sus siglas en inglés) así como por los compromisos realizados en conjunción con el desarrollo de la Estrategia de Reducción de la Pobreza de Ghana, como parte de la iniciativa de alivio de deuda para los países HIPC, y la iniciativa de Apoyo Presupuestario de Múltiples Donantes. De acuerdo con los documentos asociados con estas iniciativas: «El enfoque de la macroestabilidad a mediano plazo consiste en asegurar un manejo prudente en materia de política monetaria y fiscal para lograr una estabilidad de precios, mantener niveles de tasa de interés que sean favorables tanto al ahorro como a la inversión, y para garantizar un tipo de cambio estable aunque competitivo y una carga de deuda fiscalmente sostenible».
La programación financiera ha sido utilizada como parte de los programas de crédito del FMI a los países menos desarrollados desde la década de los ’70. Esta programación se ha visto ahora incorporada en los procesos de los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (PRSP) y de la iniciativa HIPC sin sufrir demasiadas alteraciones. La programación utiliza modelos extremadamente simples (en el mejor de los casos, un conjunto de conjeturas acerca de la estructura de la economía) para establecer un conjunto de metas que el FMI habrá de supervisar y que el gobierno deberá cumplir a modo de poder recibir las próximas cuotas de los préstamos otorgados por la institución, o calificar para el alivio de la deuda en el marco de la iniciativa HIPC y para otro tipo de apoyo suministrado por los donantes.
El programa típico asocia las restricciones de la balanza de pagos, el déficit fiscal del gobierno, y la política del banco central para intentar reducir el endeudamiento a un nivel sostenible, manteniendo primordialmente el crecimiento económico en línea con los recursos extranjeros disponibles a partir de los ingresos por exportaciones, la ayuda económica y las entradas de capital. De forma creciente, el reducir la inflación a cifras bajas de un solo dígito se ha convertido en el enfoque central. Por lo tanto, dos conjeturas clave de estos programas son (1) que las tasas de inflación entre el 10 y el 20 por ciento son malas para el crecimiento económico y reducir la inflación por debajo de ese nivel no reducirá el crecimiento económico; y (2) que reducir el gasto del gobierno es bueno para la economía dado que un mayor gasto desplaza a la inversión privada.
De acuerdo con los métodos estándar de programación financiera implementados por el FMI, se fijan metas máximas para la expansión crediticia y monetaria de los bancos centrales y se establecen mínimos sobre las reservas netas de moneda extranjera. La motivación original frente a estas restricciones fue la de asegurar la capacidad de los países para reducir su deuda externa y mantenerse solventes, protegiéndose también la capacidad del FMI para recibir el reintegro de los recursos. Recientemente, se ha hecho hincapié en otras metas, como las de reducir la inflación, aumentar las reservas en moneda extranjera y «crear espacio para la inversión privada».
Una implicancia preocupante de este enfoque es la inexistencia de un conjunto preciso de condiciones de acuerdo con el cual se exijan políticas monetarias expansionistas, aún en una situación de crecimiento lento y desempleo alto. Esto se debe a que no existe ninguna meta operativa explícita para el crecimiento económico, la creación de empleo o la reducción de la pobreza. El sesgo de la programación financiera resulta por lo tanto altamente contractivo. La programación financiera tradicional no incorporaba metas inflacionarias explícitas. En la actualidad, sin embargo, los bancos centrales han asumido nuevos compromisos con el FMI y otras organizaciones asociadas para reducir la inflación. Esto agrega una restricción adicional sobre la política de los bancos centrales sumada a los compromisos tradicionales con respecto a los topes de financiamiento y niveles mínimos de reservas internacionales.
Las alternativas existen
Las alternativas a este enfoque destructivo de la política de los bancos centrales en efecto existen. Junto con Erinc Yeldan de la Universidad Bilkent de Ankara, Turquía, dirigimos una serie de estudios de país emprendidos por un equipo de investigadores que trabajaba en un proyecto sobre alternativas al esquema de metas inflacionarias. Los países cubiertos por este proyecto son Argentina, Brasil, México, India, Filipinas, Sudáfrica, Turquía, y Vietnam. También trabajé en un estudio de política económica patrocinado por el PNUD que apunta al empleo para Sudáfrica.
En estos documentos se desarrollaron una serie de alternativas, abarcando desde cambios modestos en el esquema de metas inflacionarias que permitan un mayor enfoque en los tipos de cambio y un cambio en el índice de inflación utilizado, hasta un cambio mucho más amplio en el mandato general del banco central que se concentre en las metas de creación de empleo más que en las metas inflacionarias. Algunas de las políticas alternativas se concentran exclusivamente en los cambios referentes a políticas de bancos centrales, mientras que para otros países, se proponen cambios en un marco amplio de políticas y en las interacciones entre la política monetaria, financiera y fiscal. Algunos incorporan objetivos y metas explícitas, mientras que otros prefieren una mayor flexibilidad y de alguna forma menor transparencia. Pero todos los estudios concuerdan en que las responsabilidades de los bancos centrales, especialmente en los países en desarrollo, al tiempo que incluyen mantener una tasa de inflación moderada, deben ser aún más amplias, y deberían incluir otras variables reales críticas que produzcan un efecto directo sobre el empleo, la pobreza y el crecimiento económico, tal como el tipo de cambio real, el empleo o la inversión. También concuerdan en que en muchos casos, los bancos centrales deben ampliar las herramientas de política con las que cuentan para poder alcanzar objetivos múltiples, incluyendo – en caso de ser necesario – la implementación de técnicas para la administración de capital.
La gran lección aprendida de estos estudios de caso y materiales auxiliares es que existen alternativas muy bien desarrolladas y plausiblemente viables al esquema de metas inflacionarias que se pueden concentrar más en resultados importantes a nivel social como ser la generación de empleo, la reducción de la pobreza, la promoción de las exportaciones y el aumento de la inversión. Si el esquema de metas inflacionarias es resistente como «gran idea» en materia de política moderna de banco central debido a que muchos perciben que no existe otra alternativa, estos estudios de caso pueden proporcionar un antídoto al mostrar que las alternativas viables son plausibles y pueden además desarrollarse y ponerse en práctica. De hecho, el hacerlo sería consistente con las prácticas históricas de larga data.
Septiembre 2006 Gerald Epstein es profesor de economía en la Universidad de Massachusetts