La trayectoria histórica del Banco Nacional de Desarrollo Económico e Social (BNDES), que apareció en 1952 como Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE), expone caminos y opciones de construcción, deconstrucción y reconstrucción nacional, según el arco hegemónico de fuerzas en cada periodo. La metamorfosis institucional del BNDES siempre fue lugar privilegiado para partir a nuevos […]
La trayectoria histórica del Banco Nacional de Desarrollo Económico e Social (BNDES), que apareció en 1952 como Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE), expone caminos y opciones de construcción, deconstrucción y reconstrucción nacional, según el arco hegemónico de fuerzas en cada periodo. La metamorfosis institucional del BNDES siempre fue lugar privilegiado para partir a nuevos procesos, un espacio selectivo de ejercicio de creatividad histórica, como veremos.
Fue el BNDES el que delineó los trazos del mercado interno brasileño en los años del nacional desarrollismo, garantizando cierta proporcionalidad entre el capital privado nacional, el capital estatal y capital multinacional. El modelo de sustitución de importaciones fue consolidado por el BNDES, en nombre de una burguesía con reclamos de primacía regional y que se proponía como socia del capital foráneo, aunque minoritaria en tal «asociación».
Este ciclo, llamado desarrollista, perduró hasta comienzos de la década de 1990, aunque sufriendo espasmos entre 1964-1984, con una dictadura militar para asegurar la centralidad del capital monopolista en el bloque de poder. A partir de los gobiernos neoliberales (Color de Mello y Henrique Cardoso), el BNDES pasó a financiar y a planear la regresión de ese proceso, desvertebrando y mutilando el cuerpo económico que antes había formado y nutrido.
El BNDES siempre cumplió activamente el papel que se le requería. Durante el ciclo de sustitución de importaciones resultó indispensable para la constitución de la contraparte nacional frente a la estrategia de deslocalización del capital extranjero teniendo como blanco preferencial Brasil. Aunque estuviera con los núcleos dinámicos de su economía bajo el control del capital extranjero, en las fronteras accesorias de la manufactura (suministro de piezas, metalurgia) y en los sectores de base (acero e infraestructura), el Brasil, con su territorio continental, sostenía un pulsar económico constante, con relativa autosuficiencia, que permitía imaginar una nación en construcción.
En el ámbito discursivo [1], cualquier proyecto de nación, en un país con dos tercios de la población oprimida por siglos, requeriría un horizonte de integración social y una evocación de un «pueblo brasileño» con un mínimo grado de homogeneidad. El proyecto nacional desarrollista tuvo que recurrir ora al populismo ora al patriotismo «disciplinarizador». No por mera casualidad, fue durante la dictadura, en 1982, que el BNDE gano su «S» de «Social» para evitar cualquier duda con relación al carácter nominalmente inclusivo del pretendido desarrollo económico. Incluso la izquierda de extracción marxista, con su proyecto nacional-popular, disputaría en paralelo el concepto de nación, llamando a obreros y campesinos a realizar las tareas democráticas y anti-imperialistas, tareas desde siempre extrañas a la nuestra desenraizada burguesía.
Sin embargo, los fundamentos frágiles de «nación en construcción» comenzaron a ser corroídos con el empeoramiento de la crisis de la deuda hacia la mitad de la década de 1980. El modelo de «integración competitiva» que más tarde se establecería como alternativa hegemónica fue conceptualizado originalmente por los técnicos del BNDES, ubicados en puesto avanzado de observación del agotamiento de la financiación pública de los sectores de infraestructura. En un seminario promovido por Julio Mourão, entonces director del Departamento de Planeación del Banco, fue vaticinado, en mayo de 1984, el fin del ciclo de sustitución de importaciones y la necesidad de la construcción de un nuevo paradigma de la política industrial.
Bajo la justificación de innovación y la carrera tecnológica se trató de trasmitir el pleno comando de la economía nacional para el sector privado y trasnacional. [2] Aún en el periodo de transición democrática del gobierno de Sarney, el BNDES presentó su nuevo Plan Estratégico (1987- 1990), que incorporaba los escenarios posibles de la anhelada «integración competitiva». A los cien primeros días del mandato de Fernando Collor de Melo, el 26 de junio de 1990, fue lanzado el Programa Directrices Generales de la Política Económica y de Comercio Exterior, que prescribía desregulación, liberalización del comercio y privatizaciones como herramientas básicas para la llamada reestructuración competitiva de la economía brasileña.
En 1990, con un gobierno que expresaba el vaciamiento de la nación, el concepto de integración competitiva ganó fuerza propia y motora. «No solo la cultura del BNDES cambiaría, sino que diversos segmentos de sociedad habían absorbido la propuesta, y la nueva bandera ganó el mundo político, viniendo a representar los años 1990 la opción nacional para la participación de Brasil en el proceso de globalización» (Mourão, 2002, p. 37)
El BNDES, como agencia de comunicación instantánea con los grandes inversionistas internacionales, se hizo cargo del asalto a los sectores públicos rentables. Las privatizaciones fueron auto-expropiaciones que promovieron la desnacionalización y la reconfiguración patrimonial de las estructuras productivas del país, por intermedio de subvaluaciones de los activos de las estatales, del libre uso de títulos de deuda de dudoso valor y de indiscriminado financiamiento público. Fue el BNDES el que implementó el Programa Nacional de Desestatización (Ley 8.031/1990), aparcando empresas más atractivas, desarmando obstáculos administrativo-jurídicos, definiendo precios mínimos, articulando potenciales inversionistas y, aún después, financiando la trasferencia patrimonial (Pinheiro e Giambiagi, 2000, p. 21).
En la así conocida «Era FHC-Fernando Henrique Cardoso» (1994-2002), la reestructuración de la economía brasileña, aguzada por el discurso del «automatismo de mercado», procuró excluir la posibilidad de cualquier trazo visible de autonomía en las políticas industrial y de comercio exterior. Los cortes de gastos y las privatizaciones no fueron lineales ni tuvieron una naturaleza simplemente geométrica. Surgieron nuevos intereses y reglas que impusieran como principio supremo la conectividad del territorio de todos los factores económicos en él puestos.
A partir de 2003, bajo la conducción de un Gobierno pretendidamente post-neoliberal, se recicla y se denomina de otro modo el modelo de inserción competitiva. En la búsqueda de un reposicionamiento relativamente ventajoso del país en la división internacional del trabajo, el BNDES mantendrá su posición nuclear en la concepción y en la ejecución de ese desplazamiento .
Desde entonces, el banco viene protagonizando dinámicas de concentración y descentralización de los capitales posicionados en el Brasil, concebido no más como nación y sí como una preciosa colección de habilidades, especializaciones y fronteras de mercado. Un espacio asumido y dedicado a valorizar capital expatriado.
La «creatividad» del capitalismo y la descomposición del tejido social
La creatividad del capitalismo nunca dependió tanto de su capacidad de descomponer tejidos sociales y economicos. Los llamados países emergentes como Brasil, después de décadas de internacionalización pasiva y autodestructiva y de rigurosos ejercicios de elasticidad institucional, presentan las condiciones ideales para el ejercicio de desfiguramiento.
Al final de los 90, la desarticulación social resultante de la liberalización económica sin límites hizo inviable el mantenimiento de coaliciones con representación de intereses multisectoriales o multiclasistas. La gobernabilidad del modelo neoliberal pasaría a depender de la reconstrucción parcial de esferas públicas y de instancias nacionales reconocidas como tal. En un contexto de agotamiento y de impostergable reciclaje del modelo neoliberal en el Brasil, partidos y líderes de centro izquierda se presentaron para recomponer los precarios arreglos de poder entre patrocinadores y beneficiarios de desmonte de la economía nacional.
Electo Lula por dos veces consecutivas (2002 y 2006), la interlocución política pasaría a ser acaparada por un intercambio de posiciones en la máquina del Estado, teniendo por meta el ajuste consensual de los ritmos y direcciones de proceso de liberalización. Pero dicho «intercambio» tiene su precio político, quiere decir que la «legitimidad» del gobierno, normalizador de la crisis, cobra su tributo en forma de autonomía relativa. Acciones eficaces del Estado para que la eficacia de los mercados libres sea posible. Las mediaciones político-económicas desde ahí volvieron se menos reductibles.
Desmonte neoliberal o desarticulación económico – espacial [3]
Un reto: poner el Brasil, y sus capitales, en posición neta y singular en el mercado global, especialmente en cuanto al cinturón industrial asiático, sostenido en asiento regional continental ampliado, el núcleo puesto en Sudamérica, además con enlaces orgánicos crecientes con Centroamérica y África occidental. Esos son los encargos «nacionales» que el BNDES trata de cumplir.
El Banco traduce tales prioridades en su política de financiamiento, de dos formas elementales. La primera, procurando influenciar las filiales trasnacionales situadas en el país para que extiendan allí sus planes operacionales, especialmente las que hacen uso intensivo de materias-primas. La segunda, potencializando las empresas de capital brasileño, definidas como aquellas constituidas bajo las leyes brasileñas y con sede principal en el país. Gran parte de ellas son empresas incubadas por el capital extranjero o tienen sus estructuras volcadas a la exportación básica. Con subsidio y protección públicos se alza una burguesía agrario-industrial-extractiva, con ropaje verde amarillo. Brasil y sus capitales en expansión, en lenguaje corriente, pasan a ser términos indisolubles. El gobierno brasileño, disciplinado por los oligopolios privados, presenta las estrategias de estos en moldura nacional creíble y sostenida electoralmente.
Lo que se manifiesta en el crepúsculo de un otro Brasil posible es un crecimiento unilateral y concentrador que se legitima por sí mismo y que da lugar a un proceso de exclusión consumado y redimido. Exclusión no apenas de sectores sociales y territorialidades considerados descartables, sino de miradas y perspectivas colectivas o pasibles de colectivización. Pero las empresas transnacionales, las altas finanzas y la agroindustria siguen presentando a su país como «el Brasil de todos», el propio logo de la Era Lula, que prosigue.
«Soberanía ex post» como sustrato de una benévola dominación. Los derechos sociales ahora vendrán como bonificación estimada en razón directa al nivel de domesticación social. Y la participación, ahora «ciudadana», no más «popular», por su vez, es válida hasta donde se extiendan los cabestros, hasta donde la «gobernabilidad» pueda alcanzar, con certificación del Banco Mundial y de su aparato particular de ONGs. Después de un minucioso trabajo de implosión de todos los puentes de salida concebibles, preguntan cínicamente los saboteadores: ¿Qué salidas quedan?
Identificar los mecanismos de saboteo de alternativas, revelar como se institucionalizan en cada correlación de fuerzas, puede ser un comienzo.
El BNDES, por su poder desequilibrador de ciertos pactos oligopólicos o por su poder equilibrador de otros, ¿no sería una las posibles puentes da salida del modelo? De hecho, las restricciones pétreas al manejo de la política económica impuestas por el sistema financiero sólo tuvieron efectividad porque hubo voluntad deliberada del propio gobierno de abdicar de lo que podía objetivamente hacer. De forma preventiva, el oligopolio financiero que controla el país necesita enmarcar el campo de actuación del banco público de fomento. Su aceptabilidad está condicionada a cómo su proceso de toma de decisiones tenga en cuenta la dinámica de las redes trasnacionales que se ocupan del Brasil y desde él buscan reproducirse.
Al comienzo del primer mandato de Lula, los portavoces de las instituciones financieras lanzan un ultimátum: el BNDES debe extinguirse o ser apropiadamente corporativizado. [4] En crédito público direccionado es visto paradójicamente como un riesgo de particularización frente a la pretensa universalidad de la lógica del mercado. Sigue incansable el panóptico financiero a identificar potenciales y reales desviaciones, en el régimen de libre apreciación y multiplicación de capital ficticio.
La crítica de los mecanismos direccionales [5] de financiación de inversiones, específicamente del BNDES, expresa los temores de los grandes inversionistas privados de perder el control sobre la financiación pública de largo plazo. El Banco sólo será tolerable o considerado útil si sigue positivamente comandos secuenciales definidos en el orden inverso de las restricciones apuestas por los grupos económicos dominantes. Selectividad en los préstamos para consolidar y expandir las posiciones de las grandes corporaciones, ya dueñas de voluminosos créditos, en los últimos escalones del grado de inversión (investment grade). [6] Todas las fichas, existentes y futuras, en las «empresas ganadoras» en el juego del libre comercio, o sea, en la libre apropiación por parte del monopolio más apto. En la construcción política y institucional [7] del BNDES se va percibiendo la actualización de la hegemonía del bloque de poder, de cómo se integran o se alternan las fracciones del capital.
No podemos olvidar que las compañías globalizadas que nos victimizaron históricamente fueron proyecciones pujantes de las economías centrales de donde se originaron. Las transnacionales fueron y son el resultado de soportes estatales concatenados y de una sumatoria de «preferencias» oligopólicas y de opciones políticas y geopolíticas. Fueron las mismas políticas públicas de conglomeración, que envuelven apoyo tecnológico, comercial y de crédito, las que permitieron la descentralización geográfica de las inversiones de las economías centrales en búsqueda de la nivelación mínima de los costos operacionales y de posiciones dominantes en mercados estratégicos. Vemos ahora el BNDES repitiendo la misma historia de internacionalización de capitales, bajo la farsa de una integración regional como sustrato ideológico y como moldura institucional adecuada a la gestión integrada de corredores de exportación y clusters en escala continental.
Luis Fernando Novoa Garzón es profesor de la Universidad Federal de Rondonia y miembro de la Red Brasil sobre las IFMs y la Plataforma BNDES.
La traducción al castellano de este artículo ha sido revisada por el autor.
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Notas
[1] Según Faircloug, el discurso es un marco delimitador de la lucha por el poder: «La práctica discursiva se basa en las convenciones que naturalizan las relaciones de poder y ideologías, y las propias convenciones y las formas en que son articuladas son un foco de lucha «(2001, p. 94).
[2] «Las empresas tuvieron que ser alentados a explorar las nuevas tecnologías en el mundo, expuestos a la competencia del exterior, y los sectores más dinámicos sobresalieron por su cuenta. Terminó la historia para elegir a un sector preferido y llenarlo de protección. Las instituciones públicas que compiten por el papel de coordinar las mejores empresas para integrar este nuevo escenario». (Nassif, 2007, p. 140).
[3] El término «desmonte neoliberal» hace referencia al periodo de reestructuración productiva llevada a cabo por los gobiernos neoliberales en los 90 y 2000.
[4] Corporativizado o corporativizado: la antesala de la privatización, es decir, la conversión de una empresa pública en una empresa privado- comercial, con respecto a su funcionamiento y su gestión para que pueda ofrecer máxima rentabilidad a sus asociados privados. (Nestor e Mahboobi, 2000, p 119
[5] La «propuesta Arida» (Arida, 2005) refleja el temor a la pérdida de la auto-dirección de los conglomerados financieros proponiendo la atrofia progresiva del BNDES.
[6] «¿Quién juzga lo que sea competitivo y eficiente? El mercado. Los resultados y los números de las empresas es que muestran eso. Ese es el criterio objetivo «, dijo Luciano Coutinho, presidente del BNDES, en una entrevista a la Agencia Brasil el 29 de abril de 2008.
[7] Sobre procesos de construcción institucional, ver Tapia (2007, p. 183-9).
Fuente original: http://www.revistapueblos.org/spip.php?article2022