El proyecto milenio o la globalización capitalista compasiva

En enero del 2005, Jeffrey Sachs presentó el Informe del Proyecto Milenio [i] al Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan. El informe, que pretende ser un plan práctico para alcanzar los Objetivos del Milenio, fue encomendado a un grupo multidisciplinario de 250 especialistas, divididos en diez equipos, bajo la dirección de Sachs. Debe de servir para orientar los debates de los jefes de estado y de gobierno en la Cumbre del Milenio de septiembre del 2005 y como base de sus decisiones sobre política de cooperación para el desarrollo a nivel global.

Su importancia es, por lo tanto, indiscutible. Más cuando pretende convertirse, con el respaldo de Naciones Unidas, en el nuevo paradigma de las políticas de cooperación para el desarrollo, sustituyendo al Consenso de Washington. Un nuevo paradigma que podríamos denominar «Consenso de Monterrey + Informe del Milenio». Las palabras iniciales del informe no pueden ser más prometedoras: «El próximo decenio nos brinda la oportunidad de reducir en un 50% la pobreza en el mundo. Miles de millones más de personas podrán aprovechar los beneficios de la economía mundial. Pueden salvarse decenas de millones de vidas. Las soluciones prácticas existen. El marco político esta establecido. Y, por primera vez el costo es verdaderamente asequible. Sean cuales fueran los motivos que puedan impulsar a cada uno a resolver la crisis que plantea la pobreza extrema -derechos humanos, valores religiosos, seguridad, prudencia fiscal, ideología-, las soluciones son las mismas. Lo único que se precisa es pasar a la acción».

En realidad, los objetivos del Milenio fueron adoptados en la Cumbre del Milenio del 2000 con cierto escepticismo. Un escepticismo que el Informe reconoce ha vuelto a encontrar y que es uno de los obstáculos que pretende superar. Pero ese escepticismo es quizás el resultado de la experiencia práctica del fracaso de la política de cooperación para el desarrollo desde los años 50, de la disminución de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) mundial desde la década de los años 80, de la falta de consenso académico de la teoría del crecimiento económico sobre como abordar los problemas del subdesarrollo, del efecto negativo de las políticas de ajuste y pago de la deuda ligadas al Consenso de Washington y del crecimiento enorme, en términos absolutos, de la pobreza en las últimas dos décadas. Así que alguna razón hay para el escepticismo.

Por otra parte, los objetivos del Milenio parecen por muchas razones ineludibles: reducir para el 2015 en un 50% el número de personas que viven con menos de 1 dólar, pasan hambre o carecen de agua potable; que todos los niños y niñas pueden completar la enseñanza primaria; reducir en 2/3 partes la mortalidad infantil y en ¾ la mortalidad materna; detener epidemias como el SIDA o la malaria; hacer la deuda externa sostenible a largo plazo; aumentar la AOD hasta el 0,7% del PNB mundial; integrar a los países en desarrollo en la economía mundial a través de un sistema comercial y financiero abierto.

Lo nuevo y asombroso es la afirmación de que el marco político esta establecido, el costo es asequible, las soluciones son evidentes y lo único que queda es pasar a la acción. Hasta ahora, una afirmación de este tipo solo la habían hecho los marxistas, para proponer a continuación la revolución socialista. Sachs y su equipo creen que es posible en la globalización capitalista hegemonizada por la administración neoconservadora de Bush, con un consenso multilateral internacional bajo la égida de Naciones Unidas, aplicando un neoliberalismo de rostro humano y movilizando los recursos necesarios hasta ahora racaneados.

El profeta desarmado del neoliberalismo

Quizás convenga comenzar por el propio Jeffrey Sachs, convertido en los últimos meses en el profeta desarmado del neoliberalismo con rostro humano. En un reciente libro y en una serie de artículos en revistas como Newsweek, The Economist e incluso Mother Jones, Sachs ha ampliado su análisis más allá de los límites impuestos por un informe oficial de Naciones Unidas [ii] .

Con el riego de ser esquemático, este análisis viene a ser algo así: La guerra contra el terrorismo lanzada por la Administración Bush tras el 11 de Septiembre ha menospreciado las causas profundas de la inestabilidad global. Los 500.000 millones de dólares que gasta anualmente en defensa nunca traerán la paz. En cambio, si invierte 16.000 millones de dólares en luchar contra la pobreza extrema, aplicando una estrategia multidimensional y la cooperación global, con los conocimientos científicos disponibles, es posible erradicar la pobreza extrema en una generación. Es necesario, por lo tanto aumentar la AOD hasta el 0,7% del PNB mundial.

La pobreza extrema, que tiene múltiples causas, sitúa a toda una serie de países y poblaciones en un círculo vicioso que exige una intervención exógena para romper la «trampa de la pobreza» y las «bolsas de pobreza» y permitir su integración paulatina en la economía mundial globalizada. La «trampa de la pobreza» no es responsabilidad de las poblaciones afectadas, sino de causas «objetivas» climáticas, geográficas y geopolíticas -como la explotación colonial- y por lo tanto son inaceptables los juicios morales o racistas sobre las poblaciones afectadas. Lo que no debe impedir la exigencia de una buena gobernanza y la lucha contra la corrupción. Pero la habitual carencia de la primera y la abundancia de la segunda son el resultado de la pobreza más que su causa. África es el caso más patente y urgente.

El medio de aplicar esta estrategia debe de ser la reformulación nacional de las Estrategias de Reducción de la Pobreza (PRSP), impulsadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), con vistas al cumplimiento de los objetivos del Milenio, movilizando todos los recursos nacionales y asegurando el compromiso a largo plazo de la ayuda internacional, con una perspectiva no de tres, sino de cinco y diez años.

A Sachs le gustan las metáforas médicas. La economía que predica es la «economía clínica», basada en un diagnóstico multidisciplinar del paciente concreto, país por país. Aplicar «terapias de choque», interviniendo a la vez sobre todas las causas de las «trampas de pobreza» para crear sinergias. E incluso centra gran atención en la lucha concreta contra pandemias como el SIDA, la tuberculosis y la malaria. En el fondo es como si la economía mundial fuera un ente biológico, cuyo crecimiento normal se ve amenazado por la existencia de tumores, creados por células que, lejos de crecer normalmente con todo el organismo, sufrieran de un desarrollo anómalo y endógeno.

Tampoco ahorra críticas -y ello le hace especialmente simpático para la izquierda liberal- a las políticas del Banco Mundial y el FMI: «Creo que en Washington en los últimos 25 años, especialmente en este período conocido como ´la era del ajuste estructural´ no ha habido demasiado búsqueda de soluciones prácticas. Ha habido, si, mucha preocupación por ahorrar presupuesto en los países ricos. Gran parte de lo que estaba pasando en Washington tenía un subtexto: mantener a los pobres lejos de los contribuyentes, exigirles que se aprieten el cinturón, pedirles que resuelvan sus propios problemas y que sigan pagándonos el servicio de la deuda» [iii] . Es más, públicamente ha defendido que África no pague su deuda externa [iv] .

Director actualmente del prestigioso Instituto de la Tierra de la Universidad de Columbia, Sachs comenzó a aplicar su «economía clínica» nada más terminar su doctorado en Harvard con 26 años. Su primer paciente fue Bolivia, donde según la hagiografía en uso acabó con la superinflación en dos años, de 1985 a 1987, bajo el gobierno de Paz Estensoro. Para ello pegó el peso al dólar, reestructuró las industrias estatales con el despido de 2/3 de los trabajadores (77% en la minería de estaño, 45% en los hidrocarburos), redujo drásticamente los salarios, congeló las inversiones públicas, liberalizó los precios y elimino los aranceles. Para hacer aceptable este ajuste, Sachs negoció con el FMI la «suspensión consensuada» del pago de la deuda. El PNB cayó en los cinco años siguientes y la inversión interna se desplomó más de un 50%. Bolivia, sin embargo, se integró en la economía mundial a través del único producto competitivo exportable que le quedaba: la coca. La cosecha de coca creció de 1985 a 1990 un 125% y el número de trabajadores en el sector de 350.000 a 700.000. Mientras que la minería desapareció y con ella los sindicatos, Santa Cruz de la Sierra se convirtió en el nuevo polo de desarrollo económico del país. La Bolivia que conocemos hoy, con todas sus brutales contradicciones, es el resultado directo de la «economía clínica» de Sachs [v] .

Sin embargo, algo debió hacer recapacitar a Sachs, porque cuando se reunió en agosto del 2003 con el Gobierno de Sánchez de Losada, sus consejos fueron muy distintos: «Yo creo que hay dos pasos muy importantes. Hay que incrementar las inversiones sociales y también buscar nuevas líneas para la creación de empleos y el crecimiento de la economía. Son dos retos, es necesario hacer ambas cosas.
Yo no estoy de acuerdo con algunas personas, como en Washington, que dicen que es necesario cortar el gasto público. Creo que es un error importante. Es necesario incrementar el gasto público para las inversiones humanas, para salud, educación, carreteras, agua y sanidad. Yo estoy buscando dinero en el mundo de parte de los donantes, acreedores, de las instituciones internacionales, para que puedan dar más ayuda a Bolivia en estos años tan importantes» [vi] .

Los dos siguientes pacientes fueron Polonia (1990) y Rusia (1991) con los que popularizó la «terapia de choque», convertida ya en política oficial del FMI y del Banco Mundial para los países en transición al capitalismo, que provocaron caídas en el PNB del 28% y el 40% respectivamente. Polonia solo volvió a los niveles anteriores diez años después y Rusia todavía no lo ha hecho. La literatura sobre lo que pasó es más abundante que en caso de Bolivia y no es necesario citarla, con la excepción de la crítica de Joseph E. Stiglitz, porque desde 1993 fue asesor económico de Clinton y desde 1997 vicepresidente y economista jefe del Banco Mundial: «Los reformadores radicales de Rusia intentaron simultáneamente una revolución en el régimen económico y en la estructura de la sociedad. Lo más triste es que al final fallaron en ambos objetivos: hubo una economía de mercado en la cual numerosos apparatchiks del partido simplemente fueron investidos con más poderes para controlar y beneficiarse de las empresas que antes habían gestionado y en la cual las palancas del poder aun permanecían en manos de antiguos funcionarios del KGB. Hubo empero una dimensión nueva: apareció un puñado de nuevos oligarcas, capaces de y dispuestos a ejercer un inmenso poder político y económico» [vii] .

Es probable que, como en caso de Bolivia, Sachs haya también aceptado esta crítica, que viene de otro neoliberal con rostro humano converso como es Stiglitz. Ambos comparten dos puntos en su nueva visión de la economía: la ineludible globalización de la economía capitalista mundial y la necesidad de un nuevo intervencionismo estatal y multilateral internacional para regularla a diferentes niveles.

Quizás sea conveniente detenerse brevemente sobre el primer punto porque, en definitiva, el debate sobre desarrollo del último siglo XX lo ha sido sobre si es posible bajo el capitalismo. Sachs se adentra en este apasionante tema en un artículo publicado en 1999 para hacer su relato del surgimiento del capitalismo global y poner en evidencia las debilidades del marxismo. Tras alabar la capacidad de predicción de Marx y Engels en el Manifiesto Comunista sobre el impulso civilizador de la burguesia, Sachs resume así sus errores: «Marx no comprendió fundamentalmente que el valor económico no es creado por el trabajo solo, sino también por la capacidad empresarial, el ahorro y el progreso tecnológico. La herencia más mortal de Marx, de hecho, fue su interpretación de que el abismo entre ricos y pobres es resultado de la explotación en vez de las diferencias de productividad. Este ataque marxista a la propiedad como resultado de una explotación perversa ha alimentado las ideologías anticapitalistas del siglo XX» [viii] .

El anterior párrafo es simplemente ridículo y solo demuestra el desconocimiento de Sachs de la obra de Marx. Sin embargo, en el mismo articulo, Sachs tiene intuiciones importantes: identifica la acumulación primitiva del capital con las «terapias de choque», la importancia de las instituciones políticas democrático-liberales en los centros del sistema económico internacional pero no en la periferia y del consiguiente sistema geo-político internacional imperialista, la necesidad de adaptar las estructuras productivas a los cambios tecnológicos y científicos. Al mismo tiempo no deja de ser desconcertante su negación de los ciclos de auge y crisis del capitalismo («¿Quién iba a saber que la Gran Depresión era un fenómeno que ocurre una vez en doscientos años, el accidente de un patrón oro moribundo y no una característica intrínseca del capitalismo industrial?») después de cinco grandes crisis financieras regionales en los años 80 y 90 o su descripción de la política económica de Taiwan y Corea del Sur en los 60 como radicalmente distinta de la política de sustitución de importaciones practicada en América Latina. En su conjunto, su posicionamiento ideológico no es otro que el de un socio- liberalismo con elementos arcaizantes de determinismo fisico y biológico de los primeros autores liberales.

Pobres y pobreza

Todo lo anterior debería hacernos sospechar que el debate sobre las políticas de desarrollo y de cooperación para el desarrollo tiene un importante contenido ideológico y que suele implicar una visión de la historia de los últimos quinientos años, cuanto menos. No es un debate técnico, sino fundamentalmente político.

El debate comienza en el Informe del Milenio con la misma definición y cuantificación de la pobreza y los efectos que sobre ella han tenido estas dos últimas décadas de globalización. Para aceptar la globalización como el único marco posible es necesario partir de que sus efectos son finalmente benéficos, aunque podrían serlo mucho más con las políticas adecuadas. Una afirmación que, contra toda evidencia, comenzó a hacer el PNUD en su informe sobre desarrollo humano de 1997.

La pobreza extrema -que los objetivos del Milenio quieren reducir en un 50%-, es definida como «la pobreza que mata, pues priva a las personas de los medios para seguir con vida frente al hambre, las enfermedades y los riesgos medioambientales». Y se contabiliza en 1.000 millones de personas las que están en esta situación, casi una sexta parte de la población mundial. Pero se contabiliza así por el procedimiento de monetarizar esa pobreza extrema en ingresos menores a 1,08 dólares diarios per cápita. El Informe ya adelanta lo discutible de este cálculo al advertir que hay regiones donde los niveles de vida son más altos y, por lo tanto, se es «extremadamente pobre» con más dinero, sugiriendo 2 dólares como el umbral apropiado en América Latina y los países del este de Europa y la exURSS.

Esa ambigüedad a la hora de monetarizar la pobreza en dólares sin duda ha aconsejado fijar también un criterio ligado a la seguridad alimenticia, incluyendo como segunda meta del primer Objetivo del Milenio reducir en un 50% las personas que no ingieren el número de calorías necesarias. Por la definición anterior, son la mayoría de los pobres extremos. Esta segunda meta, que en principio parece redundante con la primera, sirve en realidad para recoger una definición de la pobreza que tiene su origen, aunque de manera muy simplificada, en la metodología del Buro del Censo de EE UU [ix] .

La definición de pobreza extrema con un umbral de 1 dólar diario tiene su origen en el Banco Mundial y su Informe del Desarrollo Mundial de 1990. No ha resistido el menor escrutinio científico [x] y supone una ruptura metodológica con las definiciones de pobreza de Naciones Unidas y el Buro de Censo de EE UU, por citar dos fuentes reconocidas, aunque también discutidas [xi] . En realidad su único objetivo es poder hacer proyecciones en base al crecimiento del PIB per capita. Pero no mide la pobreza real, que solo puede ser definida en su contexto social, la individualiza fuera del marco familiar y la pone en relación de manera selectiva (porque solo se aplica a los países en desarrollo) con la economía mundial al través del dólar, cuando al mismo tiempo se explica como resultado de «trampas de pobreza» que impiden la inserción económica de las comunidades e individuos en esa economía globalizada. De hecho, la propuesta de Reddy y Pogge de establecer umbrales por países con criterios comparables parece, con todas las limitaciones señaladas por ambos autores, mucho más lógica.

Todo este montaje sirve para concluir, gracias al estudio de Chen y Ravallion para el Banco Mundial (2004) [xii] , que de 1990 al 2001 el numero de personas viviendo en pobreza extrema se ha reducido en 130 millones, pasando del 28% al 21% (una disminución del 7%) de la población mundial, mientras que los índices de malnutrición lo han hecho, según la FAO, en un 3%.

Cuando se hace un desglose regional en el cuadro 2.3 del Informe, inmediatamente es observable que, a excepción de Asia del Este y Sur de Asia, en todas las otras regiones del mundo en desarrollo han aumentado los pobres extremos en términos absolutos. La gran reducción de 165 millones de personas en el Este de Asia se debe al crecimiento económico en China, mientras que en la India, el crecimiento de la población sigue situando de manera estable a 360 millones de personas por debajo del umbral de 1 dólar al día. En definitiva, el gran éxito de la globalización en su lucha contra la pobreza extrema se debe a la República Popular China, su transición al capitalismo y su integración paulatina en la economía mundial a un ritmo de crecimiento superior al 8% anual. Sin embargo, el Informe parece obviar los estudios recientes sobre la evolución de la pobreza en China, las enormes desigualdades regionales y el crecimiento de la «población flotante» -más de 100 millones de personas- que busca trabajo de un lugar a otro [xiii] .

El Informe advierte también que, aunque el umbral de 1 dólar subestima la extensión de la pobreza en los barrios miseria de las zonas urbanas, 2/3 partes de los pobres extremos viven en las zonas rurales de África y Asia. ¿Es posible monetarizar la pobreza extrema en situaciones que se caracterizan precisamente por ser economías de subsistencia en crisis en las que el dinero solo juega un papel limitado?

En realidad esta pregunta nos retrotrae a los orígenes mismos de la constitución del discurso sobre la pobreza a finales del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX, cuando sustituye al debate sobre los pobres, cuya última gran aportación es la de Malthus. El concepto de «pobreza» como un estado de sectores importantes de la sociedad -distinto del naturalismo que concibe a los pobres como resultado de una lógica natural física y biológica no dominada por la virtud o la razón- esta ligado a la nueva ciencia de la policía social importada por el liberalismo inglés del Continente ante la amenaza de la Revolución Francesa. Este salto es el que da la economía política clásica al pasar de la concepción de la ley del valor de Adam Smith -para el que la cantidad de tiempo de trabajo concreto invertido en la producción de una mercancía es la base para exigir su precio en el mercado- a la de David Ricardo, para quién la competencia de las mercancías a través de la oferta y la demanda establece un tiempo de trabajo abstracto como base de su precio, en una lógica de perecuación de la tasa de ganancias, que se extiende a todos los factores de la producción incluida la propia mano de obra. Las leyes que rigen ahora no son las de la Naturaleza, sino las del mercado.

Karl Polanyi primero y Mitchell Dean después han reconstruido este debate teórico y sus consecuencias legislativas con todo detalle [xiv] . Lo sorprendente es la continuidad de ese discurso liberal hasta nuestros días en el contexto de la globalización. A riesgo de simplificarlo, me permito el siguiente resumen. La defensa de la primera concepción implicó que se buscase trabajo para los pobres en «casas de pobres» que les pusieran en contactos con los otros factores de producción de los que carecían. Sus sueldos debían ser el equivalente al valor de las mercancías producidas, lo que rápidamente, dado el aumento de los precios de los cereales por la escasez agrícola provocó peticiones de mejoras salariales y déficit financieros de las parroquias que sufragaban las «casas de pobres». La solución evidente era doble: desplazar a los pobres a las colonias, donde la naturaleza ofrecía abundancia de recursos y no escasez, o que resignaran y trabajaran más sin caer en la tentación de nuevos subsidios que en nada servían para remediar su situación, como defendió Burke.

La segunda concepción, al establecer una relación entre el valor de las distintas mercancías, permitió el desarrollo del concepto de «umbral de pobreza», cuya primera expresión fue la propuesta de Ley de Samuel Whitbread en 1795-6. Whitbread propuso la fijación de salarios mínimos, de acuerdo con el tamaño de las familias, sobre la base del precio del trigo. La propuesta fue derrotada en el Parlamento tras un famoso discurso de Pitt defendiendo la filantropía de los propietarios y el equilibrio «natural» de las leyes de la economía.

En 1797 Frederick Morton Eden definía así a los pobres como aquellos trabajadores imposibilitados de integrarse en la economía: «El termino pobres entiendo que significa aquellos hombres libres que incapacitados para conseguir trabajo por la enfermedad, su ancianidad u otras causas se ven obligados a recurrir a las gentes caritativas para su subsistencia» [xv] .

Compárese ahora con la que fue probablemente la primera definición de pobreza, de acuerdo con la segunda concepción, que debemos al magistrado de Londres, Patrick Colquhoun, en 1806: «Sin que exista una gran proporción de pobreza no puede haber riqueza, ya que la riqueza es el resultado del trabajo y el trabajo solo puede ser el resultado de la pobreza. La pobreza es ese estado y condición social en la que el individuo no puede acumular el sobreproducto de su trabajo, o, en otras palabras, propiedad o medios de subsistencia, sino aquellos derivados del constante ejercicio de su industriosidad en las diferentes ocupaciones de la vida. La pobreza es por lo tanto un componente muy necesario de la sociedad, sin el que las naciones y comunidades no pueden existir en estado de civilización» [xvi] .

Cincuenta años más tarde, Marx era capaz de establecer la relación entre pobres, pobreza y capitalismo de una manera precisa: «En el concepto de trabajador libre esta ya implícito que el mismo es pobre: pobre virtual. Con arreglo a sus condiciones económicas es mera capacidad viva de trabajo, por cuyo motivo también esta dotado de necesidades vitales. Calidad de necesitado en todos los sentidos, sin existencia objetiva como capacidad de trabajo para la realización de la misma. Si ocurre que el capitalista no necesita el plustrabajo del obrero, este no puede realizar su trabajo necesario, producir sus medios de subsistencia. Entonces, sino puede conseguirlos a través del intercambio, los obtendrá, caso de obtenerlos, solo de limosnas que sobren para él de la renta ajena. En cuanto obrero solo puede vivir en la medida en que intercambie su capacidad de trabajo por la parte del capital que constituye el fondo del trabajo. Tal intercambio esta ligado a condiciones que para el obrero son fortuitas, indiferentes a su ser orgánico. Por tanto, virtualmente es un pobre. Como por añadidura la condición de la producción fundada en el capital es que el produzca cada vez más plustrabajo, se libera más y más trabajo necesario, con lo cual aumentan las posibilidades de su pobreza. Al desarrollo del plustrabajo corresponde el de la población excedente. En diferentes modos de producción sociales, diferentes leyes rigen el aumento de la población y la sobrepoblación: la última es idéntica a la pobreza» [xvii] .

Todo ello tiene que ver especialmente con tres fenómenos que seguramente han sido los que han afectado a mayor número de gente en el siglo XX: el crecimiento de la población mundial como consecuencia de la extensión de la medicina preventiva; la acumulación primitiva que, a través de la reforma agraria y la revolución verde, redujo la economía de subsistencia agrícola a zonas residuales del planeta; y la urbanización que recogió en ciudades miseria a todo el nuevo ejercito de trabajo de reserva. La consecuencia de todos ellos, acelerados en las dos últimas décadas, por las políticas globalizadoras del mercado capitalista mundial, son las que han hecho aumentar sin precedentes las desigualdades sociales y con ellas el número de pobres y la pobreza [xviii] .

«Trampas de pobreza», «bolsas de pobreza» y seguridad

El informe no puede ignorar esta realidad, pero la reconstruye en un discurso «desarrollista» de dos etapas de crecimiento diferenciadas, con problemas específicos de pobreza, hasta que las economías nacionales se integran en la dinámica del mercado capitalista mundial, que por si mismo crea riqueza y reduce la pobreza a situaciones marginales y comienzan a subir por si solas la «escalera del desarrollo» [xix] .

La primera fase es caracterizada como la «trampa de la pobreza». Con ello se quiere describir a aquellas economías agrícolas de subsistencia que no están conectadas plenamente al mercado mundial y en las que opera la acumulación primitiva de capital. Es decir, la creación de las condiciones sociales del mercado capitalista a través de la separación de la fuerza de trabajo de los otros medios de producción y la aparición de los trabajadores asalariados. Esta fase se caracteriza, evidentemente, por una «falta de capital», puesto que el capital como relación social no es dominante. Y para salir de la «trampa» hay que aumentar todo tipo de capital: humano (la cualificación para el nuevo mercado de trabajo), fijo (infraestructuras que aseguren las condiciones de producción), social (las relaciones sociales y políticas de producción capitalista), medio ambiental o «natural» (sostenibilidad a corto plazo) y financiero (capital propiamente dicho).

Por su propia definición, estas economías agrícolas de subsistencia están limitadas por su ecosistema. Si este se rompe, dejan de ser sostenibles y el nuevo equilibrio puede significar la reducción de la población. El Informe subraya especialmente un determinismo geográfico y ecológico al atribuir la pobreza extrema de estas «trampas», en buena medida, no a la virtud o maldad de sus habitantes, sino a los límites naturales que le son impuestos en forma de escasez o enfermedades contagiosas transmisibles [xx] . Para superar esas limitaciones y situar a esas comunidades en un nivel social – el del mercado mundial- en el que los limites son otros, es necesaria una inyección exógena de todo tipo de «capital», permitiendo un crecimiento de la productividad agrícola a través de una revolución tecnológica verde, una agricultura comercial y, como consecuencia, la emigración de la mano de obra excedente a las ciudades.

Las ciudades se convierten así en el segundo escenario lógico de la «escalera de crecimiento», a través de la formación de «bolsas de pobreza» en los enormes barrios-miseria de las megápolis, en las que la pirámide del desarrollo esta representada de manera jerárquica. Junto a la población excedente marginalizada a la economía informal, hay una clase obrera sectorializada según su lugar en la división mundial del trabajo de la economía global y una burguesía. De nuevo es necesaria una inyección exógena de capitales, de manera selectiva para estas «bolsas de pobreza» no mediante acceso a servicios universales, para ir reduciendo el número de personas que viven en ellas (al menos 100 millones de personas para el 2020, según los Objetivos del Milenio). La descripción de los barrios o ciudades-miserias del Informe no llega a la altura del elaborado por UN-Habitat en el 2003 y que inspiró el conocido artículo de Mike Davis sobre este tema [xxi] . Sin el capital suficiente invertido en la creación de las condiciones de mercado necesarias para asegurar los beneficios que atraigan a las multinacionales o la inversión extranjera, la fuerza de trabajo excedente solo puede emigrar a aquellas comunidades o economías que estén en un escalón más alto de desarrollo o en la economía criminal globalizada.

El Informe recoge en este sentido la posición de Sachs sobre el servicio de la deuda externa. Es mucho más útil redirigir ese capital hacia la inversión pública de infraestructuras o de capital humano que permita, una vez derribadas las barreras proteccionistas a través de los acuerdos de la OMC, la inversión de capitales extranjeros con tasas de ganancias sostenidas en estas subvenciones públicas, que se constituyen en una nueva acumulación primitiva del capital en esta fase de la globalización, en tanto que condiciones «físicas» y sociales imprescindibles para poder integrarse en el mercado mundial.

En este esquema aparecen dos elementos nuevos en relación con el Consenso de Washington y que están ya apuntados en el nuevo Consenso de Monterrey. El primero de ellos es el papel de estado y del gasto público para movilizar, regular y garantizar las inversiones necesarias en infraestructura, «capital humano» y «clima de negocios» que aseguren el desarrollo pleno de la acumulación primitiva de capital en las «trampas de pobreza» y sobre todo en el segundo peldaño de integración paulatina en el mercado mundial -la segunda acumulación primitiva en esta fase de la globalización- al mismo tiempo que se lucha de manera selectiva contra las «bolsas de pobreza». Ese papel de mediador es tan importante en el nuevo esquema, que la ayuda directa al presupuesto y el papel de «asesoría» de las instituciones financieras y técnicas internacionales cobra nueva relevancia. El papel de las ONGs queda reducido a niveles de actuación subordinados, especialmente dirigido al desarrollo del «capital humano» que exige una micro-gestión especializada, precisamente para poder hacerla selectiva frente a los esquemas rechazado de acceso universal a los servicios públicos en los que se ha basado el estado del bienestar.

Junto a este nuevo papel del estado hay que subrayar el de la sociedad civil en su sentido más amplio, es decir el de todos los actores interesados, cuyo consenso se trata de articular. Este es un punto especialmente delicado. Con el concepto de «apropiación» (ownership) se enfatiza la necesidad de movilización consensuada de todos los intereses sociales. La «apropiación» no es sinónimo de democracia, sino más bien de articulación de intereses coorporativos para una buena gobernanza. De esta manera, el concepto de sociedad civil vuelve a sus orígenes en el discurso liberal como el espacio de relaciones sociales en el que individuos iguales intercambian sus mercancías. Y esa igualdad genera un «clima de negocios» en el que es tan importante la competencia como la ayuda mutua coorporativista para mantener el marco socio-político en el que es posible.

La democracia puede existir en este esquema como un proceso evolutivo ligado al desarrollismo, pero no es imprescindible. Si lo es, la movilización desde abajo, la coordinación de intereses en los «planes nacionales» que sean apropiados por todos los sectores con intereses (empresarios, sindicatos, ONGs, Iglesias….). Porque en una sociedad dividida y fragmentada por las «bolsas de pobreza», el mayor peligro es el «populismo», entendido como la exigencia de priorizar la satisfacción de las necesidades inmediatas de la población excedente de los barrios-miseria que están excluidos de la economía mundial y por lo tanto no comprenden las exigencias que impone la jerarquía de prioridades de la nueva acumulación primitiva en la fase de la globalización. Frente al «populismo» de las masas marginadas, es necesaria la «apropiación» negociada de quienes participan a distintos niveles en el proceso de subir los escalones del desarrollo.

Con razón Sachs señala la importancia y complementaridad del Informe como una manera de integrar la problemática del desarrollo en la «guerra contra el terrorismo internacional». El discurso del «Fin de la Historia» de Fukuyama y el «Choque de Civilizaciones», de Huntington señalaban que las amenazas al nuevo orden mundial neoliberal surgían de las resistencias a la modernización del mercado mundial de la periferia mas pobre marginada y de los «estados fallidos» incapaces de integrarse en el nuevo orden mundial neoliberal y de aquellas otras sociedades con un «capital humano» o civilización incompatible con los valores del mercado o el lugar que les asigna en él la división internacional del trabajo alentada por las economías más ricas de la OCDE. El enemigo acaba siendo definido no por sus intereses o características socio-económicas, sino por los medios que utiliza, el «terrorismo internacional» para hacer frente a los efectos sociales y económicos destructivos del mercado mundial.

Ahora es posible un discurso más complejo -que aúna la preocupación de seguridad geo-estratégica con la problemática de la pobreza y el desarrollo-, por los propios limites que ha encontrado el discurso unilateral de los neoconservadores de la Administración Bush en su lucha contra el «terrorismo internacional» en Iraq. Ese es el espacio político de la Cumbre del Milenio en el que el Informe puede convertirse en el nuevo paradigma de las políticas de desarrollo de la mano de una concepción geo-estratégica multilateral como la Alianza de las Civilizaciones [xxii] .

Desigualdad, prioridades y condiciones

A diferencia de otros informes anteriores de los organismos especializados de Naciones Unidas, el del Proyecto Milenio no pone especial énfasis en el problema de la desigualdad. Como es conocido, los índices de desigualdad entre países han pasado de ser 3:1 a comienzos del siglo XIX a situarse a finales del Siglo XX en 20:1. Los estudios de Summers y Heston (1991) y de Maddison (2001), muestran como la desigualdad es algo inherente al propio desarrollo histórico del sistema capitalista mundial [xxiii]

Pero como en el caso del debate sobre la reducción de la pobreza, Sachs y su equipo parecen adoptar la posición de que las dos últimas décadas de globalización capitalista han supuesto una cierta convergencia en el abanico de la desigualdad, una tesis defendida por Sala i Martin en el 2001 y cuyos más destacados exponentes han sido últimamente Firebaugh y Goesling [xxiv] . Esta tesis se apoya, como en el caso de la pobreza, en el efecto de las cifras aportadas por China y la India.

En realidad estas posiciones surgieron de un intento de responder al estudio realizado en 1999 por Milanovic [xxv] , basado en el ingreso y el gasto familiar (y no la renta per capita), una metodología que después seguiría el PNUD. Su conclusión era que había habido un importante aumento de la desigualdad de 1988 a 1993 como consecuencia del crecimiento más lento de las rentas rurales en Asia en comparación con los países industrializados de la OCDE en combinación con una creciente desigualdad de rentas entre la ciudad y el campo en China y la caída de la renta en los países en transición. Esta posición ha sido defendida también por estudios posteriores académicos, el PNUD y la CEPAL [xxvi] .

En realidad el debate tiene un carácter apologético o critico de los efectos de la globalización. Pero como señaló Amartya Sen, «incluso si los pobres se hacen un poco más ricos, ello no implica necesariamente que obtienen una parte justa de los grandes beneficios potenciales de la interrelación económica global. No es correcto preguntar si la desigualdad internacional crece o disminuye marginalmente. Para rebelarse contra la vergonzosa pobreza y las increíbles desigualdades que caracterizan el mundo contemporáneo -o para protestar contra el acceso injusto a los beneficios de la cooperación global- no es necesario demostrar que la masiva desigualdad o la injusta distribución se esta haciendo marginalmente más amplia. Se trata de dos temas completamente distintos» [xxvii] .

Pero el tema de la desigualdad es importante en la medida que se considera el resultado inevitable de unas políticas de crecimiento que tienen que «seleccionar ganadores» o establecer un marco económico en el que no todos pueden participar y que genera «bolsas de pobreza». La otra cara de la moneda es la justificación de las políticas selectivas de lucha contra la pobreza frente a la extensión del acceso a servicios públicos universales. Las «desigualdades creativas» aparecen ya en la economía política clásica, en Adam Smith, extendiéndose como un hilo conductor que la engarza con Hayek e incluso con la izquierda liberal de Rawls, que exige que de alguna medida esas desigualdades beneficien a todos.

El neoliberalismo compasivo de Sachs simplemente descarta el tema, porque las exigencias de la lucha contra la desigualdad a nivel internacional chocarían con las pretensiones de una liberalización general de los mercados -que domina las negociaciones de la Ronda Doha de la OMC- a favor de un enfoque selectivo de tratamientos diferenciales como el que estuvo presente en los debates sobre desarrollo de los años 60 y 70 bajo la égida de la UNCTAD. Y a nivel interno, como ya se ha señalado de una lucha selectiva a la extensión de los derechos universales de ciudadanía.

De hecho, las prioridades del informe se derivan de este enfoque que combina la creación global de condiciones de expansión del mercado mundial a través de una liberalización sin restricciones -y el Informe dedica un capítulo a defender los objetivos de la Ronda de Doha de un acceso mayor de los productos de los países pobres a los mercados ricos- y un «reforzamiento de su oferta», mediante subvenciones a través del gasto público interno y de la cooperación internacional -que debe sustituir a los tratamientos preferenciales- para asegurar unas condiciones físicas y sociales de producción competitivas. Se admite la asimetría y descompensación del sistema comercial internacional como el resultado del nepotismo en la OMC de los países más poderosos, proponiendo para la Conferencia de la OMC de Hong Kong, en diciembre del 2005 un esfuerzo negociador que integre a todos los países en nombre de los Objetivos del Milenio. Para poder crear las condiciones de las «revoluciones verdes» en los países en vías de desarrollo es necesario el fin de las ayudas a la exportación y reducir al 5% del valor de la producción agrícola las ayudas internas para el 2015. Para poder impulsar las industrias, la introducción de tarifas cero para la misma fecha, sin «perseguir otros tipos de proteccionismo», es decir los standards sociales de producción de la Organización Mundial del Trabajo. Además, liberalización total de los servicios, para que tengan acceso a ellos los pobres. Es decir, el programa neoliberal sin complejos.

A nivel interno, la primera prioridad es la reorganización de los objetivos de las estrategias de reducción de la pobreza impulsadas de manera condicionada por el FMI y el Banco Mundial para adaptarlos a los del Milenio. Esta propuesta ha provocado un importante rechazo por parte de ambas instituciones financieras internacionales. Es evidente de que más allá de lo ambicioso o realista de unos u otros objetivos, hay por detrás un pulso de poder. No es lo mismo que el peso de la orientación de las políticas de desarrollo recaiga en el FMI y el Banco Mundial o en los organismos especializados de Naciones Unidas coordinados sobre el terreno. Como todo pulso de estas características, lo importante es la oferta. El Informe ofrece, si se adopta su metodología, una reformulación importante de la condicionalidad como selección positiva de posibles «ganadores» y no como fiscalización macroeconómica negativa; un compromiso de los donantes a más largo plazo, que permita una planificación de programas de 5 y 10 años en vez de 3; y abogar por la suspensión del servicio de la deuda.

Como la reelaboración de los Planes para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (PODM) a partir de los antiguos PRSA exige paralelamente toda una readecuación institucional y la construcción de un nuevo consenso de actores, el Informe -en vista de que el 2015 se echa encima- aconseja poner en práctica mientras tanto una lista de acciones de «éxito rápido», acompañadas por la movilización de técnicos «descalzos» para implementarlas. Las medidas más importantes son de medicina preventiva, reproductiva o tratamiento de enfermedades contagiosas como el SIDA y la malaria; la distribución a costes subvencionados de fertilizantes agrícolas y la plantación de árboles; la extensión de la educación primaria gratuita; la preparación de terrenos para el desarrollo de ciudades-miseria y la concesión de títulos de propiedad; promoción de la igualdad legal de hombres y mujeres, la lucha contra la violencia de género, y del papel de la mujer en los proyectos de desarrollo; y la creación de oficinas de coordinación para los Objetivos del Milenio a nivel de los gabinetes de los primeros ministro o jefes de estado.

Como ha señalado Illiana Olivié [xxviii] , la combinación de prioridades y condiciones propuestas por el Informe llevan a concentrar la ayuda al desarrollo en los países del África Subsahariana en la zona de influencia de EE UU. Hasta el punto que cabe preguntarse si el razonamiento no ha partido de ese objetivo para fijar después las condiciones: países admitidos en la iniciativa HIPC (países pobres altamente endeudados), ser elegibles para los programas de la Cuenta del Milenio de EE UU (MCA), contar o estar elaborando un PRSP con el Banco Mundial y someterse a los mecanismos de evaluación del NEPAD. Pero otra posible explicación, menos ligada a la influencia de EE UU y más al marketing, es la importancia que el Informe da a un aumento sustancial de la AOD de ese país hasta alcanzar el 0,7% -para lo que busca movilizar a un sector tan influyente como el caucus afro-americano del Congreso norteamericano- y al mismo tiempo asegurar una serie de «éxitos rápidos» sobre los que poder construir el desarrollo de todos los programas restantes.

Esta opción enfrentará al informe con el grupo de países que por su zona de influencia neo-colonial o por otros intereses siguen considerando como prioritarios los países de rentas medias con grandes bolsas de pobreza en América Latina, Sur y Sudeste de Asia y Norte de África, en los que la resistencia social a las políticas de ajuste estructural ha sido más fuerte. Es decir, donde se concentran los peligros del «populismo» y del «islamismo radical» a los que se sitúa no el ámbito de la lucha contra la pobreza sino de la seguridad o de la lucha contra el terrorismo internacional. Lo mismo se reserva a los «estados fallidos» o aquellos que no cumplan las condiciones. En estos casos, la ayuda al desarrollo que debe acompañar a las operaciones de contención y seguridad preventiva es la ayuda de emergencia a través de ONGs especializadas, como ha ocurrido en Ruando, Somalia, Iraq o Corea del Norte [xxix] . El Informe se declara en cambio contrario a las sanciones económicas que pueden hundir aun más en la pobreza a las sociedades sometidas a regímenes despóticos.

Peor quizás para la credibilidad del Informe, en el selecto círculo de influencia al que quiere dirigirse, es la propia oposición del FMI. Con ocasión de la Cumbre del G-8 en Escocia y el macro-concierto Live-8 en Londres, Raghuram Rajan, economista jefe del FMI y coautor del informe sobre desarrollo del Banco Mundial del año 2000, advertía que «sabemos mucho menos sobre lo que hace eficaz la ayuda al desarrollo que lo que le gustaría al público o a los gobiernos. Actuando como si conociéramos todas las respuestas podemos crear falsas expectativas». De hecho, dos informes del FMI hechos públicos pocos días antes de la Cumbre del G-8, con la clara intención de limitar las propuestas de aumento de la AOD y reducción de la deuda externa, les atribuían efectos perversos al deprimir las exportaciones y crear tensiones inflacionistas, reiterando la eficacia de la orientación actual del FMI en África [xxx] .

A modo de conclusiones

En los primeros borradores circulados en Naciones Unidas de las conclusiones de la Cumbre del Milenio de septiembre del 2005, se recogen casi íntegramente las propuestas del Informe Sachs. Falta por ver todavía las modificaciones que sufrirán en los debates, sobre todo tras las anunciadas 750 enmiendas del nuevo embajador de EE UU, John Bolton. Pero es evidente que se convertirá en un referente esencial de las nuevas políticas de desarrollo iniciadas a partir del Consenso de Monterrey.

Como se ha señalado, el Informe esta muy lejos del consenso técnico y científico que pretende. Es un documento profundamente ideológico que debe ser discutido en esos términos, no solo en cuanto a los Objetivos del Milenio, sino muy especialmente en cuanto a los medios que sugiere. Su mayor peligro es que puede convertirse en el referente del sector socio-liberal del movimiento altermondialista, una especie de «Tercera Via» de las políticas de cooperación al desarrollo, dividir al movimiento y cerrar el debate sobre una alternativa real al subdesarrollo. Una alternativa que pasa por el cuestionamiento profundo del marco institucional de regulación económica global, de sus opciones políticas -cuando se encuentran en crisis el Consenso de Washington- y el nuevo desorden mundial que le acompaña, empantanado en Iraq.

Es importante recordar que el crecimiento de la pobreza que conocemos hoy no es el resultado de una resistencia a la modernidad del mercado, no es la herencia de un pasado pre-capitalista. Es, por el contrario el producto directo de la lógica de la acumulación del capital en su desarrollo desigual y combinado. Las dos décadas de globalización neoliberal que hemos padecido no solo no han roto esta tendencia histórica, sino que le han dado un carácter mundial, poniendo las bases de su expansión en la medida en que los ciclos de la acumulación capitalista hoy afectan a todas las economías nacionales. La primera crisis económica capitalista en China zanjará el debate con más eficacia que cualquier estadística y mostrará hasta que punto el problema de la pobreza está ligado a la nueva fase de acumulación primitiva del capital que es la base de la globalización del mercado mundial [xxxi] .

Es evidente que muchas de las medidas concretas que propone el Informe para la lucha contra la pobreza son propuestas positivas tomadas en si mismas. Forman parte de un programa democrático de reformas. Pero la lógica global del Informe -a pesar de su defensa del aumento de la AOD mundial al 0,7%, el aplazamiento del servicio de la deuda o incluso su cancelación parcial para los países más pobres, la lucha contra el SIDA y la malaria y la promoción de la mujer- se sustenta en la de un sistema que es el mismo el creador de la pobreza a través del proceso de acumulación capitalista.

Para la izquierda, la tarea prioritaria es recuperar un análisis propio de la pobreza y de las causas del «desarrollo del subdesarrollo», por utilizar la vieja formula de Gunder Frank, a partir del proceso de la acumulación capitalista global y de su desarrollo desigual y combinado. Solo así podrá recuperar la influencia ideológica en este debate, como la tuvo en los años 60 y 70, antes de la marea neoliberal. No sólo porque ese análisis es explicativamente mucho más potente. Sino porque la experiencia práctica de las consecuencias del neoliberalismo en los años 80 y 90, con sus crisis financieras, económicas y sociales en América Latina, Asia y los antiguos países de la orbita soviética, debería ser un recordatorio de lo que puede pasar si llegan a coincidir y sincronizarse a nivel global. Y porque en definitiva, el problema de la pobreza responde también a cual es la correlación de fuerzas concretas. Si en los años 60 y 70 fue posible intuir un cambio de horizonte en la lucha contra la pobreza, que se revirtió en los años 80 y 90 con la ofensiva neoliberal, fue como consecuencia de un ascenso de las luchas sociales y políticas. Esta por ver, y es tarea de todos, que el nuevo ciclo de luchas iniciados a mediados de los 90 con la insurrección zapatista y las manifestaciones de Seattle tengan efectos parecidos.