La integración europea generó, como sabemos, una notable asimetría entre las políticas que promovían la eficiencia del mercado (que siempre fueron el motor del proceso integrador) y las políticas que querían promover protección y equidad. A medida que el proceso de integración económica se aceleró y se quiso acompañar esa dinámica con mayores cuotas de […]
La integración europea generó, como sabemos, una notable asimetría entre las políticas que promovían la eficiencia del mercado (que siempre fueron el motor del proceso integrador) y las políticas que querían promover protección y equidad. A medida que el proceso de integración económica se aceleró y se quiso acompañar esa dinámica con mayores cuotas de integración social y política, surgieron graves inconvenientes. Por un lado, los estados de bienestar de cada estado miembro fueron sufriendo los efectos de los procesos de liberalización y de aumento de la competitividad, mientras que los esfuerzos para generalizar las políticas sociales chocaban con la diversidad de modelos y de prácticas, y con los temores de quiénes veían en esa potencial integración e igualación amenazas a las prestaciones conseguidas.
La cosa venía de antiguo. En efecto, en 1956, el entonces ministro socialista Guy Mollet propuso la armonización previa de las legislaciones sociales y fiscales como condición anterior a la integración en los mercados. Un informe, elaborado por un grupo de economistas dirigido por Bertil Ohlin, defendió la tesis contraria: la igualación de las políticas sociales no era necesaria, ya que el mercado único provocaría tal aumento de la productividad, que revertiría automáticamente en una elevación progresiva e igualitaria del nivel de vida. Así lo recogió el Comité Spaak y se fundó la CEE en 1957. Tenemos ahora mercado único, moneda común, pero una creciente desigualdad a espuertas, y cada vez hay más empresas que eluden o evitan el pagar sus impuestos. En estos últimos años, la capacidad de protección por parte de la Unión Europea ha perdido mucho fuelle, mientras no ha dejado de profundizarse en la lógica de mercado único y de defensa de la competencia.
Por tanto, la pregunta que surge en momentos como los actuales, es si desde la Unión Europea, si desde las lógicas imperantes en cada país europeo, se será capaz de mantener los mimbres básicos de lo que de manera más o menos compartida se ha venido denominando como la «Europa Social». En muchos países la respuesta que se está dando es que solo reforzando la perspectiva nacional-estatal podrán atenderse las necesidades de la población propia, aunque ello comporte restricciones significativas en la movilidad de personas y en los derechos de los inmigrantes.
Lo que se conoce como «Europa Social» es un esquema de prestaciones sociales y de derechos que han caracterizado a Europa desde el final de la segunda gran guerra, y que, con los matices y diferencias que cada nación ha ido impulsando y preservando, mantenían notables puntos en común. De hecho, en la no tan lejana cumbre de Lisboa en el año 2000, se consagró la idea o la pretensión de luchar por la mayor competitividad económica posible, mientras y al mismo tiempo, se postulaba el mantenimiento del máximo de cohesión social. Los balances apuntan a que si bien los resultados no han sido los esperados en cuanto a los aspectos de competitividad, desde el punto de vista de la cohesión social, las cosas han ido definitivamente a peor.
La situación presenta a inicios del siglo XXI y en pleno cambio de época, algunos grandes vectores de transformación en el escenario de las políticas sociales: a) el paso de unas trayectorias individuales relativamente previsibles y seguras, a un escenario en el que las perspectivas y recorridos vitales de las personas vienen dominados por las incertidumbres y a sensación de riesgo; b) vamos pasando de una sociedad que podía ser explicada a partir de ejes de desigualdad esencialmente verticales (arriba-abajo) y materiales, a una sociedad en la que, sin desaparecer los mencionados ejes, los vínculos sociales se hacen más frágiles o se rompen (dentro-fuera); c) vamos pues pasando de una sociedad de clases a una sociedad atravesada por múltiples ejes de desigualdad y de diversificación social, generando por tanto una mucha mayor complejidad en el diagnóstico y en la búsqueda de soluciones.
Las políticas públicas, en sus diversos componentes y a partir de los principios propios de los diversos estados del bienestar, tendieron a configurarse de manera universalista, y se caracterizaron por «pensarse» y «producirse» de manera poco diversificada o personalizada, ya que se partía del supuesto de que era necesario responder a necesidades-demandas tendencialmente homogéneas. Por otra parte, el diseño de estas políticas se hizo de manera acumulativa: a cada nueva demanda, a cada nuevo derecho reconocido, le fueron correspondiendo nuevas responsabilidades políticas diferenciadas, nuevos servicios, nuevos «negociados» administrativos, nuevas especializaciones profesionales. Todo ello no generó excesivos problemas, mientras se mantuvieron en pie los fuertes lazos sociales, las dinámicas sociales comunitarias o los grandes agregados sociales, ya que eran estos colectivos los que acababan integrando unas prestaciones y servicios fuertemente especializados. Hoy, a la desintegración social y a las renovadas dinámicas individualizadoras, le siguen correspondiendo respuestas especializadas y segmentadas, compartimentos profesionales estancos y responsabilidades políticas no compartidas. La cosa ya no funciona tan bien como antes. Se pierde eficacia y legitimidad. Y se expande la sensación que las instituciones no son capaces de ofrecer la seguridad que prometían antes. Los sectores con más recursos, las clases medias, recrudecen su desasosiego con políticas universales que entienden que no atienden suficientemente sus preocupaciones y temores.
La alternativa no parece que pueda ser volver atrás, es decir a una situación de equilibrio mercado-sociedad-estado que garantice seguridad en un mundo globalizado y en plena crisis del trabajo en su concepción fordista, que era precisamente la puerta de entrada a las prestaciones sociales. Así, surge la alternativa de ver el bienestar social, menos como una reivindicación global, para convertirse cada vez más en una demanda personal y comunitaria, articulada alrededor de la vida cotidiana, capaz de reconocer los valores de autonomía y de diversidad junto a la permanente exigencia de igualdad. Los problemas y las expectativas vividas a través de las organizaciones sociales primarias requieren soluciones concretas, pero sobre todo soluciones de proximidad. De ser entendido el bienestar como una seguridad en el mantenimiento de los derechos sociales para toda la población (universalismo-homogeneidad- redistribución), va siendo cada vez más visto como una nueva forma de entender las relaciones sociales de manera integradora y solidaria (especificidad-reconocimiento-participación). Pero esa visión cosmopolita, local y protectora al mismo tiempo, choca con las prevenciones que sectores significativos de la población, depauperados y con pocas expectativas de mejorar su situación, tienen en relación a la globalización y a la misma Unión Europa. Decía hace poco Theresa May, primera ministra británica, que «si ested cree que es un ciudadano del mundo, usted es un ciudadano de ningún lugar». Como comentaba Dani Rodrik, los ciudadanos son representados a escala local y nacional, pero no tienen presencia efectiva en espacios transnacionales (si excluimos el Parlamento Europeo y su limitado rol institucional). No existe un espacio de ciudadanía global en el que se definan dinámicas representativas y de rendición de cuentas. Esas dinámicas son nacionales y, por consiguiente, ante la sensación de desprotección creciente de muchos sectores sociales frente al cambio tecnológico y la globalización financiera, las personas buscan en la esfera nacional el sentido de pertenencia y de refugio. Y ello empuja a percibir como contradictorios los intereses de los «de casa» en relación a los «de fuera».
¿Qué futuro le espera a la Europa Social y a su modelo de políticas de bienestar? Partimos de un escenario que hace muy difícil el seguir avanzando en la profundización de la Europa Social. Como decía Bourdieu: «El desempleo nos divide y hace surgir todo lo que hay de malsano en nosotros, el individualismo, los celos, la envidia; el trabajo nos une y genera fraternidad, solidaridad…». En momentos de crisis como los actuales, las diferencias políticas de base son altamente significativas, ya que corresponden a filosofías sociales muy distintas: liberales, democristianas y social-democráticas. Un estudioso de las políticas europeas, Fritz Scharpf afirmó ya hace tiempo: «los votantes británicos nunca aceptarán los altos niveles impositivos del generoso estado de bienestar sueco; las familias suecas no pueden aceptar los bajos niveles de los servicios sociales y educativos alemanes; y los médicos y pacientes alemanes reaccionarían inmediatamente ante cualquier intento de converger hacia un sistema parecido al National Health Service de Gran Bretaña» .
Cualquier intento de uniformización parece estar condenado al fracaso. Para preservar el modelo social europeo se debería avanzar en convergencias significativas, y en bases impositivas comunes, pero la financiarización económica y las diferencias actuales entre sistemas de bienestar lo hacen casi imposible. Mientras, la crisis económica y las incertidumbres en alza encierran a los países en sus lógicas nacionales. Y en ese escenario, el método abierto de cooperación, que hace un tiempo pareció que podría servir para ir avanzando de manera progresiva y sin forzar las cosas, en la difícil situación actual, muestra todos sus límites. Sólo funciona para tratar de ajustar la eficiencia de los sistemas de protección en relación a los problemas del mercado laboral y las restricciones financieras. No parece muy prometedor. La única forma de avanzar sería imponer normativamente desde las instancias europeas ciertos ajustes y normas comunes que se impusieran a las lógicas nacionales, como de hecho se ha ido haciendo en relación a los temas ambientales. Pero, las lógicas de las políticas ambientales y las políticas sociales, y los actores y tradiciones que las rodean, no son evidentemente las mismas.
Lo que queda claro es que los cambios en los problemas que afectan a las personas son enormes, y justifican el calificativo de cambio de época. Las políticas públicas, queda claro también, que no pueden responder como antes a la nueva realidad. Todo ello sigue conduciéndonos a las preguntas originales. ¿Cómo cambiar la política y las políticas para poder enfrentarnos mejor a los nuevos retos? ¿Cómo hacerlo en Europa sin avanzar en la profundización de la Unión y la progresiva unificación de sus políticas? La respuesta a estas preguntas no parece que puedan surgir de unas instituciones europeas enormemente bloqueadas. Acaba de publicarse el llamado Libro Blanco sobre el futuro de la UE (1 de marzo 2017). La gran mayoría de los escenarios que apunta la Comisión son alicortos y muy conservadores, probablemente conscientes de la gran dificultad que tendría hoy cualquier plan ambicioso de mayor armonización fiscal, social y financiera, con un reforzamiento paralelo de la legitimidad política.
No creo que avancemos mucho más de donde estamos si no se altera la correlación de fuerzas políticas en las instituciones. El peso de los partidos tradicionales conservadores y liberales sigue siendo hegemónico, mientras aumentan las tensiones en el núcleo socialdemócrata. Probablemente deberemos esperar a que se refuercen las lógicas municipalistas de cambio desde abajo, y que ello encuentre eco en las instituciones europeas, avanzando en políticas que recuperen capacidad de protección desde un mayor protagonismo ciudadano, reforzando las lógicas emancipatorias y solidarias.
Joan Subirats. Catedrático UAB y Coordinador de Doctorado en el Institut de Govern i Polítiques Públiques (IGOB-UAB)