La elusión fiscal encuentra su caldo de cultivo en la falta de armonización fiscal de la UE, especialmente en el impuesto de sociedades, y su utilización por empresas, grandes fortunas y algunos gobiernos.
. No se limitan los gobiernos implicados a atraer inversiones mediante la rebaja del tipo básico del impuesto de sociedades [1] que está promoviendo una carrera a la baja de los tipos –en la UE, el tipo promedio ha bajado del 32% (2000) al 21,9% (2018)- y de la recaudación por este concepto. Los convenios secretos firmados por algunos gobiernos europeos con las EMN, que saltaron a la opinión pública por las investigaciones del ICIJ sobre Luxemburgo –Lux Leaks- y las de la Comisión Europea (CE) sobre Apple y otras multinacionales estadounidenses, muestran que las tax rulings secretas han llevado el tipo efectivo del impuesto de sociedades a cifras muy bajas , cercanas a la no tributación.
Las empresas, mediante operaciones de ingeniería financiera, reducen la base imponible en los países con fiscalidad empresarial media o alta y trasladan los beneficios a aquellos otros con quienes han firmado una tax ruling que les beneficia de una imposición muy baja o nula. Los procedimientos habituales son pagar royalties exageradas y devolver préstamos, ficticios y con elevados intereses, desde las empresas filiales a la matriz del grupo situada en un paraíso fiscal. La CE reclamó a Apple que devolviera al Estado irlandés 13.000 millones de euros, por no haber pagado el 12,5% de la generosa ley irlandesa sino sólo el 0,005%, vulnerando así las leyes de competencia. En una sentencia sorprendente y lamentable, el Tribunal de Justicia Europeo desestimó la demanda de la Comisión. El Gobierno de Irlanda nunca quiso recibir ese dinero.
La implicación de la Comisión y el Parlamento Europeos y el bloqueo del Consejo
La CE ha demostrado una voluntad real de enfrentarse a los delitos fiscales y a la elusión fiscal. Tanto la actual Comisión, presidida por Ursula van der Leyden, que lo ha situado como una de las prioridades de su programa de trabajo, como la anterior, liderada por Jean-Claude Juncker. Paradojas de la política, al haber sido el luxemburgués primer ministro y ministro de finanzas del gran paraíso fiscal europeo. A un total de 26 iniciativas legislativas y 57 de todo tipo de la anterior CE, hay que añadir dos nuevos paquetes legislativos. El PE, que ha apoyado todas las iniciativas de progreso de la CE en este campo y aprobado resoluciones más avanzadas, ha vuelto a poner en marcha un subcomité permanente en materia fiscal.
El paquete de mayo de 2020, contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, contiene un Plan de acción que prevé la creación de una supervisión europea y revisa la lista de jurisdicciones no cooperativas en operaciones de blanqueo. El paquete julio tiene como objetivos mejorar los instrumentos de lucha contra el fraude fiscal y la elusión fiscal y dar algunos pasos en la armonización legislativa. Para ello propone una modificación de la Directiva de cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad (sería su séptima versión) , un Plan de Acción para una fiscalidad equitativa y sencilla y una Comunicación sobre la buena gobernanza fiscal. En el Plan se mencionan dos medidas para un futuro indeterminado: la fijación de un nivel mínimo de tributación de los beneficios empresariales y una recomendación a los EEMM para que supediten el apoyo financiero a las empresas a la ausencia de vínculos entre ellas y los paraísos fiscales de la lista de la UE. Estas medidas son urgentes, no deberían adoptarse más allá de 2023 como insinúa el Plan.
La falta de un marco legislativo común para el impuesto de sociedades afecta tanto a la definición de la base imponible como a los tipos mínimos, nominal y efectivo, del impuesto. Esta situación se ha visto agravada por la digitalización de la economía en los procesos de producción y distribución. La CE ha ido incorporando las medidas que, contra la elusión fiscal, recomienda el programa BEPS [2] de la OCDE, yendo un poco más allá, en algún aspecto. Y está a la espera de saber si puede haber un consenso general sobre las relativas a la imposición a las empresas de la economía digital. En función de de que se cierre, o no, un acuerdo en este ámbito, la UE implantaría o bien los nuevos procedimientos fiscales internacionales o establecería una tasa digital europea sobre el volumen de ventas en cada país de las empresas digitales. En 2018, la CE presentó dos propuestas de directiva para ambas alternativas.
La CE propuso, en 2016, dos directivas armonizadoras sobre la base imponible del impuesto de sociedades (BICIS) y sobre la base imponible común consolidada del impuesto de sociedades (BICCIS). En esta última, los beneficios y pérdidas que las distintas filiales de una EMN tuvieran en cada Estado miembro se consolidarían en el conjunto de la UE. El saldo neto resultante se distribuiría entre los distintos países en los que la empresa tuviera actividad, tributando en cada uno según una fórmula predeterminada (activos, ventas y empleo). Con instrumentos de control adecuados, la consolidación obstruiría la ruta principal de la elusión fiscal de las EMN.
Pero estas cuatro directivas están bloqueadas en el Consejo por los países que promueven el dumping fiscal Esta es una de las razones por las que, en 2019, la CE propuso abrir una debate para cambiar la unanimidad por la mayoría cualificada en las votaciones sobre cuestiones fiscales en el Consejo. No hace falta decir que esta propuesta corre el riesgo de ser igualmente bloqueada por los mismos actores políticos que están bloqueando las otras cuatro.
Algunas conclusiones. El Pacto Europeo que propone el CESE
Desbloquear estas propuestas legislativas sería una gran contribución a una lucha más efectiva contra los delitos y malas prácticas en materia fiscal. Por supuesto, debería hacerse sin rebajar sus contenidos y estableciendo los procedimientos que aseguren su cumplimiento efectivo. Para lograrlo y conseguir que la cooperación plena, o al menos la suficiente, entre los gobiernos, las autoridades tributarias, las unidades de inteligencia financiera, la policía y los jueces de los EE MM sea una realidad es necesario mover la conciencia de la ciudadanía europea y el tablero político europeo, de modo general y en algunos países en particular.
Esto es lo que pretende la propuesta política principal de un Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (CESE) del que he sido ponente[3]. Sería uno de los objetivos de un Pacto social y político europeo para combatir el fraude fiscal, la evasión y la elusión fiscales y el blanqueo de capitales. La propuesta quiere implicar a las instituciones europeas, a los gobiernos nacionales, a los interlocutores sociales y a las organizaciones de la sociedad civil en la consecución de compromisos para que: los EE MM y las instituciones europeas adopten cuantas medidas legislativas y administrativas adicionales sean necesarias para combatir de una manera efectiva delitos y malas prácticas fiscales; se refuercen los procedimientos de cooperación administrativa, policial y judicial; todos los EE MM pongan fin a la competencia fiscal desleal y desbloqueen las directivas relacionadas con los objetivos del Pacto; y, se logre la implicación real de las organizaciones de la sociedad civil en la aplicación y desarrollo de las medidas.
Además de desarrollar todas las potencialidades de los dos paquetes propuestos por la CE, otras medidas adicionales deberían adoptarse para hacer frente a un problema muy complejo en el cual delincuentes y poderosos sin escrúpulos van adaptando sus modus operandi a los cambios legislativos, tecnológicos y políticos. Habría que crear una Agencia Europea con capacidades de intervención directa en todos los delitos de dimensión transnacional; revisar las dos listas de paraísos fiscales para que estuvieran en ellas todos los que lo son realmente; establecer que las empresas que tuvieran transacciones no justificadas con los paraísos fiscales no pudieran recibir ayudas europeas ni participar en concursos de contratación públicos; armonizar la fiscalidad y establecer un tipo mínimo efectivo del impuesto de sociedades; controlar los flujos de los activos líquidos de alto valor (oro, metales y piedras preciosos, etc.) y el mercado de obras de arte; eliminar progresivamente los regímenes de ciudadanía o residencia por inversión; suprimir las acciones al portador; hacer transparentes los bienes y valores de puertos francos y depósitos aduaneros identificando a sus propietarios reales; incluir en los acuerdos comerciales o de asociación que firme la UE un capítulo fiscal con cláusulas de lucha contra los delitos fiscales y procedimientos de cooperación entre las administraciones tributarias; etc.
La prioridad de la lucha contra la pandemia y sus efectos puede posponer otras prioridades políticas. Pero no ésta. Por razones políticas y morales, sí, pero también por razones prácticas.
NOTAS
[1] Actualmente los tipos más reducidos del impuesto de sociedades están establecidos en Bulgaria y Rumania (10%) e Irlanda y Chipre (12,5%).
[2] El programa BEPS ( Base Erosion and Profit Shifting – Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios) de la OCDE, elaborado por su Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), es el marco de referencia internacional de la lucha contra la elusión fiscal de las empresas multinacionales. La UE lo ha integrado en su legislación, yendo las propuestas de la CE más allá de sus prescripciones.
[3] Dictamen ECO/510 Medidas efectivas y coordinadas de la UE para luchar contra el fraude fiscal, la elusión fiscal, el blanqueo de capitales y los paraísos fiscales. Aprobado en septiembre de 2020.
JAVIER DOZ. Miembro del Comité Económico y Social Europeo por CCOO