El CADTM ha dedicado una serie de artículos al libro colectivo Diplomaties de la dette souveraine. Repenser la dette souveraine, des empires coloniaux à l’hégémonie [1]coordinado por Pierre Pénet y Juan Flores Zendejas. Aquí proponemos un resumen del capítulo 9 titulado Décolonisation et dette souveraine : un bourbier (Descolonización y deuda soberana: un atolladero), en el que Michael Waibel, profesor de Derecho Internacional de la Universidad de Viena, analiza los debates surgidos en torno a la sucesión de las obligaciones de deuda de los Estados en el contexto de la descolonización.
Michael Waibel revisa más de medio siglo de debates sobre este tema, desde el período posterior a la Segunda Guerra Mundial hasta principios del siglo XXI. Dedica su análisis a las correlaciones de fuerzas entre dos enfoques de la sucesión entre Estados en materia de deuda. Un enfoque conservador según el cual los gobiernos heredan las deudas de sus predecesores. Por lo tanto, a través de la sucesión universal (o universal succession) «se lleva a cabo una absorción completa y automática de los derechos y obligaciones del Estado predecesor por parte del Estado sucesor» (p. 214). El otro enfoque, crítico, defiende que el Estado sucesor no está atado por las deudas del Estado predecesor porque «las obligaciones de la antigua colonia (incluidas las deudas) se extinguen tras la independencia del nuevo Estado», lo que, por lo tanto, hace “tabula rasa” (o clean slate theory) (p. 215).
Michael Waibel dedica su análisis a las correlaciones de fuerzas entre dos enfoques de la sucesión entre Estados en materia de deuda. Un enfoque conservador según el cual los gobiernos heredan las deudas de sus predecesores. El otro enfoque, crítico, defiende que el Estado sucesor no está atado por las deudas del Estado predecesor
Estos dos enfoques son defendidos particularmente por dos investigadores y profesionales del derecho internacional: Daniel Patrick O’Connell y Mohamed Bedjaoui, cuya biografía nos proporciona Michael Waibel. Daniel Patrick O’Connell fue uno de los principales investigadores sobre la sucesión de los Estados en la segunda mitad del siglo XX. Enseñó derecho internacional en Australia y el Reino Unido y criticó enérgicamente el trabajo de la Comisión de Derecho Internacional [2], mientras era ponente de la Asociación de Derecho Internacional. Michael Waibel especifica que Daniel Patrick O’Connell era socialmente conservador y ferviente católico. Mohamed Bedjaoui fue juez de la Corte Internacional de Justicia de La Haya durante casi veinte años (1982-2001). También fue miembro de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (1965-1982) y Relator Especial sobre «la sucesión de Estados en asuntos distintos de los tratados».
Es importante recordar que antes de eso, el Sr. Bedjaoui fue asesor legal del F.L.N. argelino, y luego del Gobierno Provisional de la República Argelina (GPRA), 1956-1962, experto de la delegación argelina en las negociaciones de Evian y Lugrin para la independencia de Argelia (1961-1962) y jefe de gabinete del Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente en Argel. Por lo tanto, participó activamente en el Movimiento de los Países No Alineados, a favor del enfoque de «tabula rasa», que se impone claramente durante el período de descolonización. Para Mohamed Bedjaoui, el libre ejercicio por parte de un pueblo de su derecho a la libre determinación no puede verse obstaculizado por obligaciones financieras en forma de deudas. Porque, en sus palabras, «la independencia política es inútil sin independencia económica» (citado p. 216). Argelia también presentó este enfoque en los debates en las Naciones Unidas sobre la atodeterminación y en los debates sobre la Declaración sobre las relaciones de amistad, argumentando que la liberación política requiere liberación económica. Por lo tanto, la «tabula rasa» es esencial para lograr la independencia de los nuevos Estados. Y esto ha sido objeto de muchos trabajos dentro de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas sobre la Sucesión de Estados.
Por su parte, Daniel Patrick O’Connell intentó encontrar un intermedio entre esta posición y la que defiende la sucesión universal que, según él, son irreconciliables con la realidad política (p. 218). Rechazaba el enfoque universal porque «las obligaciones del Estado sucesor caen en el Estado predecesor». Pero al mismo tiempo, escribe Michael Waibel, Daniel Patrick O’Connell «tiene una atención particular por la estabilidad, por la continuidad, la menor perturbación del sistema económico mundial» (p. 218). Esto se desarrolló en los trabajos de la Asociación de Derecho Internacional sobre la Sucesión de Estados, de la que Daniel Patrick O’Connell fue ponente. En este sentido, el enfoque de la «tabula rasa» podría dañar la estructura de las relaciones internacionales, mientras que la necesidad de continuidad y estabilidad es más necesaria que nunca. Como señala Michael Waibel, «su enfoque se guía por un enfoque pragmático de la realidad y no por ideales románticos o políticos» (p. 219). Por lo tanto, aunque criticó el trabajo de la Comisión de Derecho Internacional sobre la Sucesión de Estados, Daniel Patrick O’Connell consideró que en el caso de la descolonización la sucesión debería ser la regla y la no sucesión una excepción.
La demostración realizada por Michael Waibel del alcance de los debates es importante porque nos recuerda que la sucesión de la deuda ha sido objeto de controversias entre juristas y entre Estados desde hace varios siglos
La demostración realizada por Michael Waibel del alcance de los debates es importante porque nos recuerda que la sucesión de la deuda ha sido objeto de controversias entre juristas y entre Estados desde hace varios siglos. Permite relativizar las palabras de Mitu Gulati y Ugo Panizza, otros dos autores del libro Diplomaties de la dette souveraine. Repenser la dette souveraine, des empires coloniaux à l’hégémonie que presentan el principio de la continuidad de las obligaciones de los Estados, especialmente en términos de deudas, como un principio intangible, que no sería objeto de debate [3]. Sin embargo, merecen formularse varias críticas al artículo de Michael Waibel.
No es un simple debate de ideas, sino una verdadera batalla política
En primer lugar, contrariamente a lo que sugiere Michael Waibel, no es solo un debate de ideas entre escuelas de pensamiento. Mohamed Bedjaoui lleva a cabo una acción política real dentro de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas para hacer avanzar la lucha de los nuevos Estados independientes para emanciparse de la tutela económica de las potencias occidentales y así construir el Nuevo Orden Económico Internacional. En la lucha de Mohamed Bedjaoui en la Comisión de Derecho Internacional, el objetivo era proporcionar a los Estados herramientas legales para legitimar los actos unilaterales a través del derecho internacional, y en particular los repudios de la deuda por parte de los Estados de reciente independencia. Por lo tanto, está, por un lado, el campo de movimientos por la independencia y la descolonización, marcado por revoluciones como la de China en 1949 y Cuba en 1959, y los Jefes de Estado de nuevos Estados independientes como Ben Bella en Argelia, Sukarno en Indonesia, Nasser en Egipto o Neru en la India, que lucharon dentro de los órganos de las Naciones Unidas. Por otro lado, está la defensa del orden colonial y poscolonial apoyado por los grandes Estados, los Estados acreedores, opuestos a la idea de un nuevo orden internacional, que ganarán terreno con la crisis de la deuda de 1982. Y nuestros dos investigadores realmente tomaron posición por uno u otro campo.
Está, por un lado, el campo de movimientos por la independencia y la descolonización. Por otro lado, está la defensa del orden colonial y poscolonial apoyado por los grandes Estados, los Estados acreedores, opuestos a la idea de un nuevo orden internacional
Mientras que Daniel Patrick O’Connell se centra en los problemas a los que se enfrentan los poderes de las metrópolis, Mohamed Bedjaoui se centra en los problemas a los que se enfrentan los países que emergen de la descolonización. Para Daniel Patrick O’Connell, la descolonización es un problema efímero, no muy significativo, mientras que para Mohamed Bedjaoui implica el derecho a la autodeterminación. Por lo tanto, en el fondo de las diferentes posiciones opera un verdadero posicionamiento político. Así, en su artículo, Michael Waibel podría haberse aventurado más y recordar que si Mohamed Bedjaoui y Daniel Patrick O’Connell tienen dos visiones diferentes de lo que debería ser el derecho internacional de la sucesión, tienen sobre todo dos comprensiones diferentes de la descolonización [4].
La codificación del derecho internacional no es un trabajo en vano
La lucha de Mohamed Bedjaoui dio lugar a un tratado multilateral, la Convención de Viena sobre la Sucesión de Estados en materia de Bienes,Archivos y Deudas de Estado de 1983
La lucha de Mohamed Bedjaoui dio lugar a un tratado multilateral, la Convención de Viena sobre la Sucesión de Estados en materia de Bienes,Archivos y Deudas de Estado de 1983, https://www.dipublico.org/3376/convencion-de-viena-sobre-la-sucesion-de-estados-en-materia-de-bienes-archivos-y-deudas-de-estado-1983/ ndt), que refleja el enfoque crítico antes mencionado. También está consagrada en el artículo 16 de la Convención de 1978, que estipula que los Estados resultantes de la descolonización no están obligados automáticamente por un tratado en vigor relativo a su territorio en la fecha de sucesión. El artículo 38 de la Convención de Viena sobre la Sucesión de Estados en Materia de Bienes, Archivos y Deudas del Estado de 1983 (aún no ha entrado en vigor) es explícito a este respecto:
“Artículo 38.1. Cuando el Estado sucesor sea un Estado de reciente independencia, ninguna deuda de Estado del Estado predecesor pasará al Estado de reciente independencia, a menos que un acuerdo entre ellos disponga otra cosa por razón del nexo entre la deuda de Estado del Estado predecesor vinculada a su actividad en el territorio al que se refiera la sucesión de Estados y los bienes, derechos e intereses que pasen al Estado de reciente independencia.
2. El acuerdo a que se refiere el párrafo 1 no podrá menoscabar el principio de la soberanía permanente de cada pueblo sobre sus riquezas y sus recursos naturales, ni su cumplimiento podrá poner en peligro los equilibrios económicos fundamentales del Estado de reciente independencia”.
Sin embargo, Bedjaoui y el movimiento no alineado no consiguieron el apoyo de los Estados acreedores. En efecto, la Convención de Viena sobre la Sucesión de Estados en Materia de Bienes, Archivos y Deudas del Estado de 1983 aún no ha entrado en vigor.
Por esta razón, Michael Waibel describe el proyecto de codificación de la Comisión de Derecho Internacional como «desafortunado» y afirma que el intento de la Comisión de formular normas y principios generales ha fracasado (p. 226). Lo demuestra en vista del hecho de que las disposiciones de la labor de la CDI no han afectado a la práctica de los Estados y no se han aplicado a ciertas crisis contemporáneas, como la desintegración de la URSS y Yugoslavia. No menciona que una serie de Estados que obtuvieron su independencia después de la implosión de la URSS en 1991, como Ucrania, las 3 repúblicas bálticas y otras, no heredaron las deudas del período soviético. Concluye que las negociaciones siguen siendo la principal forma de gestionar los litigios de sucesión. Cita ejemplos de la independencia de Escocia respecto del Reino Unido y Cataluña respecto de España.
Por lo tanto, respalda la visión de Daniel Patrick O’Connell, para quien el derecho sobre la sucesión de Estados era “completamente inapropiado para el proceso de codificación porque estaba atascado en un marco temporal y un entorno ideológico particulares» y porque no estaba respaldado por la práctica de los Estados (p. 221). Según Daniel Patrick O’Connell, los Estados sucesores generalmente no han impugnado sus obligaciones de deuda y, por el contrario, han hecho inmensos esfuerzos para mantener la continuidad de sus sistemas jurídicos internos. Daniel Patrick O’Connell basa su tesis en varios ejemplos de sucesión, particularmente entre Bélgica y el Congo, así como entre India y Reino Unido, para los cuales las deudas locales han seguido siendo en cada caso responsabilidad del nuevo Estado independiente. Los pocos ejemplos en los que una colonia ha asumido un reparto de la deuda soberana con el nuevo Estado independiente (Argelia, Israel y Guinea) representan excepciones al principio de continuidad de las obligaciones.
La codificación del derecho internacional no es un trabajo vano aquí, sino obviamente una cuestión política importante para los Estados acreedores
Pero en donde ve excepciones, Mohamed Bedjaoui ve casos emblemáticos de la aplicación de la teoría de la «tabula rasa» en el sentido de que estos Estados se han negado a asumir deudas de los Estados predecesores (p. 224). Por otra parte, es necesario recordar que lo que en particular obstaculizó la ratificación de la Convención de 1983 fue la afirmación por parte de la Convención del principio de soberanía permanente sobre los recursos naturales (como principio superior a la propiedad privada), así como los artículos de la Convención que abren la puerta a reparaciones por parte de los antiguos países colonizadores. Por lo tanto, la codificación del derecho internacional no es un trabajo vano aquí, sino obviamente una cuestión política importante para los Estados acreedores.
Si una Convención está necesariamente imbuida de las preocupaciones de una cierta época que ya no se pueden sentir en el momento en que se utilizan las normas en cuestión, esto no impide que los Convenios de 1978, en particular el artículo 16 y de 1983 sigan siendo un «barómetro útil de las ansiedades de una época» [5]. Y que este último todavía se puede utilizar hoy en día para casos de territorios no autónomos. Como señalan algunos juristas, «no se puede excluir totalmente que, gracias a los intentos de dar una segunda vida al principio de autodeterminación fuera del contexto colonial, el campo de aplicación del artículo 16 pueda ampliarse algún día de tal manera que se aplique fuera de los casos de descolonización» [6].
La deuda deuda odiosa no es un «asunto periférico»
Michael Waibel concluye su artículo argumentando que la tesis de Daniel Patrick O’Connell de que la negociación es el principal método para resolver las disputas de sucesión, ocupa una posición central en los debates contemporáneos. Con esto, apoya la idea de que la deuda odiosa es un «asunto periférico», tal como propuso Daniel Patrick O’Connell (p. 221).
Cuando se produjo la independencia de sus colonias africanas, muchos Estados europeos trataron de cobrar a los nuevos Estados independientes la totalidad o parte de las deudas contraídas para colonizarlos. Todas estas deudas son nulas
Leyendo Michael Waibel, lo que no recuerda es la importancia de la doctrina de la deuda odiosa desarrollada en 1927 sobre la base de un siglo y medio de litigios en materia de deudas soberanas. Esta doctrina a menudo ha puesto en tela de juicio el principio de la continuidad de las obligaciones de los Estados, tanto desde el punto de vista de la teoría por parte de muchos juristas desde el siglo XIX como en la práctica a través del recurso de los Estados a repudios unilaterales de las deudas. Las deudas contraídas por antiguas colonias que conducen a graves violaciones de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de las poblaciones pueden describirse como odiosas. Cuando se produjo la independencia de sus colonias africanas, muchos Estados europeos, incluidos Bélgica, Francia y Gran Bretaña, trataron de cobrar a los nuevos Estados independientes la totalidad o parte de las deudas contraídas para colonizarlos. Todas estas deudas son nulas.
Como analizó Éric Toussaint en detalle en el libro El sistema deuda. Historia de las deudas soberanas y de su repudio, (Icaria.Antrazyt edit. 2018) durante el siglo XIX hasta la Segunda Guerra Mundial, una serie de gobiernos de las antiguas colonias españolas en América Latina suspendieron el pago o repudiaron las deudas porque las consideraban odiosas, ilegales y/o ilegítimas [7]. Éric Toussaint muestra claramente que hubo importantes actos de cancelación o repudio de deudas en la segunda mitad del siglo XX y principios del siglo XXI. Esta es una lista no exhaustiva: el repudio de las deudas por parte de la China revolucionaria en 1949-1952; el repudio de las deudas con los Países Bajos por parte de Indonesia en 1956; el repudio de las deudas por parte de Cuba en 1959-1960; el repudio de las deudas coloniales por parte de Argelia en 1962; el repudio por parte de Irán en 1979 de las deudas contraídas por el Sha para comprar armas; el repudio por parte de las tres repúblicas bálticas de las deudas heredadas de la URSS en 1991; la cancelación de la deuda de Namibia con Sudáfrica por parte del gobierno de Nelson Mandela en 1994; la cancelación de la deuda colonial de Timor-Leste en 1999-2000; la cancelación del 80% de la deuda iraquí en 2004; el repudio de Paraguay de las deudas con bancos suizos en 2005; la anulación por Noruega en 2006 de sus créditos a cinco países (Ecuador, Perú, Sierra Leona, Egipto y Jamaica), la cancelación en 2009 de parte de la deuda ecuatoriana que había sido identificada como ilegítima por la comisión de auditoría en 2007-2008, etc.
Vale la pena recordar que Ucrania, cuya reciente invasión por parte de Rusia está en los focos de la actualidad, no heredó deuda de la Unión Soviética, cuando la Unión Soviética implosionó a finales de 1991
Otros tantos actos unilaterales de repudio o reestructuración unilateral de la deuda que deberían servir de ejemplo, por ejemplo, para cancelar la deuda ucraniana, la abrumadora mayoría de la cual es ilegal. A este respecto, vale la pena recordar, como se indica más adelante en este artículo, que Ucrania, cuya reciente invasión por parte de Rusia está en los focos de la actualidad, no heredó deuda de la Unión Soviética, cuando la Unión Soviética implosionó a finales de 1991.
Las cuestiones relacionadas con la deuda soberana requieren una lectura crítica radical
Michael Waibel no señala que el Banco Mundial y el FMI han actuado sistemáticamente para influir en los Estados en favor de la continuidad de las obligaciones, a pesar del cambio de régimen. Hay una verdadera ofensiva neoliberal que se ha impuesto gradualmente a nivel mundial y que ha fortalecido el poder coercitivo de instituciones como el Banco Mundial, el FMI y los acreedores en general.
Por último, Michael Waibel no señala que el Banco Mundial y el FMI han actuado sistemáticamente para influir en los Estados en favor de la continuidad de las obligaciones, a pesar del cambio de régimen. Por lo tanto, la continuidad de las obligaciones no es solo un principio resultante de la acción de los Estados. Hay una verdadera ofensiva neoliberal que se ha impuesto gradualmente a nivel mundial y que ha fortalecido el poder coercitivo de instituciones como el Banco Mundial, el FMI y los acreedores en general. Y está claro que los programas de reforma económica (planes de ajuste estructural) puestos en marcha por el FMI, el Banco Mundial y en Europa por la Comisión Europea violan el derecho de los pueblos a la libre determinación, así como los textos destinados a proteger los derechos humanos.
A este respecto, es esencial recordar que, sea cual sea el contexto (colonial o no), los derechos humanos prevalecen sobre el pago de la deuda. Esto está consagrado en la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH de 1948), la Carta de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados (1974), la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (1986) o el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 (PIDESC). Esto lo confirma una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 23 de mayo de 2019, que estipula que, en virtud del derecho internacional, un Estado puede modificar unilateralmente sus obligaciones de deuda para ayudar a su población [8]. El Tribunal informó a los acreedores de que no podían invocar el principio de continuidad de las obligaciones del Estado griego hacia ellos. Estos acreedores alemanes consideraron que la ley adoptada por Grecia en 2012, imponiendo un intercambio forzado de títulos de deuda por nuevos valores con una reducción de valor de más del 50 %, constituía una violación de las obligaciones de Grecia. Los solicitantes invocaban la violación del principio pacta sunt servanda, que implica que se debe respetar un contrato. El Tribunal respondió que este principio general no se aplicaba a ellos y que, en cualquier caso, un Estado no podía respetar el principio pacta sunt servanda si invocaba correctamente el principio de rebus sic stantibus. El Tribunal los rechazó y les condenó a pagar las costas legales [9].
Es esencial recordar que, sea cual sea el contexto (colonial o no), los derechos humanos prevalecen sobre el pago de la deuda
Por último, la cuestión política planteada fundamentalmente por esta tensión en torno al principio de sucesión de obligaciones no es tanto la de heredar o no las obligaciones contraídas en tiempos de la colonización, sino la de heredar las obligaciones contraídas en tiempos de subyugación, sea cual sea el contexto histórico, a riesgo de pisotear el respeto de los derechos humanos.
Para más información sobre el libro Diplomaties de la dette souveraine. Repenser la dette souveraine, des empires coloniaux à l’hégémonie (Sovereign Debt Diplomacies : Rethinking sovereign debt from colonial empires to hegemony) (Diplomacias de deuda soberana. Repensar la deuda soberana, de los imperios coloniales a la hegemonía (Diplomacias de la deuda soberana: Repensando la deuda soberana de los imperios coloniales a la hegemonía) de Pierre Pénet y Juan Flores Zendejas, leer:
Dos siglos de conflictos sobre las deudas soberanas. Crítica del libro «Sovereign Debt Diplomacies» [«Diplomacias de la deuda soberana»] (1ª parte)
13 de enero por Eric Toussaint. https://www.cadtm.org/Dos-siglos-de-conflictos-sobre-las-deudas-soberanas-20525.
Un livre qui remet la dette odieuse à l’ordre du jour. Critique du livre Diplomaties de la dette souveraine (2e partie). 14 janvier por Eric Toussaint. https://www.cadtm.org/Un-livre-qui-remet-la-dette-odieuse-a-l-ordre-du-jour
La CNUCED, de l’activisme technocratique à l’assistance technique. 3 mars par Maxime Perriot. https://www.cadtm.org/La-CNUCED-de-l-activisme-technocratique-a-l-assistance-technique
Notas:
[1] Sovereign Debt Diplomacies. Rethinking Sovereign Debt from Colonial Empires to Hegemony (Diplomacias de la deuda soberana. Repensar la deuda soberana desde los imperios coloniales hasta la hegemonía), Edited by Pierre Pénet and Juan Flores Zendejas, Oxford University Press, 2021.
[2] Órgano de las Naciones Unidas responsable de la codificación y el desarrollo progresivo del derecho internacional en ese momento.
[3] Ver el capítulo 12 del libro Sovereign Debt Diplomacies. Rethinking Sovereign Debt from Colonial Empires to Hegemony, Edited by Pierre Pénet and Juan Flores Zendejas, Oxford University Press, 2021.
[4] M. Craven, The Decolonization of International Law : State Succession and the Law of Treaties, Oxford University Press, 2010.
[5] Ver también el trabajo de M. Craven, The Decolonization of International Law : State Succession and the Law of Treaties, Oxford University Press, 2010
[6] Ver en particular Jean d’Aspremont, Etienne Henry dans G. Distefano, G. Gaggioli, A. Hêche (dir.), La convention de Vienne de 1978 sur la succession d’États en matière de traités. Commentaires articles par articles et études thématiques, Bruxelles, Bruylant, 2016.
[7] Ver también Éric Toussaint, « Un livre qui remet la dette odieuse à l’ordre du jour », CADTM, 14 enero 2022, https://www.cadtm.org/Un-livre-qui-remet-la-dette-odieuse-a-l-ordre-du-jour
[8] Recopilación de la Jurisprudencia SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera) de 23 de mayo de 2019*. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:62017TJ0107&from=LT
[9] Éric Toussaint, « Le principe de droit selon lequel un État doit respecter les obligations qu’il a contractées n’est pas absolu », publié dans Le Monde le 22 janvier 2021, https://www.lemonde.fr/idees/article/2021/01/22/le-principe-de-droit-selon-lequel-un-etat-doit-respecter-les-obligations-qu-il-a-contractees-n-est-pas-absolu_6067219_3232.html
Anaïs Carton. CADTM Belgique
Fuente: http://www.cadtm.org/Un-Estado-tiene-derecho-a-rechazar-el-pago-de-deudas-contraidas-durante-un