Para los países en desarrollo es prioritario determinar cómo las cuestiones que establecen un vínculo entre la competitividad comercial y las políticas relativas al cambio climático afectan sus perspectivas de desarrollo. La relación entre el comercio y las medidas en materia de cambio climático en el régimen climático se rige, entre otros, por el párrafo […]
Para los países en desarrollo es prioritario determinar cómo las cuestiones que establecen un vínculo entre la competitividad comercial y las políticas relativas al cambio climático afectan sus perspectivas de desarrollo.
La relación entre el comercio y las medidas en materia de cambio climático en el régimen climático se rige, entre otros, por el párrafo 5 del artículo 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que establece que «las medidas adoptadas para combatir el cambio climático, incluidas las unilaterales, no deberían constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción encubierta al comercio internacional». De hecho, en este texto se refleja el artículo XX del GATT, que autoriza a los países miembros a adoptar medidas que pueden ser incompatibles con sus obligaciones en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), si estas medidas son «necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales» o «relativas a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de que tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo nacionales» y a reserva de que estas medidas no se apliquen «en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional». Desde la perspectiva de los países en desarrollo, las medidas comerciales no son el mejor medio, ni el más apropiado, para hacer frente al cambio climático. Pero lo que les preocupa considerablemente es que el uso de las medidas comerciales por parte de los países desarrollados, aparentemente con el fin de hacer frente a las cuestiones relativas al cambio climático pueda, en realidad, tener el efecto de restringir el acceso de sus productos a los mercados de los países desarrollados y de aumentar la ventaja competitiva de éstos en el comercio mundial.
La liberalización del comercio de bienes y servicios ambientales
Las propuestas presentadas en el marco de la OMC, que buscan que los países en desarrollo abran sus mercados a los bienes ambientales de los países desarrollados por medio de la eliminación precipitada de obstáculos arancelarios y no arancelarios, podría conducir a una situación en la que aquéllos dependen del suministro tecnología de los éstos y, por lo tanto, no desarrollan la capacidad de manufacturar dichos bienes por su cuenta. Un enfoque más apropiado requiere la promoción de medidas de política más amplias diseñadas para apoyar la capacidad de los países en desarrollo para innovar, adoptar y adaptar las nuevas tecnologías relacionadas con estos bienes (como las flexibilidades en los regímenes de los derechos de propiedad intelectual, la transferencia de tecnología, apoyo en materia de investigación) así como de desarrollar sus propios bienes ambientales. Esto requiere también apoyo financiero.
Transferencia de tecnología y derechos de propiedad intelectual
Un componente esencial de la acción mundial para hacer frente al cambio climático es la innovación continua y la difusión rápida de tecnologías ecológicamente racionales relacionadas con el clima en condiciones que permitieran a todos los países, y en especial a los países en desarrollo, llegar finalmente a innovar, adoptar, adaptar y producir dichas tecnologías por su cuenta. Aunque la transferencia de tecnologías ecológicamente racionales de los países desarrollados a los países en desarrollo constituye, en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y su Protocolo de Kioto, un compromiso contraído por los países desarrollados en virtud de un tratado, no ha tenido lugar una transferencia real sin fines comerciales. Es importante considerar las cuestiones en materia de derechos de propiedad intelectual habida cuenta de que la mayoría de las tecnologías ecológicamente racionales son tecnologías patentadas de propiedad de empresas de países desarrollados, y que hay un creciente número de patentes relativas a tecnologías relacionadas con el clima. En las negociaciones en el marco de la Convención los países en desarrollo han insistido en una relajación de los regímenes actuales en materia de derechos de propiedad intelectual.
Normalización
Las normas de eficiencia energética pueden ser medios de reglamentación que pueden usarse para promover la eficiencia energética y cambiar el comportamiento de los productores y los consumidores en materia de energía. Sin embargo, existen grandes variaciones en términos de las metodologías, las bases técnicas, las modalidades y procedimientos de prueba y de los procesos de cumplimiento al definir y aplicar dichas normas. En este contexto, los países en desarrollo han puesto énfasis en general en que el desarrollo de dichas normas debe ser compatible con el Acuerdo de la OMC sobre Obstáculos Técnicos al Comercio.
Además, se deben tener debidamente en cuenta las circunstancias nacionales específicas de los países en desarrollo al aplicar las normas. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático reconoce la necesidad de garantizar que dicha normalización no tenga efectos negativos para los países en desarrollo. Es indispensable garantizar la participación de los países en desarrollo en la formación de dichas normas internacionales. Además, estas normas deben otorgar flexibilidad para que los países en desarrollo reflejen en ellas su propio contexto de desarrollo.
Medidas de ajuste en la frontera
Desde los años noventa las industrias que utilizan grandes cantidades de energía en los países desarrollados han quedado sujetas a impuestos sobre las emisiones de carbono y a normas de eficiencia energética más estrictas.
Aunque los efectos de la fiscalidad y la reglamentación internas de los países desarrollados con base en las emisiones de carbono sobre la competencia en las industrias que utilizan grandes cantidades de energía pueden ser, en la mayoría de los casos, poco importantes o son indirectos y con frecuencia se ven mitigados por exenciones o subvenciones, estos países aún buscan hacer frente a lo que consideran efectos adversos sobre la competencia ocasionados por la fiscalidad y la reglamentación asimétricas con base en las emisiones de carbono, a través de medidas de ajuste en la frontera con base en las emisiones de carbono. Un ejemplo reciente es la ley estadounidense de energía y seguridad que autorizaría al presidente a establecer un programa de cupos internacionales de reserva a más tardar el 30 de junio de 2018, si para el 1 de enero de ese año no ha entrado en vigor ningún acuerdo multilateral en materia de cambio climático que cumpla los objetivos de negociación de Estados Unidos. Este programa de cupos internacionales de reserva se aplicaría a los bienes importados si el quince por ciento o más de las importaciones estadounidenses de dichos bienes se produce o manufactura en países que no adoptan las mismas medidas o no han asumido los mismos compromisos para la mitigación de gases de efecto invernadero.
La ley exigiría la condición de que los importadores estadounidenses compren y presenten los cupos internacionales de reserva adquiridos para poder importar a Estados Unidos bienes producidos en el extranjero. Este requisito de cupos internacionales de reserva es, esencialmente, una medida en la frontera relacionada con el comercio, con base en las emisiones de carbono.
En realidad, esta medida aumentaría el costo de transacción de otros países, especialmente las Partes que no figuran en la lista de países del Anexo 1 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, al exportar sus productos a Estados Unidos. Por consiguiente, la aplicación del programa de cupos internacionales de reserva a varios bienes de los países en desarrollo reduciría la competitividad comercial de los exportadores de los bienes cubiertos por él.
Sin embargo, estudios realizados han sugerido que puede que no resulte eficaz abordar los problemas de la competitividad relacionados con las emisiones de carbono usando un sistema de medidas de ajuste en la frontera, especialmente a la luz de los «requisitos administrativos, los costos y la viabilidad técnica» de los ajustes en la frontera que constituyen «los mayores obstáculos a su aplicación». También puede resultar ineficaz en términos de poder lograr sus objetivos de conseguir que otros países adopten reglamentos más estrictos sobre las emisiones de carbono, en especial si las corrientes comerciales de los países en cuestión con relación a los productos cubiertos por las medidas no son considerables o significativos para el país exportador.
La posibilidad de que sus exportaciones sean objeto de discriminación como resultado de dichas subvenciones y medidas en la frontera en nombre del cambio climático, causa una gran preocupación entre los países en desarrollo. La capacidad de acceso de sus productos exportados a los mercados de los países desarrollados sigue siendo un componente principal de las estrategias de desarrollo de muchos países en desarrollo.
Por lo tanto, es posible que las medidas de ajuste en la frontera con base en las emisiones de carbono se consideren medidas proteccionistas encubiertas y serían contrarias al párrafo 5 del artículo 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y a varias normas de la OMC.
Competitividad y fugas de carbono
Algunos países han señalado que la cuestión de las «fugas de carbono», es decir, la transferencia de las industrias de alto uso de carbono que cuentan con normas estrictas relacionadas con el cambio climático (como la restricción de las emisiones de gases de efecto invernadero para reducir las emisiones) hacia los países que aplican normas menos estrictas o que no cuentan con dichas normas (lo cual conduce a un aumento de las emisiones) es un asunto de gran importancia. Sin embargo, los países en desarrollo sospechan que este asunto ha sido planteado puesto que los países desarrollados desean asegurarse de que seguirán manteniendo su ventaja competitiva comercial con respecto a los productos de elevado valor añadido y a los productos manufacturados que utilizan grandes cantidades de energía. Estos sectores industriales, particularmente el hierro y el acero, el cemento y los químicos, forman la columna vertebral de la diversificación industrial y del desarrollo de una base manufacturera para obtener productos de mayor valor añadido. A los países en desarrollo les preocupa que los países desarrollados deseen usar el argumento de las «fugas de carbono» para promulgar medidas que les impidan mejorar su posición en la cadena de valor del sector manufacturero.
Conclusión
Tal como se estipula en el párrafo 7 del artículo 4 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades de los países en desarrollo al aplicar las medidas relativas al cambio climático. A fin de desbloquear las negociaciones y de enviar señales positivas para las mismas, los países desarrollados deberían abstenerse de adoptar medidas de ajuste en la frontera, de insistir en la liberalización del comercio de productos inocuos para el clima cuya exportación les interesa y de adoptar normas que puedan constituir obstáculos a las exportaciones de los países en desarrollo.
Por último, los asuntos de competitividad comercial y cambio climático están relacionados con compartir el presupuesto global de emisiones cada vez más reducido. Por consiguiente, estos asuntos son el reflejo de un debate de política global más amplio sobre la función y la influencia de los países en desarrollo en la gobernanza mundial.
Vicente Paolo Yu es coordinador del Programa de Gobernanza Mundial para el Desarrollo del South Centre, una organización intergubernamental de países en desarrollo con sede en Ginebra. Éste es un extracto del artículo publicado en South Bulletin N° 40, 10 de setiembre de 2009.