El Banco Mundial y los derechos humanos

La cuestión de los «derechos humanos» nunca formó parte de las prioridades del Banco Mundial. Invariablemente, en las condicionalidades fijadas por el Banco, un derecho era prioritario: el derecho individual de la propiedad privada, que en la práctica favorece a los grandes propietarios, ya sean personas adineradas o bien sociedades nacionales y transnacionales. En las condicionalidades impuestas por el Banco no se encuentra ninguna referencia a los derechos colectivos de los pueblos y de las personas. Si el Banco Mundial tiene que tomar en consideración los derechos humanos, nunca lo hace con el sentido progresista de los grandes textos de las Naciones Unidas. Las ideologías tienen su lectura particular del derecho. Jean-Philippe Peemans recuerda con razón: «De todas maneras, con la óptica occidental hoy predominante, los derechos humanos se conciben ante todo con relación a la libertad de acción individual, como la no interferencia en el mundo privado de los asuntos económicos, el derecho a disponer libremente de la propiedad, y sobre todo la abstención del Estado de todo acto que viole la libertad individual de invertir el tiempo, el capital y los recursos en la producción y el intercambio… Para los neoliberales, las reivindicaciones sociales y culturales pueden ser aspiraciones legítimas, pero jamás derechos… la visión neoliberal rechaza todo enfoque colectivo del derecho. El individuo es el único sujeto que puede reclamar derechos, y así mismo los únicos violadores del derecho no pueden ser más que individuos que deben asumir la plena responsabilidad. No se puede atribuir violaciones del derecho ni a las organizaciones ni a las estructuras» [1].

El Banco Mundial, así como el FMI, se basa en este postulado para liberarse de toda responsabilidad en cuanto al respeto de los derechos sociales económicos y culturales. Pero estos derechos son indisociables de los derechos sociales y políticos y es imposible respetar los individuales si los colectivos no se tienen en cuenta. En tanto que instituciones multilaterales, el Banco Mundial y el FMI están obligados a aplicar los tratados internacionales y los derechos individuales y colectivos que éstos aseguran. La exigencia de transparencia y de buena gobernanza vale para todo el mundo. Las IFI exigen su aplicación a los gobiernos de los países endeudados mientras ellas mismas se permiten ignorarlas. La exigencia de evaluar y dar cuenta de las actividades realizadas no debe limitarse a los Estados, sino que ha de extenderse también al sector privado y, en particular, a las organizaciones internacionales, puesto que sus acciones, sus políticas y sus programas tienen un impacto muy importante sobre la efectividad de los derechos humanos [2]. Los planes de ajuste estructural tienen unas consecuencias tan nefastas en términos de degradación de los derechos económicos, sociales y culturales (en especial sobre los más vulnerables), y también ambientales, que se debe exigir a estos organismos responsabilidad de sus actos.

El ajuste estructural no respeta los derechos humanos

A pesar de los textos internacionales que constituyen el marco jurídico de protección de los derechos humanos, el FMI y el Banco Mundial «funcionan según la lógica de las sociedades financieras privadas y del capitalismo mundial, sin demasiada consideración de los resultados sociales y políticos de sus actos» [3].
El informe común presentado a la Comisión de Derechos del Hombre de la ONU, por el relator especial y el experto independiente, afirma: «Durante cerca de 20 años, las instituciones financieras internacionales y los gobiernos de los países acreedores han jugado a un juego ambiguo y destructivo consistente en telecomandar las economías del Tercer Mundo y a imponer a unos países impotentes políticas económicas impopulares, pretendiendo que la píldora amarga del ajuste macroeconómico les permitiría encontrar el camino de la prosperidad y el desendeudamiento. Después de dos décadas, en numerosos países, la situación es peor que cuando comenzaron a aplicar los programas de ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial. Estos programas de austeridad rigurosa han tenido un coste social y ecológico considerable y en muchos casos el índice de desarrollo humano ha caído drásticamente«. O [4].
Recuerda rotundamente que «el ejercicio de los derechos fundamentales de la población de los países deudores a la alimentación, a la vivienda, a la vestimenta, al empleo, a la educación, a los servicios sanitarios y a un ambiente sano no puede estar supeditado a la aplicación de políticas de ajuste estructural y de reformas económicas vinculadas a la deuda...». [5]
Pues bien, las políticas impuestas por las IFI subordinan la obligación del respeto de los derechos humanos, incluida la legitimidad de los gobiernos, a la aplicación dogmática de sus programas [6]. En realidad, los programas de ajuste estructural van más allá «de la mera imposición de un conjunto de medidas macroeconómicas en el nivel interno. [Son] la expresión de un proyecto político, de una estrategia deliberada de transformación social a escala mundial, cuyo objetivo principal es hacer del planeta un campo de acción donde las sociedades transnacionales puedan operar con total seguridad. En resumen, los programas de ajuste estructural (PAE) desempeñan un papel de «correa de transmisión» para facilitar el proceso que pasa por la liberalización, la desreglamentación y la reducción del papel del Estado en el desarrollo nacional» [7].

La Comisión de Derechos Humanos de la ONU ha señalado así mismo que las políticas de ajuste estructural tienen graves repercusiones sobre la capacidad de los PED para aplicar políticas nacionales de desarrollo cuyo objetivo principal es el respeto de los derechos humanos, especialmente los derechos económicos, sociales y culturales, mediante la mejora de las condiciones de vida de la población local [8].

Según el informe de Bernard Muhdo, experto independiente, las políticas de ajuste estructural, fruto de una estrategia conscientemente elaborada y aplicada por los responsables del FMI y del Banco Mundial, han tenido unas consecuencias extremadamente negativas sobre los derechos económicos, sociales y culturales, en particular [9] en lo concerniente a la salud, la educación, el acceso al agua potable, la seguridad alimentaria, etc. [10] El mismo experto observa que las políticas inducidas por las IFI han sido rechazadas por los ciudadanos mediante movimientos de protesta, violentamente reprimidos por los gobiernos y los poderes públicos a fin de garantizar que los planes impuestos por dichas instituciones se lleven a cabo (privatización de la electricidad, del transporte público, de los hospitales; liberalización del precio de los medicamentos, del pan y de otros bienes de primera necesidad; protección de los intereses de las transnacionales en materia de inversiones y apropiación de los recursos naturales comunes, etc.). En consecuencia, existe una relación estrecha entre la violación masiva de los derechos económicos, sociales y culturales y la violación masiva de los derechos civiles y políticos.

Frente a este tipo de violación de las obligaciones internacionales por parte de los poderes públicos de un Estado en cuestión, el FMI y el Banco Mundial tendrían que haber recordado a los gobernantes sus compromisos internacionales en materia de protección de los derechos civiles y políticos y de los derechos humanos en general. En lugar de cortar o suspender los programas, estas instituciones prosiguieron e intensificaron su aplicación. La indiferencia e incluso el cinismo quedan expresados sin disimulo en esta frase pronunciada durante la reunión del experto independiente con los responsables del FMI: «… para el FMI, bloquear un programa a causa de la violación de los derechos humanos no es atinado» [11]. A priori, es un hecho extremadamente grave: estas instituciones actúan como si no les concerniera ninguna obligación internacional, salvo aquellas relacionadas con los acuerdos comerciales o los acuerdos sobre inversiones. Por supuesto, persiguen en esto un fin bien preciso. En 1999, el experto independiente designado por la Comisión de Derechos Humanos identificó, con precisión, el proceso de mundialización y el papel de las instituciones financieras como parte integrante de la «contrarrevolución neoliberal» [12].

Según el derecho internacional, tanto convencional como consuetudinario [13], existen principios y normas jurídicas básicos o fundamentales relacionados con la protección internacional de los derechos humanos, cuyo alcance se extiende a todos los sujetos de derecho internacional.

Estados, instituciones financieras internacionales e intereses privados

El Banco Mundial así como el FMI no son abstracciones, en su seno las decisiones son tomadas por hombres, y también algunas mujeres, que actúan en nombre de los Estados o grupos de Estados. Pues bien, los propios Estados están indiscutiblemente vinculados por los documentos de las Naciones Unidas. Los Estados miembros del Banco Mundial y del FMI están por consiguiente, lo mismo que los otros, en la obligación de tener en cuenta el respeto obligatorio de los derechos humanos en las decisiones que toman en el seno de estas instituciones.

Pero incluso hay que ir más lejos. En el proceso de mundialización, a consecuencia de la acción de las transnacionales, del G8 y de las instituciones financieras internacionales [14], los poderes públicos nacionales y locales han sido despojados deliberadamente de sus poderes en cuestiones económicas y sociales. Los Estados intervienen cada vez más para asegurar la satisfacción de los intereses privados en vez de asegurar el pleno goce de los derechos humanos. Para el Banco Mundial, todo el problema del subdesarrollo y de la pobreza se reduce prácticamente al hecho de que los poderes públicos intervienen demasiado en lo social y en la economía, trabando a menudo la acción y la actividad del sector privado. Así, el presidente del Banco Mundial confirma en un documento titulado «Desarrollo del sector privado» que «un crecimiento producido por el sector privado es esencial para un desarrollo duradero y la reducción de la pobreza» [15].

Las instituciones financieras internacionales culpan a los Estados mientras que en el informe sometido a la Asamblea General de la ONU, el secretario general de las Naciones Unidas afirma: «Actualmente se tiende por lo general a pedir a los gobiernos que asuman demasiadas responsabilidades, olvidando que la antigua concepción del papel del Estado en el desarrollo ha pasado de moda… En tanto que no se dice nada de las responsabilidades internacionales o del papel de la economía mundial y de sus mecanismos e instrumentos, o incluso de su contribución al actual sistema político y al régimen de gobierno del mundo moderno -responsabilidades que incumben a estos sistemas- se imputa a los gobiernos males, dificultades y problemas que esencialmente tienen origen en el escenario internacional. Este tipo de enfoque no es ni objetivo ni justo, en particular con respecto a los países en desarrollo que casi no pueden decir una palabra en las decisiones fundamentales tomadas a escala internacional y que, sin embargo, son acusados de entorpecer el desarrollo, mientras que las causas profundas de la desigualdad en el plano internacional son ignoradas...» [16] (subrayado por el autor).

Es, por lo tanto, un error de fondo considerar que los Estados son los únicos responsables de la violación de los derechos humanos en el curso de la aplicación de las reglas comerciales multilaterales o a consecuencia de la aplicación de medidas impuestas por el FMI y el Banco Mundial [17]. Esta tesis está muy extendida en el seno de estas instituciones: los responsables de las violaciones de los derechos humanos serían, en efecto, los Estados miembros, considerados individualmente, pues son ellos los que deciden en última instancia las políticas que el Fondo y el Banco han de aplicar.

Esta pretensión de irresponsabilización es inaceptable en el derecho internacional

Tanto el FMI y el Banco Mundial como la OMC son ante todo organizaciones internacionales [18] en el sentido estricto del término. Como tales, poseen personalidad jurídica internacional [19], tienen sus propios órganos. [20], están dotadas de competencias para el tratado o acuerdo básico (competencias de atribución) [21]. Y, sobre todo, en tanto que organizaciones internacionales, tienen derechos y obligaciones. Por regla general, es evidente que ninguna organización internacional que pretenda actuar como sujeto de derecho internacional, ninguna de estas organizaciones que quiera ejercer sus competencias y que pretenda tener personalidad jurídica internacional puede argumentar con seriedad que está exenta del respeto de las obligaciones internacionales, especialmente las reglas de protección de los derechos humanos [22]. En tanto que sujeto de derecho internacional, toda organización internacional está sometida a este derecho, incluida la sumisión a las reglas de protección de los derechos humanos [23].

La Declaración Universal de los Derechos Humanos

Incluida en el corpus del derecho consuetudinario, la Declaración Universal de los Derechos Humanos es, como su nombre indica, universal: por lo tanto vincula a los Estados y otros sujetos de derecho internacional en sus acciones específicas y en sus responsabilidades. Ningún organismo internacional puede ampararse en su reglamentación interna para considerarse desvinculado del respeto de los acuerdos internacionales ratificados por sus miembros [24].
Las instituciones internacionales tienen entonces la obligación de crear las condiciones para el pleno goce de todos los derechos humanos, el respeto, la protección y la promoción de estos derechos. Los programas de ajuste estructural, como he señalado antes, se diferencian netamente de esto. Rebautizados ahora como «estrategias de lucha contra la pobreza«, confían que el simple crecimiento económico aportará por sí solo el desarrollo, lo que es desmentido, entre otras cosas, por los informes anuales del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD). Dicho crecimiento económico, tal como lo proponen las instituciones financieras internacionales, beneficia sobre todo a los sectores más privilegiados de la sociedad y aumenta cada vez más la dependencia de los países del Tercer Mundo [25]. Más aún, el crecimiento económico realmente existente es, en esencia, incompatible con la preservación del ambiente.

La Declaración del Derecho al Desarrollo

Esta visión del desarrollo, defendida encarnizadamente por el Banco Mundial a pesar de sus fracasos patentes, no es compatible con un texto tan acabado y eminentemente social como la Declaración del Derecho al Desarrollo de las Naciones Unidas, adoptado en 1986 [26]: «Artículo 1.1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable…
Artículo 2. El derecho humano al desarrollo implica también la plena realización del derecho de los pueblos a la libre determinación, que incluye […] el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberanía sobre todas sus riquezas y recursos naturales
Artículo 3.2. La realización del derecho al desarrollo exige el pleno respeto de los principios de derecho internacional […]
Artículo 8.1. Los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo […]. Deben hacerse reformas económicas y sociales adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticias sociales.»

En marzo de 1981, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas propuso al Consejo Económico y Social el establecimiento del primer grupo de trabajo sobre el derecho al desarrollo. Este grupo se reunió una docena de veces en el curso de los años 80 [27] y llegó a la adopción de la Resolución 41/128 de la Asamblea General de la ONU, el 4 de diciembre de 1986, conocida con el nombre de Declaración del Derecho al Desarrollo. Sólo votó en contra Estados Unidos, «alegando en su explicación del voto el carácter confuso e impreciso de la declaración, el vínculo que establece entre desarrollo y desarme y la idea de que el desarrollo exige la transferencia de recursos del Norte desarrollado hacia el Sur subdesarrollado, y ocho se abstuvieron (Dinamarca, Finlandia, la RFA, Islandia, Israel, Japón, Suecia y el Reino Unido, quienes insistían en la prioridad de los derechos individuales sobre los derechos de los pueblos y en el rechazo a considerar que la ayuda al desarrollo constituya una obligación de derecho internacional)» [28].

La Carta de las Naciones Unidas y las instituciones especializadas

Aunque la Declaración del Derecho al Desarrollo sea una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas, carece del carácter vinculante que tiene un tratado internacional para los Estados que lo han ratificado. Pero otros textos pueden desempeñar esta función: la Carta de las Naciones Unidas (Preámbulo, párrafo 3 del artículo 1 y los artículos 55 y 56) es no sólo el documento constituyente de las Naciones Unidas sino también un tratado internacional, que codifica los principios fundamentales de las relaciones internacionales. Dos Pactos Internacionales, uno sobre los Derechos Civiles y Políticos y otro sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales son también textos normativos estrechamente relacionados con el derecho al desarrollo, pues en ellos figuran también una gran parte de los derechos humanos que forman parte del contenido del derecho al desarrollo [29].

Los textos principales de las Naciones Unidas conciernen tanto los derechos individuales como los derechos colectivos, el derecho al desarrollo y el derecho a la soberanía política y económica de los Estados. Pero en realidad, tanto el Banco Mundial como el FMI, la OMC y las sociedades transnacionales no aceptaron jamás estar sometidos a ellos.
Estas instituciones han podido gozar de una terrorífica impunidad hasta ahora porque, a pesar de algunos avances interesantes, el derecho actual está lejos de ser perfecto. Por supuesto, existe una serie de instrumentos y de jurisdicciones en materia de crímenes contra los derechos humanos individuales y de crímenes contra la humanidad, pero otros crímenes que causan un gran número de víctimas a lo ancho del mundo -crímenes económicos- no son objeto de ninguna jurisdicción internacional, de ninguna convención, de ninguna definición internacional, hasta ahora.

El Banco Mundial, institución especializada de las Naciones Unidas

Por lo demás, el Banco Mundial corresponde a la definición de una de las «instituciones especializadas creadas por acuerdos intergubernamentales y dotadas, en los términos de sus estatutos, de atribuciones internacionales extendidas en los ámbitos económico, social, de la cultura intelectual y de la educación, de la salud pública y otros ámbitos conexos«. Así definido, está relacionado con el sistema de las Naciones Unidas por medio del Consejo Económico y Social (conocido con la sigla en inglés ECOSOC, que actúa bajo la autoridad de la Asamblea General), según el artículo 57, párrafo 1 de la Carta de las Naciones Unidas. El sistema onusiano se basa en la cooperación internacional, en especial en la cooperación económica y social internacional. Según el artículo 55, a fin de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para asegurar entre las naciones relaciones pacíficas y amistosas basadas en el respeto del principio de la igualdad de los derechos de los pueblos y de su derecho a disponer de sí mismos, las Naciones Unidas promoverán:
«a. niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social;
b. la solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el orden cultural y educativo; y
c. el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades».

Todo el sistema de las Naciones Unidas se rige por los principios siguientes:
«1. La Organización está basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus Miembros.
2. Los Miembros de la Organización, a fin de asegurarse los derechos y beneficios inherentes a su condición de tales, cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta».

En consecuencia, desde un punto de vista histórico y contrariamente a sus proclamas, el FMI y el Banco Mundial son instituciones especializadas de las Naciones Unidas. En tanto que instituciones especializadas, están vinculadas por la Carta de las Naciones Unidas. Es inevitable, por lo tanto, plantearse la siguiente pregunta: ¿Están obligados el Banco Mundial y el FMI a respetar las obligaciones enunciadas en la Carta de las Naciones Unidas, incluida la obligación de respetar los derechos humanos?

El Tribunal Internacional de Justicia lo recordaba en el caso Barcelone Traction y en el de Timor Oriental [30]. Los estatutos del Banco Mundial están totalmente impregnados de las obligaciones que se desprenden del derecho consuetudinario, en particular las obligaciones erga omnes y las reglas jus cogens. Estas obligaciones, también llamadas derecho imperativo, significan que las reglas de derecho internacional, cualquiera que sea su naturaleza, siempre son jurídicamente obligatorias y su violación acarrea consecuencias jurídicas particulares en relación con las obligaciones y los derechos que derivan de éstas. Es el caso, por ejemplo, del principio de igualdad soberana de los Estados, de la prohibición del empleo de la fuerza, de la prohibición de la tortura, de la prohibición de la desaparición forzosa de personas, presentando todas un carácter imperativo.

Las reglas jus congens son parte integrante del orden público internacional del cual ningún sujeto puede sustraerse, tanto si ha ratificado los tratados o convenciones internacionales como si no lo ha hecho. Las obligaciones erga omnes, muy cercanas del jus cogens, establecen, como ha destacado el Tribunal Internacional de Justicia, la obligación jurídica (mejor dicho, la obligación de prevención y de represión) que tienen todos los sujetos de derecho internacional, vista la importancia de los derechos en juego, de proteger estos derechos, en particular la obligación de respetar y hacer respetar en todo momento y en cualquier circunstancia los derechos humanos.

Aunque sea cierto que el Banco Mundial y el FMI son independientes de la ONU en su funcionamiento, les corresponde, de todos modos, respetar los derechos humanos y el derecho consuetudinario en general. Las IFI deben integrar esta obligación en la elaboración y la aplicación de sus políticas: ningún sujeto de derecho internacional puede sustraerse a esta obligación invocando la falta de un mandato explícito o el argumento de la «no politización», y menos aún una interpretación restrictiva de los derechos económicos, sociales y culturales, como si fueran elementos menos vinculantes que los derechos civiles y políticos. Este último aspecto ha sido claramente señalado por Eric David, quien afirma que en lo concerniente al derecho aplicable a las IFI, «los derechos más específicamente concernidos por una situación de degradación económica y social son los derechos económicos, sociales y culturales. Una situación como ésta amenaza, en efecto, el goce de estos derechos por unas categorías más o menos amplias de la población. Por lo demás, no es exagerado decir que las situaciones de extrema pobreza conducen a la violación de casi todos los derechos económicos, sociales y culturales…» [31]. Dicho autor continúa: «... si los derechos afectados por los PAE son a priori los derechos económicos y sociales, puede ocurrir que, para colmo, la violación de estos derechos ocasione también una violación de los derechos civiles y políticos de las personas afectadas» [32].

Conclusión

Tanto el Banco como el FMI no pueden invocar su «derecho constitucional» para eludir la obligación de proteger los derechos humanos con el pretexto de que sus decisiones deben ser guiadas exclusivamente por consideraciones de orden económico. Es importante señalar que las políticas seguidas por las instituciones de Bretton Woods, cuyas actividades son de un vasto alcance, tienen repercusiones directas sobre la vida y los derechos fundamentales de todos los pueblos [33].

Eric Toussaint , presidente del CADTM (Comité para la Abolicion de la Deuda del Tercer Mundo) Bélgica, autor de La Bolsa o la vida. Las finanzas contra los pueblos. CLACSO, Buenos Aires, 2004. Coautor con Damien Millet de 50 Preguntas /50 Respuestas sobre la deuda, el FMI y el Banco Mundial. Icaria- Intermon/Oxfam, Barcelona 2004; coautor con Damien Millet de Los Tsunamis de la deuda, Icaria- Intermon/Oxfam, Barcelona 2006; coautor con Arnaud Zacharie de Salir de la Crisis. Deuda y Ajuste. CADTM – Paz con dignidad, Madrid, 2002.

El autor quiere agradecer a Hugo Ruiz Díaz Balbuena, cuyos trabajos constituyen una de las principales fuentes de inspiración para la redacción de este capítulo. Se trata, en particular, del estudio inédito «Les politiques menées par les IFI et leur responsabilité pour les violations massives des droits humains suite a l’imposition des programmes d’ajustement structurel«, 3 de octubre de 2004, 15 p.