Ecuador y la heterodoxia sudamericana

99% vs. 1%

La vigente crisis del capitalismo neoliberal ancla hoy en día sus más complejos efectos en los dominios de los que hasta hace poco se consideraban los estables centros de la economía mundo. El imperativo de tranquilizar a los mercados financieros ha empujado a la recesión en la zona euro y a una desaceleración del crecimiento en EEUU. Aunque desde un inicio la gestión de la crisis ha sido asumida desde la perspectiva de la ortodoxia fiscalista y la disciplina presupuestaria, las calificadoras de riegos -voceras de las finanzas transnacionales y comisarias de la política económica global- no dejan de demandar cada vez más austeridad y mayor control de la deuda pública a los estados. En los últimos meses dicha lógica se ha vuelto implacable incluso en regiones donde la histórica prestancia del Estado parecía jugar en contra del fácil dominio de la agenda pública por los intereses de los mercados.

 

En efecto, el programa de crisis de la eurozona he estado marcado por sucesivas amenazas de Standard & Poor’s (S&P) con bajar la calificación de riesgo de las deudas públicas de sus países miembros. A los ojos de los mercados financieros, ni las políticas de represión presupuestaria ni las drásticas medidas para el control de la deuda -que provocaron, en el Reino de España, una inconsulta reforma constitucional para fijar un límite al endeudamiento de las administraciones públicas- lucen como decisiones lo suficientemente ambiciosas para enfrentar la crisis. Así, luego de la cumbre europea de diciembre 2011, donde ya se adoptaron una serie de reformas institucionales que refuerzan el pilotaje de la gran banca sobre el conjunto de las economías, S&P rebajó la nota de nueve países Europeos. Francia y Austria perdieron su triple A e Italia fue situada en el nivel de Colombia y Perú. Irónicamente, en su comunicado del 13-01-2012 la agencia calificadora -que según P. Kurgman otorgó la máxima calificación crediticia a los activos tóxicos que causaron la debacle en el mercado financiero norteamericano en el «septiembre negro» de 2008- señaló que el «proceso de reformas [de la eurozona] basado únicamente en el pilar de la austeridad fiscal tiene el riesgo de provocar su propio fracaso».

 

En este escenario, y en medio del ascenso al poder sin el voto popular de tecnócratas próximos al poder bancario (Italia, Grecia) y de la impaciencia con que se golpea cualquier atisbo de gestión democrática de la crisis -Francia y Alemania concordaron con las bolsas de valores en condenar, y luego bloquear, el intento del ex primer ministro griego de someter a referéndum un plan de rescate financiero- todo apunta a que en el futuro inmediato se refuerce el poder de clase del bloque neoliberal: la alianza de los jerarcas del mundo financiero, los gerentes y profesionales de la banca y, más atrás, partidos alineados con el credo de la disciplina presupuestaria. Bajo dicha hegemonía, el imperativo del control del déficit público continuará sofocando cualquier política activa de los estados y trasladando los costos de la crisis a las grandes mayorías.

 

Éstas últimas, no obstante, ya han dejado múltiples evidencias de su frustración política. Animadas por la primavera árabe contra gobiernos despóticos, en el corazón de otra gran parte de las protestas sociales que tuvieron lugar en diversos puntos del planeta -desde los «indignados» madrileños, las movilizaciones en Tel Aviv, los estudiantes chilenos, el Occupy Wall Street (OWS) del bajo Manhattan, a las movilizaciones en 951 ciudades el 15 de octubre 2011- se observa no solo la mundialización del malestar popular con los efectos de la crisis del capitalismo y, más aún, con sus modos de gestión, sino la abierta contestación al bloque de poder que pilotea, desde inicios de los años 70 del siglo pasado, el vigente régimen de acumulación flexible, el capitalismo neoliberal, que domina el globo.

 

Los ocupantes de Liberty Street, a una cuadra del Banco de la Reserva Federal de New York, lo han expresado con nitidez: «somos el 99%». El uno por ciento restante condensa al poder corporativo de la banca, de las finanzas y, simplemente, de los más ricos entre los ricos: el «gobierno del dinero organizado» para retomar la expresión con que F. Roosevelt calificó a la plutocracia que se opuso a sus políticas durante la gran depresión de los años 30. Sidney Tarrow encuentra diversos «aires de familia» entre la repulsa de Roosevelt y la indignación de los movilizados en Wall Street. No obstante, a diferencia de entonces hoy en día el poder político norteamericano apenas ha dado señales de simpatía con los manifestantes mientras ha ratificado su voluntad de proteger a los mercados: «En su rueda de prensa, luego de reconocer que entiende la ira de los movilizados, el Presidente Obama enfatizó la plena continuidad de su apoyo al sector financiero» [2].

 

La contestación de Occupy Wall Streer (OWS) al poder corporativo global, la demanda de los indignados por «democracia real ya» y el salto, propulsado por los estudiantes chilenos, de reivindicaciones por la gratuidad de la educación universitaria y en contra de su financiamiento a través de la banca privada[3] hacia demandas de reforma tributaria, tejen entre sí una impugnación de doble filo: los intereses del mercado financiero juegan en contra de las necesidades «de los más» mientras el poder político se enajena de la defensa del bien común para acercarse a la representación de banqueros, acreedores y especuladores globales. El hecho de que tal impugnación contenga una correcta aprehensión de la correlación de fuerzas a nivel global no debe hacernos confundir sobre el carácter real de las movilizaciones que se despliegan en su torno. Se trata de un conjunto de luchas que en términos generales contienen demandas parciales y defensivas -buscan menos promover un avance de la sociedad que evitar la profundización de los retrocesos y la pérdida de conquistas sociales en medio del ataque sistemático al estado social[4]– y que se trazan en los límites fijados por el aún férreo dominio del poder transnacional del capital financiero.

 

Tal es la cuestión que suele perderse de vista en el análisis de un espectro no despreciable del pensamiento crítico con relación a la orientación, y al desempeño mismo, de los diferentes proyectos gubernativos de las izquierdas sudamericanas. Más allá de sus retóricas altisonantes, y del mismo hecho que algunas de sus expresiones hayan traído de vuelta la idea del socialismo a sus programas, el escenario político en que tales gobiernos se desenvuelven no deja de estar configurado por los vectores de dominación del poder de las finanzas globales en que se sostiene el neoliberalismo. Reconocer aquello no supone, como cierta vulgata insinúa, dimitir política e intelectualmente de la búsqueda de alternativas anti-capitalistas concretas pero sí busca enfocar, sin veleidades ideológicas, el específico terreno de la lucha política como condición necesaria para una ponderación adecuada de los avances, tensiones y contradicciones de los gobiernos progresistas de la región.

 

El nuevo tiempo del Estado en América del Sur

En su globalidad, y luego de una acelerada crisis de legitimidad del neoliberalismo, los gobiernos de izquierdas procuran reconstruir y re-direccionar las mediaciones socio-políticas que han contribuido a la integración subordinada de los territorios nacionales en la dinámica de acumulación especulativa del capital financiero. La recomposición de tales mediaciones se catapulta en el nivel nacional a través de la acción política de los Estados. Quebrar su iniciativa política, su deber de regular los mercados y su capacidad de dirección del conjunto social ha sido parte medular del proyecto político del neoliberalismo. Contra ella se dirige el vigente relanzamiento -más o menos voluntarista y/o institucionalizado según los casos- del Estado al primer plano de la coordinación social en múltiples experiencias gubernativas sudamericanas.

 

La noción de «integración» implica, no obstante, que un Estado no puede escoger no estar integrado -¿es concebible una estrategia de aislamiento?- y que actúa en un contexto internacional determinado. De hecho, aún en el marco del debilitamiento estatal promovido por el neoliberalismo, ello nunca significó que las políticas nacionales sean del todo irrelevantes sino que están limitadas por las pautas de la acumulación financiera global. Desde esta perspectiva, en medio de una intensa conflictividad política, la acción estatal engrana estrategias que pueden apuntalar mayor o menor grado de autonomía y soberanía en relación a la determinación global[5].

 

Aunque para diversos sectores, incluso progresistas, el espacio de lo local -«ciudades-estado», «mini-gobiernos», «regiones autonómicas»- brinda las mejores condiciones para la recomposición democrática de las mediaciones políticas y sociales con los mercados globales, los gobiernos de izquierdas han optado por la reconfiguración de la dimensión estatal-nacional de la política y de la acción pública y por la configuración de un espacio político regional (UNASUR, CELAC) como dinámicas fundamentales en la tensión con la estructura global de poder. Se perfila así una estrategia «neo-soberanista» que, reivindicando la auto-determinación de los intereses nacionales, realiza una apuesta geo-política por la integración (sub) regional -que rompe así con la tradición liberal de un tipo de integración regida por lo puros intereses comerciales- mientras toma distancia de un nacionalismo refractario a reconocer la dinámica de los intercambios globales.

 

Así, aún si han incorporado demandas localistas y autonomistas en sus plataformas de reconstrucción del poder estatal, tales gobiernos no parecen receptivos a la idea de propulsar «regímenes territoriales de autonomía plena» fácilmente digeribles por la globalización neoliberal. La centralidad política del Estado contiene más bien previas tendencias a la atomización (Ecuador, Bolivia) -propulsadas por proyectos autonomistas de base regional dispuestos a forjar «republiquetas» hostiles a toda idea de una comunidad política nacional- y recupera la iniciativa de los aparatos centrales de cara a gobernar y a mantener presencia activa en el conjunto del espacio nacional. De hecho, los gobiernos de cambio anclan parte de su legitimidad en haber logrado que sus plataformas programáticas interpelen a la sociedad como «proyectos nacionales». Luego del prolongado ciclo de des-estatización de la economía y des-nacionalización de la política que acompañó al neoliberalismo, las arenas estatales reemergen entonces como el terreno en el que se ponderan los intereses nacionales sin cuya definición resulta inviable imaginar vías alternativas de inserción externa.

 

Es este retorno del Estado el que ha provocado las más virulentas reacciones de las elites bancarias, empresariales y financieras nacionales que, en su momento, impulsaron políticas de desregulación, liberalización y privatización que pulverizaron las capacidades estatales de promoción del desarrollo nacional, control del mercado y redistribución de la riqueza social. Vertientes de izquierdas y sectores con sensibilidades autonomistas también contestan la centralidad que los gobiernos sudamericanos asignan a la reestructuración estatal. Por un lado argumentan, en tono funcionalista, que todo lo que hace al Estado contribuye a la reproducción del capital y por otro, en una mirada anti-institucionalista que bordea una visión anti-política de corte conservador, que solo en la acción colectiva autónoma reside el potencial para construir opciones alternativas.

 

La crítica conservadora combina elementos de la doctrina liberal -el imperativo del estado mínimo como garantía de la no intromisión de la política en las iniciativas individuales (la libertad negativa) y en la fluidez del mercado- con la más llana defensa de un puñado de intereses particulares que florecieron en los tiempos de la «des-regulación». La crítica autonomista presupone, por su parte, un corte tajante entre auto-organización social e institucionalidad política bajo una mirada moralizante de las virtudes siempre emancipatorias de movimientos sociales virginales. En tal lectura, la política estatal solo puede contaminarlos y derruir su capacidad de movilización utópica. La distancia del movimiento social con respecto a la política-instrumental es imprescindible para preservar su potencial de imaginación crítica[6]. Pero creer que la sola reivindicación de la «autonomía de los colectivos» resuelve el dilema de la lucha por el poder estatal y la transformación social es una ilusión que puede conducir al aislamiento del movimiento social de la disputa por el cambio histórico y, más aún, a una suerte de feudalización de sus luchas en micro-arenas de actividad pública («hegemonía de ONG» ). 

 

Por su parte, la crítica funcionalista del Estado como una pieza más de la reproducción del capitalismo pierde de vista que el estado es una forma de relación social contradictoria y que sus acciones, su andamiaje organizativo y su misma orientación están atravesados por dicha contradicción. De allí que las políticas y las instituciones estatales que pueden aparecer como conquistas de los sectores populares y de las clases subalternas contribuyen también a la legitimación de un sistema que tiende a perennizar su condición. La historia de los derechos sociales y las instituciones de bienestar, arrancadas al capital por «los de abajo», refleja de modo nítido la complejidad de tal ambivalencia. Decir, entonces, que el estado constituye una pura continuidad del capital aparece como una abstracción incapaz de captar la contradictoria dinámica de los intereses que se materializan en su seno y, sobre todo, como una generalización que no da cuenta de los conflictos históricos que pueden orientar la acción estatal hacia la defensa de los intereses mayoritarios, la producción de bienes colectivos y la confrontación de las lógicas excluyentes e inequitativas sobre las que se funda el capitalismo.

 

Dicha orientación es siempre una posibilidad que, condicionada por las lógicas de acumulación global, depende de la capacidad de las fuerzas en disputa en cada territorio nacional para inscribir sus demandas en la materialidad del Estado e incluso para encaminarlo como el principal recurso para la transformación social. Esto último abre el interrogante, de modo particular, sobre el sentido de las decisiones políticas de las instituciones y de las elites nacionales responsables de la conducción gubernativa en cada sociedad. En lo que sigue, el texto se adentra en esa discusión a partir de la experiencia gubernativa del gobierno del Ecuador en el período 2007-2012.

 

La reconstrucción del poder estatal

Decir que el retorno del Estado supone la quiebra política del poder de las finanzas globales y del «consenso neoliberal» puede resultar una generalización tan banal como aquella que sostiene que todo lo que toca al Estado alimenta al capital. Si se trata de entender la orientación general del cambio político en curso cabría más bien que indagar, por un lado, en qué medida el relanzamiento del estado definido como prioridad estratégica por los distintos gobiernos progresistas de la región logra desmontar al núcleo duro de la agenda neoliberal establecida, con diferentes modalidades y ritmos, en cada país y, por otro, si las políticas que aquellos han adoptado abren la vía para disputar en el mediano plazo la configuración de esquemas alternos de acumulación y distribución de la riqueza y de formas democráticas de coordinación social. Ambas cuestiones dependen, sobre todo, de la capacidad de las nuevas coaliciones de poder para conducir el andamiaje estatal con relativa autonomía respecto a las constelaciones neoliberales y a los grandes intereses particulares en cada país.

 

A este respecto la contienda democrática no es para nada sencilla. La procura de la autonomía estatal demanda una combinación de reformas institucionales progresivas y de decisiones políticas radicales que, de modo ineludible, abren líneas de confrontación y conflicto con la amalgama de sectores nacionales y transnacionales que han capturado para sí las instituciones públicas. De allí que, sin soporte y articulación popular, difícilmente los gobiernos civiles que empujan dicha contienda podrían avanzar en sus propósitos e incluso perseverar en el poder. Más allá de su potencia y su anclaje social, sin embargo, tales gobiernos deben también dar muestras de su capacidad para deshacer los factores políticos y los marcos regulatorios que han otorgado enormes facultades de veto a determinados centros de poder independiente -los poderes fácticos- en relación a la determinación de una agenda pública que responda a «los intereses de los más».

 

Aunque el arribo al poder de dichos gobiernos estuvo precedido por una oleada de protesta y resistencia social que, desde mediados de los años noventa[7], resquebrajó la hegemonía del proyecto neo-conservador, ha sido en el curso de sus mandatos cuando la lucha política alcanza un carácter dirimente en relación a la superación de la agenda ortodoxa. A lo largo de la última década no ha estado en juego entonces, únicamente, la gobernabilidad del sistema político sino la recomposición global de la «matriz de poder social»[8] a fin de asegurar la viabilidad de nuevas políticas de desarrollo nacional propulsadas desde la agencia estatal: ahí el vigente desgarramiento de la política sudamericana hacia su faz de pura expresión de fuerza e intereses contrapuestos. La propia evolución de la gestión pública, atravesada por disputas de alta y baja intensidad, se ha moldeado en un entorno de extremo realismo de poder gubernativo orientado a la resolución de este momento ‘pan-político’. El encadenamiento de batallas electorales (sobre todo visible en Venezuela, Ecuador y Bolivia) ha sido una pieza clave en tal perspectiva y ha abierto procesos de movilización en torno a unas fuerzas gobernantes que, como en  los países andinos, llegaron al poder sin estructuras partidarias sólidas y carentes de real experiencia política y administrativa.

 

Los escenarios de procesamiento de la lucha política varían, en efecto, en las distintas experiencias gubernativas de las izquierdas sudamericanas según el grado de consolidación de las fuerzas que las conducen. Para los gobiernos que llegaron al poder con partidos políticos institucionalizados el problema del cambio se ha presentado, prioritariamente, en las arenas del desarrollo económico nacional y de la justicia distributiva (equidad, combate a la pobreza, etc.). Sus organizaciones ya han ocupado un espacio reconocido en el sistema de partidos y, aunque busquen ampliar su margen de influencia pública en él, incorporar nuevos sectores sociales en el proceso democrático o incluso realizar ciertas reformas institucionales, no pretenden y no les hace falta recomponer integralmente el régimen político. Por el contrario, para los emergentes líderes de vocación transformacional sin partidos políticos estructurados más o menos institucionalizados, la posibilidad del cambio se ha presentado como una ruptura conflictiva con el «modo de organización social»[9] en su conjunto y dentro de éste, en primer término, con el orden político en el que no tenían cabida. Su agencia política no ha buscado únicamente sacar a sus sociedades de un estado de crisis social específico sino, a la vez, reconfigurar el espacio político en la perspectiva de ampliar las condiciones que les permitan instituirse en el tiempo y consolidar el proceso de cambio que abanderan. Crisis y cambio aparecen, así, como problemas eminentemente políticos que requieren alterar los escenarios y las relaciones de poder vigentes. Ahí el lugar de las Asambleas Constituyentes y el peso de los liderazgos políticos como mecanismos institucionales para la refundación de la comunidad política, la recomposición del orden político y el trazado de una nueva matriz de organización de las relaciones sociales que, recuperando capacidades de acción estatal, resquebraja la centralidad de la liberalización de la economía y el peso de la regulación pro-mercado en la coordinación del conjunto social.

 

En el caso del Ecuador, en el contexto del proceso político abierto con la puesta en marcha de la Asamblea Constituyente (2007-2008) y del inmenso revés electoral que supuso para las fuerzas de la derecha la elección de los constituyentes[10], el gobierno nacional de la Revolución Ciudadana tomó una serie de medidas que, reivindicadas desde hace más de una década por el movimiento popular, daban cuenta de la reconfiguración de la matriz de poder social del país: el fin del convenio de cooperación militar que permitía a EE.UU tener presencia en la Base de Manta; la ratificación de la caducidad del contrato con la petrolera norteamericana OXY; la suspensión de la negociación del Tratado de Libre Comercio con EEUU; la ilegalización de la terciarización laboral; la declaración de ilegitimidad de un tramo de la deuda externa; la incautación a los bienes de los banqueros implicados en la quiebra del sistema financiero («el feriado bancario») y la dolarización de la economía (2000), entre otras.

 

La orientación programática de tales decisiones expresaba el virtual desacoplamiento del poder político democráticamente sancionado y los circuitos transnacionales y algunas expresiones de las clases dominantes -en su forma de específicas redes empresariales, bancarias, familiares- que sostuvieron el largo proceso de liberación de la economía (ver anexo 1), captura rentista de las instituciones públicas, debilitamiento del Estado y plena subordinación de la política exterior a los intereses de Washington. Si en los primeros años de gobierno dicha orientación de la agenda pública respondía, en lo fundamental, a la voluntad de la «nueva clase política», en lo posterior su capacidad decisional se catapultó en la reconstrucción de los factores de poder que habilitarían el relanzamiento del estado al centro de la coordinación social así como la recuperación de la rectoría estatal sobre el conjunto de las políticas públicas. Cuatro líneas de decisión gubernativa y nueva regulación institucional han tenido particular relevancia en la reconstrucción de los factores que habilitan, en términos de poder, el nuevo dinamismo de la agencia estatal:

 

En primer lugar, un conjunto de medidas orientadas a la gestión nacional -sin interferencia del capital global- de una porción sustantiva del excedente local proveniente de rentas de recursos estratégicos. La creación, fortalecimiento y /o capitalización de empresas públicas en sectores claves de la economía (petróleo, minería, servicios públicos[11], etc.) y la renegociación de contratos con diversas transnacionales de cara a incrementar los márgenes de participación estatal en los ingresos y regalías que se producen en tales sectores (p.e, petróleo) aparecen como decisiones fundamentales de cara a la creación y (re) apropiación estatal de recursos con alta capacidad de generación de renta diferencial[12]. A contramano del sentido común neoliberal -capturar porciones del capital global a través de la apertura a la inversión extranjera, las zonas de libre comercio y la plena movilidad del capital-, dicha estrategia es de capital importancia para un estado periférico de cara a elevar los grados de libertad (soberanía) respecto al poder global.

 

En segundo término, se alude a una serie de opciones políticas encaminadas hacia el resquebrajamiento de las correas de trasmisión decisional del capital financiero sobre la economía nacional. Luego de la apertura de una auditoría integral de la deuda externa[13] y de la declaratoria de ilegitimidad de ciertos tramos de endeudamiento (sobre todo deuda comercial), el gobierno nacional encaminó procesos de judicialización contra presuntos implicados en la adquisición fraudulenta de crédito, declaró una moratoria técnica y, posteriormente, entró en un default de una parte significativa de la deuda contenida en los bonos 2012 y 2030. Bajo este marco el país logró retirar el 93% de la deuda representada en tales bonos. La transformación radical de la gestión pública de la deuda adquirida por el país hasta 2006 ha implicado la reducción substantiva del peso de la deuda externa en la economía nacional[14] y, de modo más significativo, ha recortado el poder de la especulación financiera en su torno.

 

En tercer nivel cabe situar a una serie de medidas orientadas a reforzar la centralidad de la política tributaria y la capacidad recaudatoria del estado en el marco de un énfasis en la progresividad en los impuestos[15] y de la necesidad política de contener la histórica «rebeldía tributaria» de las élites y de los grandes grupos de poder económico. La implantación de una reforma tributaria progresiva se ha situado en el centro de la nueva agenda pública desde el inicio mismo del ejercicio gubernativo de la Revolución Ciudadana y ha redundado en un incremento del 65 por ciento en la recaudación entre el ciclo 2003-2006 y aquel 2007-2010. El énfasis en la transformación de la política tributaria ­-que ha significado un nítido crecimiento de la presión fiscal[16]– parece fundamental en un país en el que la estructura de los ingresos del fisco depende largamente de la capacidad recaudatoria del Estado nacional[17].

 

En cuarto nivel, el impulso de la reforma institucional del estado orientada a recuperar las capacidades de rectoría, regulación y control del gobierno central sobre el conjunto de la agenda pública, a incrementar los niveles de presencia estatal en los territorios (desconcentración más que descentralización), a racionalizar el aparato administrativo y a regular la implantación de ciertos arreglos corporativos al interior de las instituciones pSe trataríarinacionalidad-07-2011, en el centro

pautas de producciñonban úblicas[18]. Más allá de la especificidad de la nueva arquitectura institucional -en cuya reconstrucción el gobierno ecuatoriano ha colocado un pronunciado énfasis[19]-, tal reforma ha supuesto, sobre todo, un ajuste en la «comunidad de tomadores de decisiones» y en las redes de política pública que dan forma a la agenda gubernativa en cada área de política. Así, la tecnocracia neoconservadora, vinculada o proveniente del lobby bancario y empresarial, que comandó la reforma liberal de los años 90, se encuentra ahora básicamente desplazada de la correa de transmisión de decisiones en ámbitos neurálgicos de la acción estatal. De igual modo, para los organismos no gubernamentales, agencias internacionales y consultoras que promovieron la «nueva cuestión social» -equidad, focalización de la política social, participación civil, presupuestos sostenibles, etc.- y que llegaron a capturar importantes márgenes de autonomía decisional en la determinación de la agenda pública de diversos sectores ha resultado muy complejo consevar su influencia política y, en muchos casos, si quiera insertarse en las nuevas redes de gestión pública[20].

 

Aunque la profundidad de este conjunto de decisiones ha sido desigual ha permitido que el gobierno se coloque en mejores condiciones de disputar la centralidad del Estado -y en algunos casos apenas su legítima intervención- en la determinación de la agenda pública a nivel nacional. Se trataría de la apertura de un momento, inédito en el vigente período democrático, en que las condiciones de poder habilitan y legitiman la operación del Estado como actor político en capacidad de enfrentar, e incluso zanjar a favor del interés general, múltiples negociaciones con diverso tipo de agentes sociales y políticos que habían capturado segmentos fundamentales de la política pública. Lo que en el terreno del cambio en la correlación de fuerzas aparece como un proceso de construcción y reconstrucción de más o menos nuevas coaliciones, bloques y/o redes de poder, en el terreno de la acción estatal se decanta como una efectiva disposición política e institucuional para alcanzar mayores márgenes de autonomía relativa y capacidad decisional con respecto al entorno de actores sociales y políticos, nacionales, transnacionales y locales, que preservaban alto poder de veto sobre un amplio conjunto de decisiones del poder civil democráticamente electo.

 

El escenario de retorno estatal, en el marco de un incremento de los recursos políticos y de la capacidad gubernamental de toma de decisiones, abrió diversos frentes de conflictividad política en el país. El extrañamiento del poder, más allá incluso de los mismos contenidos de la agenda pública, agita a «los desplazados»: los gremios asociados a la banca, al comercio, a las exportaciones, a los grandes medios y a otros sectores privados no han cesado en su confrontación con la Revolución Ciudadana. La política tributaria ha abierto, por ejemplo, diversas querellas judiciales entre el gobierno y el alto mundo empresarial. A la vez, mientras algunas empresas transnacionales han denunciado al Ecuador ante las instancias globales de regulación del comercio y de las inversiones, en no pocas ocasiones desde los grandes tenedores de deuda se ha especulado sobre una posible «fuga de capitales», un nuevo feriado bancario o el fin de la dolarización. Si bien el gobierno logró contener algunos de estos embates y mostró alta iniciativa político-judicial en los litigios contra el Estado[21], aún le quedan diversos procesos pendientes en los tribunales creados para el arreglo internacional de conflictos asociados con las inversiones -por ejemplo, el proceso abierto con la petrolera Oxy. Diversos actores, por otra parte, han contestado la orientación general de una reforma del estado que desactiva «medidas especiales» y «bolsones de excepcionalidad institucional» que, según el gobierno, han reproducido formas de apropiación puramente particularista o corporativa dentro del Estado[22].  En medio de esta conflictividad, el alto capital político del gobierno y los mayores márgenes de autonomía del poder civil han permitido el sostenimiento de una política heterodoxa de desarrollo nacional en medio de la prolongada crisis global del régimen de acumulación flexible y de las incesantes presiones por la vuelta a la desregulación estatal, la austeridad fiscal y la seguridad jurídica para las grandes inversiones.

 

La transición post-neoliberal

En el período 2007-2011, entonces, la sociedad y la nación hacen uso de su Estado como agente fundamental para encaminar, desde un reconstituido espacio de soberanía política, una estrategia heterodoxa de desarrollo. En el discurso de la ortodoxia neoliberal, por el contrario, la globalización es vista como una situación en la cual los Estados-nación pierden relevancia. Allí reside, en términos conceptuales, una de las principales diferencias con la agenda del Consenso de Washington[23]. El desmontaje del núcleo duro de dicho programa comprende líneas específicas de acción pública. Aunque muchas de ellas tienden a converger entre los países de la región, una de las particularidades del proceso de cambio en el Ecuador reside en la «constitucionalización» de gran parte de las políticas de ruptura con el «viejo orden». A continuación se describen algunas de ellas.

Recuperación de la planificación pública. La Carta Magna, aprobada por el 63% de la población en septiembre 2008, colocó a las funciones de planificación en el centro de la construcción del nuevo régimen del desarrollo y del buen vivir[24]. Para ello fija la obligatoriedad de constituir un «Sistema descentralizado de planificación participativa» que fija los grandes lineamientos del desarrollo y las prioridades del presupuesto e inversión pública[25]. Ello se ha materializado en el protagonismo que ha adquirido la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo en la concepción de la agenda de transformación social y reforma del Estado.

 

La afirmación del rol del Estado como promotor del desarrollo. De modo contrario al discurso ortodoxo, que plantea que el ahorro externo y la inversión extranjera son los principales mecanismos de financiamiento del desarrollo, el gobierno ha otorgado prioridad a los capitales nacionales y al ahorro interno como medios para dinamizar el desarrollo nacional. La Revolución Ciudadana expidió, en este sentido, el Código de Planificación y Finanzas Públicas que amplía los instrumentos presupuestarios de acción pública y desmonta las sinuosas regulaciones encaminadas en décadas pasadas para reducir a su mínima expresión la posibilidad de dinamizar el gasto público[26]. Así mismo se optó por repatriar y movilizar los recursos de la Reserva Internacional Monetaria de Libre Disponibilidad, antes depositados en la banca extranjera, hacia la inversión productiva y la activación de la banca pública. En similar orientación, los recursos colocados en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social -se creó el Banco del Afiliado- han sido dirigidos al financiamiento de proyectos nacionales estratégicos y hacia políticas de expansión de la vivienda. El uso del ahorro nacional ha sido condenado por el discurso ortodoxo como una política que atenta contra la prudencia fiscal. La Constitución establece, sin embargo, que la política fiscal no podrá estar desligada de la generación de incentivos para la inversión productiva. Bajo este paraguas, entre 2007 y 2011 la participación de la inversión pública como porcentaje del PIB creció en promedio hasta el 11,7%, es decir, más del doble que en el ciclo 2001-2006 (5,4%). Durante 2009, en medio de la gran crisis del capitalismo global, tal indicador llegó incluso a situarse en niveles históricos cercanos al 14%. La política contra-cíclica del gobierno contuvo así los efectos más complicados de la crisis aún si el desempleo tendió a crecer. Se trata, en suma, de un ciclo en que el peso del Estado en la promoción y el financiamiento del desarrollo aparecen como factores gravitantes en el desenvolvimiento de los diferentes sectores de la economía nacional.

 

Regulación económica. En medio de una permanente confrontación con los sectores bancarios y financieros, el gobierno ha planteado diversas iniciativas de regulación y control de las finanzas y la banca en procura de bajar las tasas de interés, conseguir la repatriación de sus reservas depositadas en el exterior, dinamizar el aparato productivo y apuntalar a la banca pública y cooperativa. El esquema de desregulación financiera de los años 90 se revierte. Particularmente sensible en esta perspectiva fue la expedición, desde el poder legislativo, de una nueva regulación que elimina la autonomía de Banco Central y determina la centralidad del poder ejecutivo en la fijación de la política monetaria. Para el discurso ortodoxo, la independencia de los bancos centrales ha sido presentada como un valor fundamental a fin de conquistar la confianza de los mercados. En relación a la regulación del poder bancario la Constitución estipuló igualmente que su propiedad accionaria se concentre solo en actividades ligadas a la banca. Por otro lado, se promulgó una ley de control del poder de mercado («ley anti-monopolio») que permite sancionar los abusos de las grandes firmas y que faculta al ejecutivo para, en determinados casos, definir políticas de precios en ámbitos neurálgicos para el consumo de la población.

 

Política comercial y nueva integración regional. En un país dolarizado y sin capacidad de devaluar la moneda local -algo que hicieron los países vecinos en medio de la crisis global de 2009- una política comercial activa emerge como recurso básico para dinamizar la producción nacional y para precautelar los desequilibrios en la balanza de pagos. El gobierno nacional ha intentado esbozar una agenda en esa dirección. El camino no le ha sido fácil. Además de negar la opción de un TLC con los EE.UU y de mostrarse renuente a firmar similar tipo de acuerdo con Europa, el gobierno ha intentado diversificar los productos y los destinos de las exportaciones. Las presiones empresariales por reabrir una agenda de libre comercio con las economías más fuertes del planeta se incrementan de manera proporcional a su inercia productiva (primario-exportadora) y a las débiles respuestas gubernamentales por resolver los enormes problemas de la balanza comercial[27].

En el marco de las dificultades por esbozar una política comercial activa, el gobierno ha dado prioridad a la ampliación del arco de relaciones geo-políticas del Ecuador y a la aceleración de los procesos de integración regional abanderados por el eje Brasilia-Buenos Aires-Caracas. El gobierno nacional se ha sumado al apuntalamiento de tales procesos: además de los acuerdos estratégicos con Venezuela y el financiamiento de proyectos estratégicos con Brasil, China, Irán y Rusia, el Ecuador impulsa activamente a la flamante UNASUR (cuya sede está en Quito) y a la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA). Entre el realismo de poder en el sistema internacional (cercanía con Brasil) y perspectivas contra-hegemónicas para procurar su transformación (eje ALBA), la Revolución Ciudadana ha tomado medidas pragmáticas como ampliar la presencia consular del Ecuador en el globo; decisiones radicales como el fin de la participación del país en el Convenio sobre el Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones y la denuncia de los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI’s).

Ha liderado además propuestas innovadoras para una nueva arquitectura financiera regional como el Banco del Sur y el Fondo Común de Reservas del Sur así como el apuntalamiento del Sistema Único de Compensaciones Regionales (S.U.C.R.E). Este último propende a emplear asignaciones en moneda electrónica a fin de minimizar los costos de transacción del comercio regional desvinculándolo de los condicionamientos de la utilización del dólar u otra divisa[28].

Política laboral. En el marco del proceso constituyente el gobierno anunció la ilegalización de la terciarización laboral y en lo sucesivo planteó esquemas de control público a las empresas con el fin de evitar la continuidad de mecanismos de flexibilización contractual. A la vez se recompuso la política de aseguramiento universal procurando reafirmar la obligatoriedad de la afiliación a la seguridad a las personas en régimen de dependencia laboral y evitar toda forma de precarización de las condiciones de trabajo[29]: así, entre 2007 y 2011 el porcentaje de ocupados plenos con seguridad social ha pasado del 38% a un porcentaje superior al 57%. La nueva Carta Magna aporta además, de modo significativo, en un enfoque que apunta a revertir una de las dimensiones de la desigualdad categorial que más afectan las relaciones sociales de género, a saber, aquella que distingue el trabajo productivo del trabajo doméstico y reproductivo[30]. La Constitución reconoce pues el trabajo no remunerado de auto sustento y cuidado humano y garantiza la seguridad social progresiva a las personas responsables del trabajo no remunerado (que, en su abrumadora mayoría, son mujeres). La inercia neoliberal se observa, no obstante, en la continuidad de marcos regulatorios que no estimulan, y que incluso dificultan, la organización colectiva del trabajo.

Políticas distributivas. En el marco del objetivo de consolidar una sociedad de derechos, el texto constitucional otorga un rol central al papel distributivo del Estado. Dicho imperativo depende de la capacidad de la sociedad para obtener recursos y de las políticas de asignación que se implementen. Respecto a lo primero, se ha visto ya que desde 2007 ha aumentado la presión fiscal. En correspondencia, se observa que en relación al presupuesto general del Estado la inversión social pasa del 18% durante el ciclo 2001-2006, al 26% en promedio durante el vigente ciclo gubernativo[31]. En lo que concierne a las modalidades de asignación se pueden identificar cuatro líneas de acción:

Política salarial: el gobierno ha decretado diversas alzas en el ingreso básico de los trabajadores entre 2009 y 2011. Al comparar los promedios anuales, en 2008 el índice del salario real fue de 117,15, el promedio en 2009 asciende a 122,46 y para 2010 se coloca en 131,12[32]. En medio de la crisis económica el salario real fue compensado en 3,6%, es decir, similar a la inflación anual. Así, «las políticas del Gobierno han ayudado a que se mantenga, e incluso incremente, el poder adquisitivo de los hogares»[33]. Si en 2007 el ingreso familiar promedio cubría el 65,9% del costo de la canasta básica, en 2011 dicha relación se coloca en 85,3%.

 

Política de transferencias directas y susidios: Destaca aquí el aumento del Bono de Desarrollo Humano -un programa que tiene como beneficiarios a los hogares pobres y extremadamente pobres- de 15 a 35 dólares. Dicho programa ha sido uno de los principales ejes de acción del Estado desde hace más de una década. En el énfasis que el gobierno ha puesto en su continuidad se observan, nuevamente, las inercias de una visión focalizadora de la política social propia del neoliberalismo[34]. Un cierto distanciamiento con dicha perspectiva se observa en la decisión de hacer de los receptores del Bono sujetos de crédito ante el sistema financiero. En la misma línea, se duplicó el Bono de la Vivienda de 1800 a 3600 dólares (en el sector rural llegó a 3960) y se creó un Bono para las personas que se ocupan del cuidado de personas discapacitadas. El gobierno ha defendido también la continuidad del subsidio universal del gas doméstico y de la gasolina y promulgó tarifas diferenciadas en los servicios públicos[35].

Políticas con tendencia universalista: se hace referencia a la eliminación de las barreras de acceso a la educación y a la salud públicas en procura de la universalización de su cobertura. Se suprimió el cobro de 25 dólares para la matrícula en escuelas y colegios, se distribuyeron los textos escolares de modo gratuito y se entregaron uniformes a los alumnos de las escuelas rurales. En el campo de la salud se eliminaron los costos de las consultas médicas, se amplió el acceso a medicamentos esenciales gratuitos y se normalizó la jornada de atención a 8 horas. Para ambos sectores se ha elevado el número de partidas disponibles (número de profesores y médicos) y la inversión en infraestructura básica. En la misma óptica universalista, la constitución fijó la gratuidad de la educación pública universitaria.

Los factores productivos: La distribución de los factores de producción también está contemplada en la Carta Magna. El gobierno solo ha avanzado, no obstante, con el traspaso y la titularización de las tierras improductivas de propiedad estatal y con la venta de acciones de las empresas incautadas a los trabajadores. El grueso de la reforma agraria está pendiente. La ley que habilita cierta redistribución del agua quedó, a la vez, entrampada en el legislativo en medio de una intensa conflictividad entre, por un lado, el gobierno y diversas organizaciones indígenas respecto a la institucionalidad del sector hídrico y, por otro, entre el oficialismo y algunos grupos empresariales que prefieren que el sector hídrico continúe, como desde 1994, desregulado y sin autoridad estatal.

En este último nivel se observa la otra faceta de la autonomía relativa del Estado en el período de gobierno de la Revolución Ciudadana: la capacidad de veto de determinados grupos de poder (dentro y fuera del gobierno) y de ciertos anillos burocráticos, aunada al parcial aislamiento del gobierno en relación a las organizaciones sociales -así como la debilidad de éstas- bloquean el avance de las decisiones que puedan encausar la distribución de los factores de producción que inciden directamente en la relación entre el salario y el capital. Aún en tales condiciones, si se asume que en la estructura del gasto público se expresa parte de la correlación de fuerzas de una sociedad, se constata que el ciclo 2007-2011 registra una reconfiguración de las bases materiales de la reproducción social y un giro en la orientación de la agenda pública y de las prioridades redistributivas.

Las políticas de redistribución reconstruyen, en este sentido, una matriz de inclusión social -protección del poder adquisitivo, continuidad de las subvenciones, combinación de políticas universalistas y focalizadas de protección social y acceso a derechos- que se funda en el imperativo de reducir la pobreza y procurar mayores niveles de igualdad[36]. La riqueza social beneficia a un más amplio conjunto de sectores, estratos y clases sociales. En medio de presiones por mayor prudencia fiscal, un cúmulo de demandas populares largamente represadas obtienen así respuesta institucional y amplían el margen de confianza ciudadana en la acción pública. Ésta última toma forma material en el Estado y no se limita entonces al voluntarismo de la conducción política como repite el pensamiento conservador en su evocación al fantasmagórico «carisma del líder populista» o como erráticamente insiste el propio marketing oficialista.

 

Más allá de la transición, ¿qué?

Entre la recuperación de las capacidades de acción estatal y el desafío de la integración regional, los gobiernos progresistas procuran replantear las lógicas de poder que subyacen a su histórica inercia de un tipo de integración subordinada al mercado global. Apuntalados en la estrategia de apropiación estatal de una porción significativa de las ingentes rentas provenientes de las ventajas comparativas, dichos estados ganan márgenes de autonomía en relación al sistema internacional y consiguen, en consecuencia, poner en marcha un conjunto de políticas que se distancian de la aún dominante lógica de acumulación flexible propia del capitalismo neoliberal. El sostenimiento de tal estrategia dependerá no obstante, además de la preservación de los factores de poder que la apuntalan de diverso modo en cada país, de la capacidad de los experimentos de integración regional -sobre todo el Banco del Sur como banca de desarrollo regional- para colocarse como entidades suprarregionales que «capturen» y valoricen el capital que circula por la región así como aquel excedente producido en su interior[37]. El apuntalamiento de la banca regional de desarrollo supondría ciertos grados de desconexión del ciclo del capital global -lo que protegería a la economía regional del enceguecido dominio de la especulación financiera- y la posibilidad de reorientar el financiamiento más allá del eje primario-exportador -dominante incluso en países con mayor diversificación económica como Argentina o Brasil- hacia la promoción de una articulación alternativa entre los distintos tipos de economía y producción existentes (popular, social, privada, estatal)[38] en los países de la región.

 

Pasado el primer momento de la disputa política por la reconstrucción de las capacidades estatales y, desde allí, de la reconfiguración de las mediaciones con el mercado global, el desafío de la transición en curso en los modelos de desarrollo dominantes en la región reside pues en la posibilidad de modificar el patrón de especialización productiva más allá de la centralidad de las exportaciones primarias. La salida del neoliberalismo amplía las posibilidades de dicha reconfiguración, al menos en la medida en que se cuestiona la primacía de las finanzas sobre el sector real de la economía, pero bajo ninguna perspectiva la garantiza. De hecho, aunque la estrategia estatal de reapropiación del excedente que proviene de las rentas de recursos estratégicos eleva los márgenes de soberanía nacional respecto a la estructura del poder global, también puede contribuir a la continuidad del lugar de cada país, y de la región en su conjunto, en la vigente división internacional del trabajo.

 

El Plan Nacional del Buen Vivir (2009-2013) del gobierno ecuatoriano reconoce tal situación y señala que en las próximas dos décadas el país deberá transitar hacia una economía de servicios, centrada en el conocimiento, y hacia el desarrollo de la industria nacional en el marco de una política de sustitución selectiva de importaciones[39]. Ello apunta a superar, en el mediano plazo, la centralidad del sector primario y de las exportaciones petroleras en la economía nacional. Las bases de la transformación en la estructura productiva del país no terminan sin embargo de esbozarse con claridad. Entre 2007 y 2011 el sector industrial del país se ha mantenido en torno al 14%, el sector primario ha experimentado un leve descenso desde 26,1% a 23,1% y el sector servicios registra un cierto repunte de 51,5% a 53,6%[40]. Por lo demás, el dilema de cómo financiar la transición en el patrón de especialización productiva parece no tener más alternativas, en el presente, que el desarrollo hidrocarburífero y minero. Dicha opción estratégica ha abierto una dinámica de conflictividad socio-política con sectores que rechazan un tipo de transición que, aún cuando contiene elementos post-neoliberales y redistributivos, reitera en formas convencionales de explotación de los recursos naturales.

 

El debate abierto al respecto no permite aún esclarecer en qué medida y bajo qué modalidades y criterios el excedente generado por la dinámica extractiva se encaminará hacia el apuntalamiento de las fuerzas productivas locales y la industria nacional en el horizonte de construcción de una economía diversificada y plural y de una sociedad de plenos derechos. Si tal dilema no escapa, como ya se ha sugerido, a la necesidad de una mínima convergencia entre los esfuerzos de financiamiento endógeno del desarrollo nacional y aquellos que se derivarían de la aceleración de las tendencias de integración regional, requiere además de un conjunto específico de políticas públicas que incentiven nuevos modos de articulación entre lo público-estatal, lo privado y lo popular-comunitario, que abran las opciones para la innovación y la transferencia científica y tecnológica en los diversos sectores de la economía, que vuelva efectivos los procesos de distribución de los factores de producción y que, en suma, propicie la expansión de la producción nacional en una perspectiva que considere los límites biofísicos de la naturaleza y el carácter social y solidario que la Constitución confiere al conjunto de la economía. Todas estas cuestiones requieren de la preservación de los márgenes de autonomía relativa del Estado en articulación con la movilización autónoma de los actores sociales que han soportado las dinámicas concentradores y excluyentes de la economía centrada en las finanzas y las exportaciones primarias. La debilidad de tales fuerzas y la fragilidad de dicha articulación abren interrogantes sobre la sostenibilidad política de la transición post-neoliberal en el Ecuador del siglo XXI.

 

En cualquier caso, la continuidad de dicha agenda estará en el centro de la disputa política en la contienda electoral de inicios de 2013. De cara a dicha contienda, y mientras la crisis del capitalismo neoliberal arrecia en el norte del planeta, el gobierno nacional puede exhibir unas robustas cifras económicas que combinan, entre 2011 y 2012, tasas de crecimiento que oscilan entre 5% y 8%, una de las tasas de desempleo urbano más bajas de los últimos años y la más baja de la región (inferior a 5%), y la continuidad de las políticas distributivas. El dinamismo estatal empuja una importante actividad económica con capacidad de movilizar el empleo, promover la igualdad y regular al mercado. Si esta constelación de políticas post-neoliberales ha conseguido impregnar a la sociedad[41], las finanzas, desde luego, no se fían: el mapa-mundi de S&P coloca al Ecuador en la «zona roja» para inversores y acreedores con una calificación de riesgo soberano que ha oscilado entre CCC+ y B- en los últimos dos años. Para enero 2012, solo Bolivia, Venezuela y Argentina alcanza índices semejantes. La heterodoxia sudamericana no convence a los mercados. Así como tampoco los representantes locales de éstos consiguen hacerlo, desde hace ya una década y en la mayoría de países de la región, con los electores.

 

 

Anexo 1.