El Banco Mundial y Filipinas

La independencia de Filipinas, concedida por Estados Unidos en 1946, abrió un período de prosperidad para el país. Debido a razones geoestratégicas, después de la Segunda Guerra Mundial, Washington permitió al gobierno filipino seguir una política que prohibía en otras partes.

Filipinas pudo así permitirse aplicar medidas independientes, favorables al desarrollo de su economía. Esta situación acabó incomodando a Estados Unidos. Los conservadores, con mayoría en el Congreso filipino desde las elecciones de 1959, con el apoyo del FMI y del Banco Mundial impusieron a partir de 1962 unas políticas muy diferentes, que provocaron la hemorragia de capitales, sobreendeudamiento, devaluación y pérdida de ingresos para la población. En este panorama de crisis, Ferdinand Marcos proclamó en 1972 la ley marcial. El Banco Mundial aplaudió al dictador, que aplicaba una política acorde con los deseos de Washington. La corrupción masiva alimentó el descontento que finalmente provocó la caída de Marcos en 1986. Fue sustituido por Corazón Aquino, dirigente de la oposición democrática pero íntimamente relacionada con los grandes propietarios de plantaciones. Aquino aplicó una política económica neoliberal intransigente, siguiendo la mejor tradición del Banco Mundial, decepcionando profundamente al pueblo.

Estados Unidos tomó el control de Filipinas en 1898, después de su victoria militar en la guerra contra España. Durante la Segunda Guerra Mundial el archipiélago fue ocupado por Japón. Washington concedió la independencia a Filipinas en 1946, pero le impuso ciertas condiciones: tipo de cambio fijo entre el peso filipino y el dólar a fin de proteger a las empresas estadounidenses de los efectos de una devaluación, acuerdo de libre comercio, etc. Al principio, estas medidas no causaron mayores problemas porque Estados Unidos proporcionó muchos dólares a las islas, especialmente por la vía de una fuerte presencia militar.

Pero a partir de 1949, el flujo de dólares se cortó. El gobierno filipino aplicó entonces un severo control de cambios a fin de evitar la hemorragia de divisas. Se prohibió a las empresas privadas pedir préstamos al exterior. Tanto el gobierno de Estados Unidos como el FMI toleraron estas medidas para preservar las buenas relaciones con su aliado. La introducción del control de cambios, de los movimientos de capitales y de las importaciones abrió un período de vacas gordas para la economía filipina con un desarrollo de la industrialización del país. Esto duró once años, hasta el momento en que Estados Unidos, el FMI y el Banco Mundial lograron el abandono de las medidas de control en 1962. [1]

En el curso de los años 50, el sector manufacturero tuvo un crecimiento anual del 10% al 12 %, la inflación no superó el 2 % anual, el país acumuló reservas de divisas y la deuda externa fue muy baja. Pero esto no hizo la felicidad de todos: las empresas estadounidenses y otras se quejaban de tener que reinvertir sus beneficios en la economía del país. En efecto, los capitalistas exportadores, filipinos o extranjeros, tenían que depositar sus ingresos por exportaciones en dólares en el Banco Central, que les entregaba pesos a un cambio desfavorable. Esto significó para el Estado unos ingresos importantes. El gobierno filipino, basándose en su éxito, exigió en 1954 a Estados Unidos que modificara las reglas del juego impuestas en 1946 con la independencia. Washington aceptó, consolidando así la posición de las autoridades filipinas.

Por supuesto, no hay que idealizar el éxito filipino: la sociedad, marcada por profundas desigualdades, siguió siendo capitalista, con una industrialización basada en el ensamblaje. De todos modos, comparado con lo que llegó después de 1962 no se puede dejar de pensar que la situación de los años 50 era promisoria. Precisamente fue esto lo que provocó la ofensiva conjunta de Estados Unidos, el FMI y el Banco Mundial, aliados a los sectores más conservadores de la clase dominante filipina, para forzar el abandono de aquella experiencia.
Los conservadores, con mayoría en el Congreso filipino después de las elecciones de 1959, impusieron en 1962 el abandono del control de los movimientos de capitales. El FMI y el gobierno estadounidense aplaudieron y acordaron de inmediato un préstamo de 300 millones de dólares.

Eliminar ese control desencadenó una hemorragia de capitales hacia el exterior que era taponada a golpes de préstamos externos. La deuda externa se multiplicó por siete entre 1962 y 1969: pasó de 275 millones a 1.880 millones de dólares.

Los exportadores filipinos de productos agrícolas y de materias primas, así como las empresas transnacionales estaban exultantes, pues sus beneficios crecieron como la espuma. En contrapartida, el sector manufacturero, que trabajaba para el mercado interno, decayó con rapidez. El 1970 el peso sufrió una fuerte devaluación. Los salarios y los ingresos de los pequeños productores se hundieron.

Fue en este panorama de crisis de las políticas impulsadas por Estados Unidos, el FMI, el Banco Mundial y los conservadores filipinos que Ferdinand Marcos instauró, en 1972, una dictadura cuyo fin último era la consolidación por la fuerza de la política neoliberal.

Un año más tarde, al otro lado del Pacífico, Augusto Pinochet tomaba el poder en Chile con los mismos objetivos, los mismos amos y los mismos apoyos.

El papel del Banco Mundial

Los primeros préstamos del Banco Mundial a Filipinas se remontan al año 1958, pero hasta la llegada de Robert McNamara a la presidencia del Banco, en 1968, no alcanzaron un volumen importante. McNamara consideraba que Filipinas, donde había bases militares estadounidenses, así como Indonesia y Turquía, representaban un papel estratégico tal que había que conseguir a cualquier precio que se reforzaran los lazos con el Banco. Prestar dinero a un país es un medio de presión. Los historiadores del Banco no dudaron en escribir: «McNamara y su equipo habían estado preocupados por las reformas política hechas por el Parlamento filipino. Los filipinos representaron un caso en el que la ley marcial provocó un gran volumen de préstamos. En 1972, Marcos hizo a un lado el Parlamento y comenzó a gobernar por decretos presidenciales. McNamara y los funcionarios del Banco saludaron el cambio.» [2] Una de las primeras acciones cometidas por Marcos después de haber implantado la dictadura consistió en suprimir el límite de endeudamiento público que el Parlamento había aprobado en 1970. La reglamentación derogada fijaba el margen de endeudamiento del gobierno en mil millones de dólares, con un límite anual de 250 millones. Marcos hizo saltar el cerrojo, lo que causó el entusiasmo del Banco Mundial. [3] McNamara anunció entonces que el Banco estaba dispuesto a duplicar, por lo menos, las sumas prestadas. [4] Era muy tarde para aumentar los préstamos de 1973, con gran pesar de McNamara. ¡Que por eso no quede! El Banco redobló su empeño y en 1974 multiplicó por 5,5 el monto de 1973 (165 millones en vez de 30 millones). [5]

El Banco y el FMI estaban a tal punto públicamente detrás de la dictadura que organizaron su asamblea anual de 1976 en Manila. Aquel año, Bernard Bell, vicepresidente del Banco para Asia del este y el Pacífico declaró: «El riesgo corrido al prestar a Filipinas es inferior al que se corrió con Malasia o Corea.» [6] Nótese también que el Banco, en colaboración con las fundaciones Ford y Rockfeller, instaló en Filipinas uno de los tres centros de investigación de la revolución verde.

Sin embargo, Marcos no aplicó estrictamente la política económica que quería el Banco. El Banco Mundial estaba decepcionado porque mantenía excelentes relaciones con el dictador y los universitarios que le rodeaban, algunos de los cuales, más tarde, llegarían a ser funcionarios del Banco, como Gerardo Sicat, ministro de Planificación y luego presidente del Philippines National Bank, el principal banco del país.

El Banco Mundial no manifestó ningún desacuerdo con la política represiva del régimen. En cambio, se inquietaba por la lentitud de la aplicación de las reformas estructurales tendentes a reemplazar lo que quedaba del modelo de industrialización por sustitución de importaciones por el modelo de promoción de la exportación, que este propugnaba. Para tener más influencia sobre el gobierno filipino, decidió acordar dos importantes préstamos de ajuste estructural, en 1981 y en 1983, con el fin principal de promover las exportaciones. Sabía perfectamente que estos préstamos irían a parar en gran parte a las cuentas bancarias de Marcos y de sus generales, pero consideraba que de hecho era un soborno necesario que había que pagar a los dirigentes políticos para que aceleraran la contra reforma neoliberal.

Entretanto, en 1981, estalló en Filipinas una crisis bancaria a consecuencia de un gran escándalo de corrupción que alcanzaba a la vez a los capitalistas y al aparato del Estado. Poco a poco la crisis se extendió a todo el sistema financiero filipino y los dos más importantes bancos públicos estuvieron al borde la quiebra. La crisis se extendió de 1981 a 1983-1984, exacerbada por la crisis internacional de la deuda externa, que estalló en 1982. Los bancos privados extranjeros cortaron todo crédito a Filipinas. Fue un fracaso patente del Banco Mundial y sus buenos amigos Ferdinand Marcos, Gerardo Sicat y el primer ministro César Virata.

El descontento popular creció abruptamente y sectores importantes de la clase dominante entraron en conflicto con el régimen de Marcos. Esto se acentuó con el asesinato de un miembro de la oligarquía terrateniente opuesta a Marcos, el senador Benigno Aquino, abatido en el aeropuerto de Manila, en agosto de 1983, al regreso de su exilio en Estados Unidos.

A pesar del aumento de la oposición a Marcos, el Banco Mundial decidió mantener su apoyo al dictador. Así, derogando lo que el mismo Banco había planificado, decidió multiplicar sus préstamos: 600 millones de dólares en 1983, es decir, más del doble que el año anterior (251 millones dólares en 1982). Los historiadores del Banco dicen que actuó lealmente con un viejo amigo. [7]

La movilizaciones populares se radicalizaron y con la ayuda de Estados Unidos, representado en Manila por Paul Wolfowitz, [8] quien, sin embargo, acompañó al régimen hasta el final, el sector opositor de la clase dominante y del ejército se desembarazaron de Ferdinand Marcos y le enviaron al exilio. [9] Corazón Aquino, líder de la oposición burguesa y terrateniente, viuda de Benigno Aquino, asumió la dirección del gobierno en 1986.
El Banco Mundial dudaba en ese momento sobre la conducta que debía seguir. El vicepresidente del Banco para Asia del este y el Pacífico, Attila Karaosmanoglu (ver el capítulo sobre Turquía), escribió una nota interna que no era nada entusiasta sobre el nuevo régimen democrático: «Pensamos que el proceso de decisión será más complicado que en el pasado, debido a la naturaleza más colegiada del nuevo equipo, del papel reforzado del legislativo y de las tendencias populistas del nuevo gobierno.» [10]
Finalmente, el Banco Mundial, el FMI y Estados Unidos consideraron que había que poner al mal tiempo buena cara y apostar por la presidenta Aquino, ya que se comprometía a mantener su país en el buen camino e incluso profundizar la agenda neoliberal. En 1987 el Banco Mundial prestó 300 millones de dólares y 200 millones más en 1988: era cuestión de lubricar los engranajes de la privatización de las empresas públicas. Entre 1989 y 1992, el Banco prestó a Filipinas 1.324 millones de dólares para proseguir el ajuste estructural. Estados Unidos amenazó con bloquear esos préstamos si se ponía en marcha el proyecto de cierre de las bases militares estadounidenses en su territorio.

En lo concerniente a la reforma agraria, tomada como bandera por el poderoso movimiento popular que había provocado la caída de Ferdinand Marcos, que se había reforzado en 1987, Corazón Aquino eligió el bando de la oligarquía terrateniente, de donde ella provenía. Entre 1986 y 1990, el Estado apenas adquirió 122 hectáreas. [11]

En definitiva, el gobierno de Corazón Aquino sobrepasó a Marcos en términos de aplicación del abanico de medidas neoliberales, con gran satisfacción del Banco Mundial.

Traducción: Griselda Piñero y Raúl Quiroz.
Revisado por Antonio Sanabria.

Notas:

[1] Precisamente, en esa época, Washington imponía un estricto control a las salidas de capitales y sobre el cambio de divisas. Haz lo que yo digo, no lo que yo hago…

[2] Devesh Kapur, John P. Lewis y Richard Webb, The World Bank, Its First Half Century, Brookings Institution Press, Washington D.C., 1997, vol. 1, p. 558.

[3] Ver Cheryl Payer, Lent and Lost. Foreign Credit and Third World Development, Zed Books, Londres, 1991, p. 82.

[4] Los historiadores del Banco Mundial publican un informe interno de una reunión del más alto nivel entre McNamara y sus colegas: «¡Una reunión más bien sorprendente! En efecto, ya no hubo en ella las críticas de los primeros años relativas a la política, la corrupción y a la desigualdad de los ingresos, sino más bien un sentimiento generalizado de aceptación de la generalización de los préstamos. Pero el equipo del departamento que había elaborado un documento prudente referente a Filipinas (Country Program P) estaba consternado. El orden del día de la reunión era trabajar en el seno del sistema. (La política del gobierno filipino no es necesariamente peor que la de Tailandia pero es objeto de más publicidad.) Nosotros debemos tener como objetivo prestar, en promedio, 120 millones de dólares al año en los próximos años, de 1974 a 1978, el 50 % más de lo que estaba previsto.» World Bank, Notes on the Philippines Country Program Review, 28 de julio de 1972, preparado por H. Schulmann el 15 de agosto de 1972. Citado por Devesh Kapur et al., op. cit., vol. 1, p. 303. (…) «Se ha producido un milagro en Filipinas. Sin embargo es filosóficamente molesto que este milagro se haya producido con los auspicios de una dictadura militar. El señor Cargill ha dicho que no creía que el milagro continuara, “pero dado que es el caso y sólo dado que es el caso, sigamos apoyándolo”, lanzó McNamara.» Memorandum, Alexis E. Lachman to John Adler, december 27, 1973, with attachment, Philippines Country Program Review, citado por Devesh Kapur et al., op. cit., vol.1, p. 304.

[5] En 1980 el Banco Mundial prestó 400 millones.

[6] Citado por Devesh Kapur et al., op. cit., vol.1, p. 304.

[7] Devesh Kapur et al., op. cit., vol.1, p. 563.

[8] Paul Wolfowitz fue designado presidente del Banco Mundial en 2005.

[9] Ferdinand Marcos fue trasladado por el ejército de Estados Unidos a Honolulu, donde vivió hasta su muerte, en 1989.

[10] Citado por Devesh Kapur et al., op. cit., vol.1, nota 102, p. 565.

[11] En 1987, tras la radicalización de la lucha campesina, un equipo del Banco Mundial dirigido por Martin Karcher consideró la posibilidad de una reforma agraria radical a imagen de las que se realizaron en Japón, Corea del Sur y Taiwán, después de la Segunda Guerra Mundial. El documento preparado en marzo de 1987 por este equipo preveía limitar la propiedad de la tierra a siete hectáreas, lo que implicaba enfrentarse directamente con los grandes plantadores de caña de azúcar (entre ellos la propia Corazón Aquino). Este estudio del Banco Mundial proponía que los sin tierra las obtuvieran pagando una suma única de 600 pesos (unos 30 dólares de la época). De más está decir que este estudio nunca se tradujo en medidas concretas.

Fuente: https://www.cadtm.org/El-Banco-Mundial-y-Filipinas