Las recesiones generadas por la covid-19 han afectado a la mayoría de los países y han requerido respuestas fiscales masivas. Si bien la mayoría de los países en desarrollo luchaban contra una deuda creciente incluso antes de la pandemia, muchos países industrializados también enfrentan presiones macroeconómicas sin precedentes a pesar de los recortes de gastos anteriores debido a las políticas de «consolidación fiscal».
Impuestos, ¿no ayudas?
Antes de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en Addis Abeba a mediados de 2015, el director de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Angel Gurria, reconoció: “Gran parte [de los impuestos no recaudados] se pierde en el extranjero en flujos ilícitos. Los países en desarrollo también pierden ingresos fiscales por la planificación fiscal agresiva de las corporaciones multinacionales. Esto no puede continuar así».
Anteriormente, el entonces presidente del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, Erik Solheim, pronosticó el fin de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD): “Nada me agradaría más que ver el fin de la AOD y que el desarrollo se financie a través de impuestos, relaciones comerciales normales, inversiones a largo plazo y negocios sostenibles”.
Solheim también observó: “Las naciones en desarrollo deben tener el control de sus propios ingresos y recursos económicos a través de impuestos sólidos… La lucha contra la corrupción y los paraísos fiscales es crucial en este contexto… La cantidad de dinero que sale de los países en desarrollo en forma de flujos financieros ilícitos cada año es muchas veces mayor que la cantidad de ayuda que ingresa”.
Sin embargo, antes y durante aquella conferencia, las economías desarrolladas se unieron con el objeto de bloquear los esfuerzos de los países en desarrollo para mejorar la cooperación internacional a fin de detener tales salidas ilícitas, especialmente la evasión fiscal.
Pérdida de recursos
El informe provisional sobre Responsabilidad Financiera, Transparencia e Integridad (FACTI, en inglés) elaborado por las Naciones Unidas ha realizado estimaciones asombrosas de los recursos perdidos que podrían contribuir al desarrollo:
- 10% de la producción mundial en activos financieros offshore (en paraísos fiscales)
- blanqueo de capitales delictivos por valor de 2,7% de la producción mundial
- 7 billones (millones de millones) de dólares de riqueza privada escondidos en paraísos fiscales principalmente secretos
- 500 000 ~ 600 000 millones de dólares anuales en ingresos fiscales corporativos perdidos a nivel mundial debido al «traslado de beneficios» de las empresas transnacionales (ETN)
- 20 000 ~ 40 000 millones de dólares anuales en sobornos en economías en desarrollo y en transición
Egresos financieros ilícitos
Según Global Financial Integrity (GFI), los países del Sur en desarrollo han perdido 13,4 billones de dólares en fugas de capital no registradas desde 1980, debido a la facturación errónea del comercio y la evasión fiscal, principalmente por parte de ETN y personas de alto valor económico, con una pérdida de 1,1 billones de dólares solo en 2013.
Las ETN también roban dinero de los países en desarrollo mediante la «falsificación de la misma factura», es decir, transfiriendo ganancias entre subsidiarias mediante facturación comercial falsa. La cifra de GFI de transferencias de fondos ilícitos no incluye la falsificación de la misma factura, pero estima pérdidas por 700 000 millones anuales solo por el comercio de bienes.
Si se incluye el comercio de servicios, las salidas netas de recursos ascienden a unos tres billones de dólares anuales, 24 veces más que la ayuda de los países de la OCDE en 2014. En otras palabras, los países en desarrollo perdieron 24 dólares por cada dólar de ayuda recibida en 2014, privándolos de las finanzas y los ingresos públicos que tanto necesitan para el desarrollo.
Las estimaciones de facturación errónea del comercio en África durante 2000-2016 promediaron 83 000 millones de dólares anuales, por un total de 1,4 billones, es decir, alrededor de 5,3% del valor de producción de África, lo que equivale aproximadamente a 11,4% de su comercio en ese período.
Estos egresos ilícitos son mayores en Asia. Los egresos aumentaron en un promedio de más de 9% anual durante 2004-2014, alcanzando alrededor de 330 000 [272 ~ 388] millones en 2014. El equivalente a 7,6% de los ingresos fiscales en la región de Asia y el Pacífico puede haberse perdido debido a declaraciones comerciales fraudulentas solo en 2016.
OCDE no inclusiva, legítima
La elusión fiscal por parte de las ETN implica con frecuencia la erosión de la base impositiva y el traslado de beneficios (BEPS), posibilitada por lagunas en la gobernanza fiscal y la ley.
En 2013, los líderes del G20 respaldaron el plan de acción BEPS de la OCDE, pidiéndole que recomendara normas y medidas internacionales para abordar la elusión del impuesto sobre la renta de las empresas (CIT, en inglés). La evasión de impuestos cuesta entre 100 000 y 240 000 millones al año, es decir, entre 4 y 10% de los ingresos globales por impuestos. En respuesta, la OCDE inició el Marco Inclusivo sobre BEPS y el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales.
Se invita a los países en desarrollo a participar con la condición de que se comprometan a implementar y hacer cumplir los estándares y normas que no diseñaron o decidieron, habiendo sido excluidos de las negociaciones.
Por lo tanto, la afirmación de la «inclusión» de los países en desarrollo en el marco BEPS de la OCDE es engañosa, como mínimo.
Además de la ilegitimidad y otros problemas de exclusión, las propuestas también pueden ser inapropiadas para los países en desarrollo. Como observa el informe de la FACTI, “La falta de inclusión en el establecimiento de normas internacionales genera brechas en la implementación y debilita la lucha mundial contra las prácticas fiscales ilegales y nocivas”.
El desafío de la digitalización
La digitalización rápida presenta nuevos desafíos, ya que los activos y las ganancias de las ETN se pueden mover fácilmente entre jurisdicciones fiscales. Es necesario garantizar informes precisos de la empresa sobre los ingresos y las ganancias reales de cada ubicación para lograr una tributación más justa, pero la situación actual permite la evasión.
La digitalización amenaza la recaudación de ingresos a medida que las prácticas fiscales intentan ponerse al día con las innovaciones en la evasión fiscal. Los negocios recientes más «impulsados por la tecnología», que involucran cada vez más activos intangibles «difíciles de valorar» como las patentes y el software, también requieren mejorar la tributación corporativa internacional.
Los supuestos tradicionales sobre los vínculos entre ingresos, ganancias y presencia física ahora parecen irrelevantes y requieren nuevos enfoques, principios y normas. Por ejemplo, los países con muchos usuarios o consumidores de servicios digitales obtienen en la actualidad pocos o ningún ingreso fiscal de las empresas que niegan cualquier presencia física.
Pero en esta era de la digitalización, los nuevos impuestos corporativos internacionales deberían beneficiar a todos, tanto a los países en desarrollo como a los desarrollados. Con costos marginales cercanos a cero, todos los ingresos se pueden gravar sin afectar negativamente el suministro de servicios digitales.
Los sistemas impositivos actuales no pueden evitar la evasión fiscal atroz por parte de las ETN digitales. Durante algún tiempo, la OCDE ha estado discutiendo la evasión fiscal por parte de las ETN digitales dentro del marco BEPS sin llegar a un consenso, principalmente debido a la oposición de Estados Unidos.
“Sin consenso sobre la tributación de la economía digital, algunos países han recurrido a medidas unilaterales”, señaló el Comité de Expertos de la ONU sobre Cooperación Internacional en Materia Tributaria. Pero tales acciones han provocado represalias, por ejemplo, Estados Unidos amenazó con nuevos aranceles a las exportaciones francesas tras el intento de Francia de gravar a los gigantes tecnológicos.
Desafíos sistémicos, soluciones cooperativas
La escasa responsabilidad, transparencia e integridad financieras, que permiten flujos financieros ilícitos, son un problema mundial. Como enfatizó el informe de la FACTI, el problema necesita soluciones globales, teniendo en cuenta las circunstancias de cada país.
Señaló que “todos los aspectos de este problema requieren acción y participación en los países desarrollados y en desarrollo; en los países de origen, tránsito y destino; en los sectores público y privado; y en países pequeños y grandes por igual… no hay soluciones mágicas ni medidas únicas”.
Los gobiernos de todo el mundo se enfrentan a graves presiones fiscales en respuesta a las crisis económicas de covid-19 con medidas adecuadas de alivio y recuperación a medida que se reduce la recaudación de ingresos. A medida que otros países donantes emulan los recientes recortes presupuestarios de la ayuda exterior del Reino Unido, los países en desarrollo que dependen de la ayuda se enfrentarán a más desafíos financieros.
Como señaló la OCDE, los niveles y las tendencias de financiamiento interno y externo ya estaban por debajo de las necesidades de gasto de los ODS mucho antes de la crisis de covid. Los ingresos financieros privados externos a las economías en desarrollo podrían caer en 700 000 millones de dólares en 2020 en comparación con 2019, 60% peor que el impacto de la crisis financiera mundial de 2008.
Por lo tanto, abordar la hemorragia de recursos de los países en desarrollo se ha vuelto más urgente a medida que incluso los países desarrollados luchan por obtener más medios fiscales. Esto finalmente podría catalizar la cooperación tan necesaria en materia fiscal internacional liderada por la ONU, que sigue siendo la plataforma más inclusiva y legítima para la cooperación multilateral.
Este es un artículo de opinión de Anis Chowdhury, exprofesor de economía de la Universidad Occidental de Sídney y quien ocupó altos cargos en la ONU entre 2008 y 2015 en Nueva York y Bangkok, y de Jomo Kwame Sundaram, exprofesor de economía que fue secretario general adjunto de la ONU para el Desarrollo Económico y recibió el premio Wassily Leontief por promover un pensamiento económico sin fronteras.
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RV: EG