Los fondos de la seguridad social en riesgo

En medio de vitoreos de las y los asambleístas del bloque oficialista de Acción Democrática Nacional, ADN, la Asamblea aprobó la Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia, el 26 de septiembre de 2025. Esta ley establece nuevas reglas para el uso de los fondos del Banco del Instituto de Seguridad Social, BIESS. Entre otras cosas, dispone que las carteras vencidas de usuarios deudores del banco sean vendidas a instituciones financieras privadas, con el argumento de que el IESS disponga de liquidez en momentos de crisis. Ante esto, afiliados, jubilados, organizaciones de derechos humanos y sindicatos presentaron doce demandas por inconstitucionalidad contra esta ley en la Corte Constitucional, desde octubre de 2025. La Corte aceptó a trámite dichas demandas el 11 de febrero de 2026; es decir, aprobó el análisis de constitucionalidad, aunque negó el pedido de suspender provisionalmente la ley.

Entre las asociaciones de jubilados hay preocupación porque desconocen si el IESS ya ha iniciado con la venta de cartera u otras operaciones bancarias previstas en esta ley.

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La ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia o también conocida como la Ley del BIESS, fue la quinta Ley Económico Urgente enviada por Daniel Noboa a la Asamblea Nacional, y fue aprobada por la Asamblea Nacional, el 26 de septiembre de 2025. Seis días después, el 1 de octubre, la ley entró en vigencia. Esta norma reforma varios artículos de la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social para permitir: la prenda del portafolio de inversiones y la venta a empresas privadas de la cartera vencida. También se reformó la Ley de Seguridad Social cambiando la designación de vocales del Consejo Directivo del IESS que pasan a ser nombrados directamente por el Ejecutivo. Mientras que los directores provinciales del IESS pasan a ser considerados como funcionarios de libre remoción; es decir, que pueden ser removidos en cualquier momento.

Para el gobierno y sus asambleístas, esta ley busca fortalecer al Instituto de Seguridad Social y a su banco el BIESS, logrando mayor liquidez y una gestión más eficiente. Sin embargo, afiliados, jubilados, organizaciones de derechos humanos y sindicatos critican estas reformas y por ello, interpusieron doce demandas por inconstitucionalidad, desde octubre de 2025, argumentando que la norma tiene problemas de forma y fondo; es decir, por las condiciones en las que se aprobó y por sus articulados.

Sobre el primer punto relacionado a la venta del portafolio de inversiones, Santiago Machuca, abogado de la Confederación de Jubilados, organización que puso una de las demandas de inconstitucionalidad, mencionó en rueda de prensa del 25 de noviembre de 2025, que la ley faculta a que el IESS pueda poner como garantía su portafolio de inversiones cuando busque obtener créditos con bancos nacionales o extranjeros, pero si el IESS no cancela esos créditos, “esa prenda sería ejecutada, poniendo en riesgo el patrimonio de esta entidad financiera que es el sostén de los fondos y reservas de los afiliados y jubilados”.

Un portafolio de inversiones incluye las acciones, casas, bienes, certificados de inversión, bonos o pólizas, que en este caso, posee el IESS. Parte de los fondos de la Seguridad Social se alimentan de estos rubros.

La venta a empresas privadas de la cartera hipotecaria, prendaria y quirografaria es otro de los grandes puntos de esta ley. El BIESS puede vender la lista de las personas que tienen deudas con la institución para obtener dinero y las empresas privadas serían las encargadas de cobrar el capital y los intereses de las deudas pendientes. Todas estas actividades bancarias se conocen con el nombre de “operaciones de reporto” y fueron incluidas con esta reforma, en el artículo 4 de la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.

Daniel Gallego Herrera, abogado de derecho constitucional, explica que el reporto es “una venta con pacto de retroventa, que significa vender algo y después recomprarlo, con una diferencia en el valor que significa una pérdida patrimonial, pero un costo de oportunidad que estás dispuesto a aceptar porque no tienes dinero”. En el caso del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, lo que se vendería es la cartera vencida de préstamos hipotecarios, prendarios y quirografarios. Estas operaciones se harían “para supuestamente obtener dinero en momentos de baja liquidez”; es decir, cuando el IESS no tenga dinero suficiente para cubrir jubilaciones o préstamos para sus afiliados.

Sin embargo, Gallego señala que estas operaciones pueden llevar “a perder el patrimonio de la seguridad social” ya que lo pondrían en riesgo, esto porque al recomprar la cartera vencida de instituciones privadas vendrían deudas difíciles de cobrar, a diferencia de las deudas por créditos hipotecarios que brinda el BIESS y que se pagan con el sueldo del afiliado.   

El abogado explica que la aprobación de estas operaciones es uno de los aspectos que los afiliados y organizaciones que presentaron las demandas de inconstitucional consideran que no está acorde con la Constitución. El artículo 372 de la Carta Magna menciona que “Los fondos y reservas del Seguro Universal serán propios y distintos del fisco… Ninguna institución del Estado podrá intervenir o disponer de sus fondos y reservas, ni menoscabar su patrimonio”.

Gallego también pone en duda la necesidad de estas operaciones, pues asegura que podrían traer más riesgos que beneficios para afiliados y jubilados. El abogado destaca que si bien se habla de falta de dinero o de crisis en la Seguridad Social, esta se debe en parte a la deuda de más de 27 mil millones de dólares que el gobierno central mantiene con la Seguridad Social: “El Estado central rara vez, se pone al día con los aportes que tiene que dar. Lo que hace es pedir plata al Instituto de Seguridad Social y entregarle bonos. Entonces, aquí hay también una pérdida”.

Según el abogado, para tomar este tipo de medidas se tuvo que hacer un estudio independiente que busque alternativas para paliar la crisis de la Seguridad Social o para evaluar si dichas medidas son regresivas en derechos, pero según el experto, nada de esto se menciona en la ley. “No se ve ni en la justificación del proyecto de ley, ni en sus artículos que este proyecto de ley haya considerado alguna otra posibilidad más allá de simplemente aumentar este riesgo a los fondos de la Seguridad Social”.

Para la Plataforma de Jubiladas y Jubilados del IESS, esta ley vulnera la Constitución, a la vez que debilita el patrimonio de la Seguridad Social, lo que en su opinión significaría:

• Poner en riesgo el pago íntegro y puntual de las pensiones
• Afectar la cobertura de salud de los adultos mayores
• Comprometer el equilibrio financiero del sistema previsional
• Transferir a los asegurados el peso de las decisiones políticas y económicas ajenas a la naturaleza de la seguridad social.

En cuanto a la designación de un representante en el Consejo Directivo del IESS, esta facultad pasa a manos directamente del Ejecutivo. Antes, era la Asamblea Nacional, quién decidía el cargo con base en una terna enviada por el presidente. Para Gallego, esta nueva forma de designación del representante del IESS, evidencia “un problema de falta de autonomía, falta de institucionalización de la seguridad social y además, desde nuestra perspectiva, la Asamblea renuncia a su propia atribución de ser un contrapeso a las decisiones del Ejecutivo”. Pero, además, anticipa que otro problema con esta forma de designación es la toma de decisiones “quien tiene el dinero o quien administra el dinero, tiene la posibilidad de decidir en los temas en que se invierten los fondos de la Seguridad Social”.

Otro cambio importante es la designación de los directores provinciales. Con la nueva ley, estos funcionarios pasan de tener periodos fijos en su cargo, a ser funcionarios de libre nombramiento y remoción. Esto para Gallego, causa mayor inestabilidad y falta de institucionalidad.

Estos temas, sin embargo, no fueron expuestos durante el segundo debate de esta ley, el 26 de septiembre de 2025 en la Asamblea Nacional. Diego Franco, asambleísta de ADN, presidente de la Comisión de Régimen Económico y proponente de esta ley, se centró en recalcar que la norma iba a “devolver los fondos a sus verdaderos dueños”. Franco se refería a los 310 millones de dólares, provenientes de 36 fideicomisos o fondos complementarios privados que maneja el IESS.

En 2014, durante el gobierno de Rafael Correa, los fondos complementarios, conformados con aportes voluntarios de trabajadores de instituciones públicas como el Magisterio o la Contraloría pasaron a manos del IESS. Esta institución era la encargada de ahorrar e invertir estos fondos. El IESS tiene también a su cargo 150 millones de dólares más, que están en fideicomisos inmobiliarios, cuyos proyectos habitacionales no fueron concluidos. Por estas razones, el gobierno de Noboa considera que la administración de estos fondos ha significado una pérdida para la Seguridad Social y no le han dado liquidez a la institución.

Un mes después de la aprobación de la Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia, la Junta de Política y Regulación Financiera y Monetaria emitió el 31 de octubre de 2025, una resolución para el traspaso de los fondos complementarios previsionales desde el IESS a sus respectivos titulares, quienes deberán decidir si sus fondos continúan vigentes a través de la banca privada, se fusionan o desaparecen.

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Los problemas de forma

La Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia o Ley del BIESS también tendría problemas en la forma, según las demandas de inconstitucionalidad planteadas. Primero, esta ley al igual que las anteriores aprobadas por la Asamblea Nacional, tuvieron el carácter de económico- urgente; es decir, una ley que buscar tratar una crisis o problemas económico inmediatos por lo que tiene un plazo de 30 días para ser tratado por la Asamblea. Según el abogado Daniel Gallego, este tipo de leyes tienen que ver con “cuestiones que demanden una acción urgente porque está en riesgo la estabilidad macroeconómica del Estado”. El abogado sostiene que en el caso de la Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia “no se ve cuál sería el riesgo, no existe una justificación sobre esa necesidad y, además, tiene que ver más bien con el manejo de los fondos de la Seguridad Social que probablemente no tiene un impacto en esta materia”. Esta ley fue la quinta Ley Económico Urgente enviada por Daniel Noboa a la Asamblea Nacional en 2025.

Otro aspecto de forma tiene que ver con la falta de unidad de materia. Según Gallego, la ley trata distintos aspectos, desde las operaciones bancarias hasta la elección del directorio, por lo que se rompe la unidad de materia. Así mismo, menciona que la ley tuvo una participación exigua de afiliados o jubilados durante su construcción, y que más bien, en el debate estuvieron representantes del Consejo del IESS y de entidades privadas. “Uno espera que una reforma de este tipo pase por un proceso participativo en el cual se escucha a estas personas y esto definitivamente no pasó”, dice el abogado. Esta falta de participación, asegura, se debe al poco tiempo para el trámite que tuvo esta ley.

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La votación de la Asamblea Nacional

Durante el segundo debate legislativo y la votación de esta ley, la sesión fue convocada con carácter presencial. Sin embargo, asegura  Gallego “varias de las personas que comparecieron a la sesión, lo hicieron telemáticamente. Hay una violación del procedimiento establecido en la ley y de la reglamentación interna de la Asamblea Nacional”. Pero, además, detalla que, durante la votación, “muchos de los asambleístas tenían su cámara apagada”, lo que implica el riesgo “de que exista otra persona, sea de su equipo o sea a alguien externo, que vote por ella”. Esto hace que no exista transparencia en la votación.

Finalmente, la Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia se aprobó con “las justas”, como se diría popularmente, ya que esta propuesta apenas alcanzó la votación mínima para ser aprobada: 77 votos a favor, 68 en contra, un voto en blanco y 3 abstenciones. Las cuatro leyes anteriormente aprobadas contaron con mayor respaldo de asambleístas independientes y de otras bancadas. En esta ocasión, la ley no tuvo el respaldo de los tres asambleístas del Partido Social Cristiano, mientras que solo dos de los seis ex legisladores de Pachakutik, ahora independientes, votaron a favor: José Nango, asambleísta por Pastaza y José Nantipia, asambleísta por Morona Santiago.

Esta ajustada votación se debió, en parte, a la situación política que vivía el país en aquellos días. El 14 de septiembre de 2025, la CONAIE inició un Paro Nacional en contra del alza del diésel y la eliminación del subsidio. Y cinco días más tarde, el 19 de septiembre de 2025, el presidente Daniel Noboa firmó el Decreto Ejecutivo 148, donde buscó llamar a Asamblea Constituyente sin la aprobación de la Corte Constitucional

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Críticas a la ley

La Unión Nacional de Educadores, UNE, fue una de las primeras organizaciones en presentar una demanda de inconstitucionalidad hacia la Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia. Andrés Quisphe, presidente de la organización dijo el 7 de octubre, durante la presentación de la demanda que, esta ley reconfigura el IESS y el BIESS con el fin de: “politizarlos mediante el control absoluto de sus altos directivos; financiarizar el BIESS, exponiendo los fondos previsionales a riesgos de mercado bajo el paradigma de la “banca de inversión”; debilitar la institucionalidad técnica y autónoma del IESS, sometiéndose a la discrecionalidad del poder político de turno”.

Henry Llanes, representante del Frente Nacional por un Nuevo IESS, otra de las organizaciones demandantes, considera que las reformas de esta ley “representan una intromisión del Ejecutivo en el patrimonio del IESS y una vía para que la banca privada se apropie de títulos de crédito rentables”. De igual manera, la Fundación de Asesoría en Derechos Humanos, INREDH, sostiene que con estas reformas se pone en peligro “la sostenibilidad de los fondos del IESS, el derecho a la seguridad social, la prohibición de uso de los fondos de la seguridad social”.

El abogado constitucionalista Daniel Gallego también indicó que un grupo de ciudadanas presentaron dos Amicus Curiae a inicios de este año en la Corte Constitucional, para lograr que el organismo le dé un “tratamiento prioritario a estas demandas”, puesto que la admisión a trámite tardó meses.

Gallego señala que a los afiliados les preocupa el tiempo en que la ley ha estado vigente, puesto que no saben si las operaciones de reporto como la venta de cartera ya se están dando puesto que el IESS tampoco brinda mecanismos de transparencia para conocer estas acciones.

La Corte Constitucional aceptó las acciones presentadas por organizaciones de jubilados y afiliados, el miércoles 11 de febrero. El organismo emitió un comunicado donde anunció que admitió a trámite las demandas de inconstitucionalidad a la Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia y de Transparencia Social. Aunque no dio paso a la suspensión provisional de las reformas, señaló que las demandas sí cumplen con los requisitos necesarios para ser tomadas en cuenta por el organismo.  Tras el anuncio de la Corte, organizaciones como la Plataforma de Jubiladas y Jubilados del Ecuador ratificaron, en un comunicado del 12 de febrero, que seguirán movilizándose frente al IESS y a la Corte Constitucional pues todavía no se sabe cuando el organismo iniciará el análisis de inconstitucionalidad de las reformas al BIESS.

Fuente: https://wambra.ec/fondos-seguridad-social-riesgo-afiliados-jubilados/