8 de julio del 2008: El día de la largamente esperada incautación de los bienes de uno de los grupos bancarios, que fue uno de los principales causantes y beneficiarios de la crisis y del salvataje bancario.
Particularmente desde 1992, se liberalizó y flexibilizó el sistema financiero, al tiempo que se eliminaron las estructuras preferenciales de las tasas de interés y la acción de fomento de la banca estatal. El Banco Central asumió exclusivamente funciones monetarias y cambiarias. Los bancos de desarrollo -Corporación Financiera Nacional y Banco Nacional de Fomento, transformado el primero en banca de segundo piso-, facilitaron el libre accionar de la banca comercial. Sólo faltaría que la banca internacional pueda captar directamente el ahorro de los ecuatorianos.
Si bien el Ecuador se encontraba «atrasado» con respecto al promedio latinoamericano en el campo de la flexibilización financiera doméstica, con las reformas introducidas en el gobierno de Durán Ballén, no sólo que igualó el promedio sino que lo sobrepasó, ubicándose casi al mismo nivel que Chile, considerado como «modelo» del ajuste neoliberal. Basta ver los índices en orden descendente para un grupo destacado de los países estudiados: Argentina 0,986; Chile 0,983; Ecuador 0,980; Bolivia 0,973; Colombia 0,950; el promedio latinoamericano era de 0,927.
Empero, la «ventaja» que podría haber obtenido el país con su liberalización financiera «tardía», no fue aprovechada para establecer mecanismos de control y regulación adecuados. Por el contrario, las deficiencias propias de estas reformas -expresadas dramáticamente en las crisis de los países asiáticos- se complicaron aún más por la mediocridad y el dogmatismo de sus promotores, a lo cual se suma el corrupto manejo del tema bancario.
Aunque ya se había flexibilizado la fijación de las tasas de interés desde 1986, en los gobiernos de León Febres Cordero y Rodrigo Borja, el punto de partida de la liberalización financiera radica en la aprobación de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero en 1994 (Ley N° 52, Registro Oficial N° 439 del 12 de mayo de 1994) -impulsada por el FMI-, que permitió a los banqueros ampliar sus actividades y diversificar sus negocios, al tiempo que amplio la posibilidad de aumentar los créditos para sus propias empresas; créditos vinculados. Con esto se introdujo el libertinaje en el sector, exacerbado por la reducción de la capacidad (y voluntad) de control de la Superintendencia de Bancos. Entonces se dio paso a una serie de reformas jurídicas y a la expedición de nuevas normas legales, tales como la Ley de Mercado de Valores, la Ley de Modernización del Estado, y, en particular, la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.
A lo anterior se sumó la desregulación de los depósitos fuera del país, en la banca off-shore (sucursales de los bancos nacionales en el exterior), que no atrajo ahorro externo, sino que canalizó recursos de los ecuatorianos hacia el exterior para ser manejados extraterritorialmente en un ambiente caracterizado por cada vez menos controles. Este sería otro de los detonantes para acelerar la dolarización espontánea de la economía, pues esta banca off-shore sirvió para alentar y esconder el ahorro en dólares, no para atrae ahorro externo, como era el mensaje oficial.
El grado de dolarización espontánea creció desde 1994, como resultado de la política aplicada. Así el porcentaje de los depósitos en dólares del total de depósitos pasó de 15,7% en dicho año a 47,3% en 1999 y en lo que se refiere a las colocaciones el incremento fue de 19,9% a 66,5% en el mismo período. Los mayores incrementos, en los dos casos, se registraron entre 1997 y 1999, los años de la debacle económica.
Estas reformas cambiaron el sistema de banca restringida (y relativamente controlada) por un sistema de banca universal liberalizada, con lo cual, en la práctica, aumentaron los riesgos en sus operaciones. Igualmente se permitió el ingreso de nuevos productos bancarios a tono con el ambiente especulativo internacional. Esta banca canalizó masivos recursos externos hacia la economía nacional sin adoptar criterios de selectividad productiva y sin tomar las precauciones del caso; recursos que luego fueron sacados del país cuando aparecieron los primeros síntomas de la crisis…
Con este esquema de banca universal o multibanca se debilitó la banca provincial y regional, se ahondó el fenómeno de transferencia asimétrica y de concentración de capitales que se da en el Ecuador, pues apenas pocas provincias -Guayas, Los Ríos, El Oro y Pichincha- captaban el grueso del ahorro privado, que escapaba de las otras provincias. El saldo de depósitos y créditos en Guayaquil y Quito bordea el 70% de los totales nacionales.
En este ambiente permisivo se consolidaron las condiciones para el uso ineficiente y hasta corrupto de los créditos, las cuales, sumados a los problemas macroeconómicos mencionados y a las dificultades exógenas, permitieron que afloren los desequilibrios financieros, reflejados en las deficiencias de cartera, la excesiva concentración de crédito, los enormes montos de créditos vinculados, la ausencia de adecuadas herramientas de control, la ineficiencia, el despilfarro de recursos -multimillonarias campañas publicitarias, lujosas oficinas y múltiples gangas para ocultar las debilidades-, a más por supuesto de un canibalismo bancario explicable por la disputa de un mercado en contracción, encubierto también detrás de la «cuestión regional», exacerbada desde fines del siglo XX.
El cierre del Banco del Progreso, resuelto por su propio dueño, Fernando Aspiazu, es una muestra de lo expuesto en el párrafo anterior. El, que había financiado la campaña electoral de Jamil Mahuad, apoyándose en sus medios de comunicación, levantó a parte de la ciudadanía de Guayaquil en defensa de su banco: capitalistas con pequeños ahorristas, oligarcas con pueblo marcharon juntos en las calles para salvar un banco privado, que los había perjudicado… el propio alcalde León Febres Cordero prometió ofrendar su vida.
Es conocido que muchos presidentes han llegado al Poder político en contubernio con el Poder económico. Una y otra vez, los grupos dominantes, en muchas ocasiones encabezados por los banqueros, controlaron el Poder político por mano ajena, siendo uno de los primeros casos más notables el de Francisco Urbina Jado a principios del siglo XX. En 1998, junto a Aspiazu, que habría financiado el 27% de la campaña de Mahuad y que representaba los intereses de una empresa como Emelec, afectada por una compleja relación morosa con el Estado desde 1985, asoman banqueros de peso como financistas de la campaña democristiana. Esta vinculación bancaria se hizo evidente en los nombramientos de dichos banqueros en importantes puestos del gobierno de Mahuad -Guillermo Lasso (Banco de Guayaquil; gobernador del Guayas y superministro de Economía), Alvaro Guerrero (Banco La Previsora; presidente del CONAM), Medardo Cevallos Balda (Bancomex; embajador en México) entre otros- y de influyentes directivos de la Asociación de Bancos Privados: Ana Lucía Armijos (ministra de Gobierno y de Finanzas, embajadora en España) y Carlos Larreátegui (superministro de Desarrollo Social).
A contrapelo del discurso del libre mercado, no faltaron intervenciones del Estado a favor de bancos en situación crítica, a partir del salvataje del Banco Continental durante el gobierno de Durán Ballén. El problema se agudizó cuando el gobierno de Mahuad, a fines de 1998, horas antes de que el grupo Isaías entregue su banco, el Filanbanco, al Estado, se estableció, por recomendación del Banco Mundial, la AGD (Agencia de Garantía de Depósitos) para que asuma la garantía de todos los depósitos casi sin límites, mientras que los banqueros -en la práctica- no estaban obligados a entregar garantías adecuadas por los préstamos obtenidos. Este descabellado «invento» fue coherente con las tradicionales prácticas rentísticas. Es interesante anotar que gran parte de las reformas de esta época, como la propia creación de la AGD, fue obra de los partidos Social Cristiano, Demócrata Popular y Conservador, a los cuales adhirieron el FRA y en determinadas situaciones el PRE. Partidos que formaron gobierno en el período del ajuste.
A cuenta de créditos de liquidez, en términos netos, el Estado entregó a la banca, unos 900 millones de dólares desde agosto de 1998 hasta marzo de 1999; otros 1.400 millones en bonos de la AGD los dio a partir de diciembre de 1998; en marzo de 1999 congeló en toda la banca los depósitos de los clientes por unos 3.800 millones (que en parte se devolvieron, pero sin considerar intereses y menos aún el lucro cesante), a lo cual se añaden más de 2.300 millones entregados, por diversos conceptos (incluida la conversión de deuda en capital a favor del Filanbanco) en el año 2000. A esto se suman los 300 millones en nuevos bonos para el Filanbanco y casi 100 millones de capitalización del Banco del Pacífico, recursos entregados en el año 2001 para que estos bancos cumplan con las exigencias legales del 9% de patrimonio técnico sobre activos y contingentes ponderados por riesgo.
El discurso liberal quedó marginado cuando el Estado dio paso al salvataje bancario, con el cual afloró una de las facetas propias de la estructura autoritaria y paternalista de la sociedad ecuatoriana, en definitiva del neoliberalismo realmente existente. Salvataje que representó la entrega de miles de millones de dólares al sistema al asumir el Estado, de diversas maneras, los siguientes bancos, en 1995: Banco Continental; en 1998: Solbanco, Préstamos, Filanbanco, Tungurahua; en 1999: Filancorp, Finagro, Azuay, Occidente, Progreso, Bancomex, Crediticio, Bancounión, Popular, Previsora, Pacífico… Como parte de este salvataje se autorizaron las fusiones del Banco La Previsora con el Filanbanco, así como del Banco Continental con el Banco del Pacífico; intentos desesperados e inútiles para tratar de salvar a dichos bancos. El Estado controló por esta vía el 70% del patrimonio y el 60% de los activos de la banca. El salvataje representó solo en el año 1999 casi el 30% del PIB, una de las mayores cifras registradas a nivel mundial en este tipo de operaciones: 15% en el Sudeste Asiático entre 1995 y 1997, mientras que el promedio de América Latina fue de 8,3%. He aquí una de las explicaciones del aumento de la pobreza y la miseria.
En este punto el salvataje del Filanbanco, que recibió más de 1.200 millones de dólares desde 1998 al 2001-más del doble de lo que el Estado destinó para salud desde 1998 al 2001-, resulta paradigmático en la medida que sus antiguos propietarios pretendieron negar la quiebra de la institución cuando fue entregada al Estado y exigieron la devolución de algunas garantías entregadas…
En esta ocasión, una vez más, la Superintendencia de Bancos brilló por la ausencia. El fracaso de su gestión asomó con claridad cuando ni siquiera pudo entregar una lista actualizada de los deudores morosos del Filanbanco, entidad que, por lo demás, resulto impenetrable para el control estatal: el propio presidente de la República, Gustavo Noboa, quien llegó al Poder como vicepresidente de Mahuad, en julio del 2001, llegó a reconocer que se le había ocultado información… su gobierno, como lo demuestra la historia, resultó un digno heredero del régimen bancocrático de Jamil Mahuad.
A más de los problemas derivados de la liberalización financiera, de la política económica aplicada desde 1992 y de los problemas exógenos, muchos bancos, como Filanbanco, hicieron méritos propios para su debacle. Sus dueños no eran solo banqueros, como recomienda la lógica bancaria y la ética empresarial. Dichos propietarios, aprovechando los depósitos de los clientes y quizás la información que estos les proporcionaban, expandieron sus dominios: medios de comunicación (radio y TV, en especial), servicios telefónicos, imprentas, agroindustria, empresas lecheras y ganaderas, azúcar (compraron el ingenio La Troncal al Estado en 100 mil dólares, 60 veces menos que el valor estimado de las maquinarias), producción y exportación de banano, industria textil, colocadoras de seguros, financieras especializadas, empresas de construcción, inmobiliarias, importadoras, clubes deportivos, fábricas de envases, productoras de cerveza, explotación minera y petrolera… Hay que anotar también, que los dueños de este banco, poco antes de entregarlo al Estado, reprogramaron sus créditos vinculados, muchos de ellos en condiciones extremadamente ventajosas: cero de interés, siete años de plazo y uno de gracia, beneficio que creció tratándose de operaciones en sucres que se desvanecieron por la masiva devaluación experimentada por la moneda nacional entre fines de 1998 y enero del 2000.
En este contexto, el sistema financiero, como consecuencia directa de la liberalización de la cuenta de capitales y afectado también por la crisis, luego de lucrar de un ambiente favorable para la especulación más que para la producción, terminó por transformarse en un lastre para el desarrollo.
Queda para la historia la evolución de la crisis bancaria. Y forma también parte de la historia la valiente decisión adoptada el día de hoy -8 de julio del 2008- por el gobierno del presidente Rafael Correa al incautar los bienes del grupo Isaías uno de los principales causantes y beneficiarios de esta crisis y del consecuente salvataje bancario.