Este artículo incluye conceptos necesarios para comprender las disputas actuales en torno al subsidio a los combustibles.
1. Introducción
El debate sobre la pertinencia de los subsidios a los combustibles no es nuevo. Data de al menos medio siglo atrás, más concretamente desde que en 1972 Ecuador cambia de una economía principalmente agraria a una economía dependiente de la extracción y exportación de petróleo. Este cambio en la estructura económica conllevó a que buena parte de los recursos obtenidos por dichas exportaciones se destinaron, sobre todo, a desordenados procesos de urbanización y, con ello, al aumento del parque automotor y la necesidad imperiosa de transporte para cubrir distancias cada vez más largas. Es así como, de contar con un porcentaje de población urbana de 25% en 1974 (Rosero, J. et al, 2015), en 2020 la proporción de población urbana estaba ya cerca del 70%. Además, el total de la población urbana y rural pasó de poco más de 5 millones en 1974 a 17,5 millones en 2020; es decir, aumentó en un 250% en apenas 46 años (INEC, 2022). Aparte de la propia dinámica poblacional, es importante considerar otros aspectos del problema de los subsidios a los combustibles sobre todo luego de las últimas jornadas de protesta en el Ecuador.
Este documento se organiza de la siguiente manera: En la segunda sección se definen algunos conceptos necesarios para comprender bajo una perspectiva económico-social las disputas actuales en torno al subsidio a los combustibles. En la tercera sección se realiza un breve análisis sobre las posiciones tanto a favor como en contra de dichos subsidios. Finalmente, en la sección cuarta se esbozan una propuesta acerca de la pertinencia o focalización de los subsidios a los combustibles en el contexto actual.
2. Algunas definiciones básicas sobre el mercado de los combustibles en el Ecuador
Debido a que este es un espacio corto, se han elegido algunos términos y conceptos indispensables para entender el debate en torno a los subsidios a los derivados del petróleo. Por lo cual, esta lista corta de términos ha sido seleccionada atendiendo al criterio de frecuencia de uso en los medios de comunicación impresos. Evidentemente existen muchos otros términos que se los debería considerar, pero la conceptualización no es en sí el propósito principal de este documento sino poner en la mesa del debate la disputa en torno a la pertinencia de los subsidios.
Costo de importación: se refiere al costo de adquisición de los derivados de petróleo a precios internacionales, más los seguros y fletes -precio CIF-. La característica principal de los precios internacionales es su alta volatilidad en los mercados internacionales, que hacen difícil una planificación financiera de costos tanto para empresas privadas, como para los consumidores finales y para las empresas del mismo Estado.
Costo de producción: en la estructura más sencilla de contabilidad de costos incluye las siguientes partidas: 1. Materias primas, que para el caso es el crudo -de producción local- y las gasolinas importadas 2. Mano de obra directa 3. Mano de obra indirecta 4. Otros costos directos.
Precio de oportunidad: en buena parte de los estudios e informes sobre el efecto o impacto de los subsidios se suele tomar como precio de referencia el precio internacional de los derivados de petróleo, por lo que a este precio referencial se lo denomina precio de oportunidad, puesto que sería el precio de venta de los derivados en un esquema de libre mercado.
Focalización: en política económica se refiere a la o las medidas dirigidas a una parte específica de la población. Para Sen (2003) el término tiene una connotación conflictiva u hostil que además da la idea de que “los beneficiarios de la medida” son personas inactivas o pasivas. Ideas que están alejadas de la realidad en el caso de la focalización de los subsidios a los combustibles.
Margen de comercialización: en contabilidad de costos, una vez definido el costo de producción unitario se suele añadir a dicho costo obtenido un porcentaje que permita cubrir costos indirectos y la utilidad tanto de la empresa que produce, como las distribuidoras mayoristas como para los minoristas.
Precio administrado: contrario a un sistema de precios de mercado, el sistema de precios administrados se define de manera exógena al mercado. Es decir que no responde a las interacciones entre oferta y demanda.
Precio de mercado: es el resultado de un sistema de competencia perfecta, dónde en teoría, las interacciones entre oferta y demanda de un bien o servicio establecen un precio de equilibrio. Dicho equilibrio ocurre siempre que cumpla con una lista de supuestos como:
- Existen muchos oferentes y muchos demandantes por lo que los agentes son tomadores de precios; es decir, no pueden influir en el establecimiento de los precios y/o cantidades.
- Homogeneidad en el producto y ausencia de barreras de entrada para los oferentes.
- Comportamiento económicamente racional de los agentes.
- Conducta egoísta y estrategia maximizadora.
- Información perfecta y gratuita para todos los interesados.
Precio de venta al público: al precio de venta se le debe añadir los costos indirectos y el margen de comercialización. En un esquema de libre mercado el precio de venta al público sería definido por las interacciones de la oferta y la demanda, pero en un esquema de precios administrados, los fija el administrador, en este caso el Gobierno a través de la Agencia de Regulación y Control de Energía y Recursos Naturales No Renovables.
Subsidio: el repaso de conceptos anteriores sirve para la definición misma del subsidio que Varian (2006, p28) lo define como “lo contrario a un impuesto”. Es decir, son asignaciones monetarias directas a los consumidores o indirectas hacia los productores, que tienen efectos sobre los equilibrios del mercado (en precios y cantidades). El Ministerio de Finanzas por su parte lo define como “el producto de las diferencias entre el precio real con respecto al servicios y precio cobrado al consumidor y sirve para cubrir la demanda interna de gasolina y diésel con importaciones”.
El problema no es sólo de definición, el problema pasa sobre todo por la metodología de cálculo. Así, por ejemplo, el discurso oficial sostiene que el rubro de subsidios a los combustibles es bastante considerable. De acuerdo con las proformas presupuestarias que cada año el Ministerio de Finanzas envía a la Asamblea Nacional para su discusión y aprobación, en los últimos 5 años se han destinado un total de 11 mil millones de dólares a cubrir dichos subsidios, como se muestra en la siguiente tabla, dónde llama la atención el valor presupuestado en 2019.
Tabla 1. Producto Interno bruto, Presupuesto general del Estado y Subsidios de 2018 a 2022
Notas: * Valor estimado + Incluye Seguridad Social, Desarrollo Social y otros
Fuentes: BCE (2022), Ministerio de Finanzas (2017, 2018, 2019, 2020, 2021).
3. Los pros y los contras de los subsidios a los combustibles
Para el año 2011 se sabía que la composición de los subsidios a los combustibles fue de un 72 % del dinero invertido en el subsidio al gas está destinado a uso doméstico y el contrabando se estimaba en un 17 %, el restante 11 % del subsidio iba al segmento agrícola, industrial y los automotores (Yaselga, 2014), estructura que poco hubiese cambiado en los siguientes años. Ante dicho escenario actualmente se pueden identificar dos visiones contrapuestas en esta contienda, los que están a favor y los que están en contra de mantener los subsidios a los combustibles. Estas posturas se detallan a continuación bajo el enfoque de actores sociales. Pero sobre ese esquema es importante tener claras las definiciones expuestas en la segunda sección, puesto que es problemático analizar al sector como si fuese de competencia perfecta con precios de mercado, cuando en realidad es un sector estratégico con precios administrados.
A favor de mantener los subsidios a los combustibles
En este lado se destacan los movimientos sociales, muchos de ellos surgidos en las contiendas de los años 70 y 80. Desde sus inicios hasta el presente estos grupos han tomado a los subsidios como su bandera de lucha. Esto lo hacen ya sea por estrategia política o porque en realidad, cada vez que se han eliminado dichos subsidios, la primera consecuencia ha sido el aumento considerable de los precios de los productos de primera necesidad -inflación- y la reducción de los precios de venta en finca, configurándose una doble pérdida. Reduciendo de esta forma el poder adquisitivo de la mayoría de las familias ecuatorianas, pero sobre todo de aquellas que viven en el área rural, de producción agrícola y con bajos ingresos de mercado.
Gráfico 1. Subsidios del Presupuesto General del Estado de 2018 a 2022
Notas: * Valor estimado + Incluye Seguridad Social, Desarrollo Social y otros
Fuentes: BCE (2022), Ministerio de Finanzas (2017, 2018, 2019, 2020, 2021).
Además, se encuentran en este lado ciertos movimientos sindicales y pensadores de la izquierda heterodoxa – urbana, que argumentan que además de mantener estables los precios internos de los bienes y servicios básicos, se debe considerar la volatilidad de los precios en los mercados internacionales tanto de las materias primas como de los derivados del petróleo. También se deben considerar los efectos redistributivos que el mantenimiento de dichos subsidios puede ejercer sobre las familias de menores ingresos, sobre todo en lo que tiene que ver con el subsidio al gas de uso doméstico. El subsidio al diésel tendría efectos progresivos indirectos al considerar que afecta principalmente al transporte masivo ya sea de pasajeros o de carga. Sin embargo, el subsidio a las gasolinas presenta efectos regresivos; puesto que lo reciben principalmente las familias de clase media y alta que cuentan con vehículos particulares para su movilización (Jara, et al. 2018).
Gráfico 2. Distribución del subsidio relativo por deciles de ingreso de mercado, ingreso disponible y gasto de las familias
Fuente: Jara, et al. 2018
En contra de mantener los subsidios a los combustibles
En el otro lado de la contienda está el gobierno y las operadoras que distribuyen el combustible hasta el consumidor final. De parte del gobierno se entiende la permanente necesidad de aumentar los ingresos del Estado, ya sea reduciendo los costos de producción, pero sobre todo aumentando los precios de venta. Dos son los principales argumentos de parte del gobierno para eliminar los subsidios. Primero que se debería reducir la posibilidad de contrabando y segundo que se genera un costo de oportunidad frente al gasto en seguridad y desarrollo social. Para evitar el contrabando bastaría con igualar los precios internos a los precios de los países colindantes. En cuanto al gasto social, se puede financiar con otros mecanismos como la reducción de la evasión y elusión tributaria, por ejemplo.
Ilustración 1. Esquema de los Subsidios a los Combustibles en 2018
Fuente: Proforma Presupuestaria 2018 (MEF, 2017)
Por su parte las operadoras van a ir por la maximización de sus ganancias, igualmente ya sea reduciendo costos o aumentando el precio de venta. Pero, el costo de adquisición viene dado y la mayoría del resto de costos son fijos. Por lo tanto, la única vía que les queda es el aumento de los precios de venta para aumentar su rentabilidad o ganancia. Esta sería una formulación bastante “simple” si se tratase de un producto normal que se vende en un sistema de libre mercado. Sin embargo, el esquema con el que se produce importa, distribuye y vende los combustibles está lejos de ser normal y de libre mercado.
A este lado se suman grupos ambientalistas que consideran importante no sólo eliminar los subsidios a los combustibles fósiles altamente contaminantes, sino que, al contrario, ellos exigen que se debería aplicar algún tipo de impuesto verde. Esto con el propósito de reducir su consumo en la ciudadanía en general. Postura que no considera el hecho que la media de consumo energético en el Ecuador está por debajo de la media mundial y que la mayoría de la generación eléctrica en nuestro país proviene de fuentes limpias como lo son las hídricas. Esto contrasta con algunos países más desarrollados que generan su energía con la combustión del carbón directamente. Y, durante el 2022 a raíz del conflicto en Ucrania, ha quedado en evidencia que las energías verdes son “viables” sólo cuando los precios de los combustibles fósiles son altos.
4. Propuesta para la focalización a los subsidios
Al igual que el debate en sí mismo de los subsidios, las propuestas de focalización no son recientes. Datan de los años 80s como mínimo, se continuaron en los 90s y se materializó en 1998 con la creación del bono de la pobreza que en 2003 pasó a llamarse bono de desarrollo humano BDH, mismo que aún sigue vigente hoy en día. Dicho bono fue creado en su momento como una medida de compensación a la eliminación de los subsidios a los combustibles y la electricidad, y en el camino fue cambiando de objetivo y forma de implementación. Bajo esa experiencia, volver a plantear algún mecanismo de ese estilo sería algo menos que anacrónico.
Las principales razones en contra de tomar el ingreso o el puntaje del Registro Social como posibles variables de focalización es que este mecanismo ha caído en desutilidad y genera estigmas sociales, esto último al identificar a cierto grupo de gente como pobre. Además, está comprobado que este tipo de mecanismos producen pérdidas administrativas e ineficiencias en su aplicación.
Por otro lado, está claro que el tema no pasa por mecanismos de “libre mercado”, puesto que su estructura lo no lo ha sido antes, no lo es ahora ni lo será en un futuro. Los combustibles pertenecen a un sector estratégico, no sólo por su componente económico, sino y sobre todo por su carga social y política. Para el caso de Ecuador como lo es en otros países, se trata de un mercado con precios administrados.
¿Qué nos queda? Buscar otras alternativas, mismas que sean factibles dadas las tecnologías y los nuevos conocimientos de los que ya se dispone en los actuales momentos, para lo cual será necesaria la participación de la academia con estudios y uso de tecnologías avanzadas. Se podría pensar, por ejemplo, en una especie de subsidio cruzado sin que medie el engorroso limbo del presupuesto estatal, de manera similar al que se tiene en el consumo eléctrico (Montesdeoca y Acosta, 2011). Bajo ciertos criterios, se podría plantear un segmento de la población que efectivamente paga menos de acuerdo con su consumo, otro segmento que paga el precio de mercado y un tercer segmento que pagaría incluso por encima del precio de mercado y subsidia al primer grupo.
Referencias
Banco Central del Ecuador (2022) Cuentas Nacionales Trimestrales Boletín No. 119
INEC, (2012). Proyección por edades Provincias 2010-2020 y nacional. Descargado de https://www.ecuadorencifras.gob.ec/proyecciones-poblacionales/ el 06 de agosto de 2022.
Jara, H. X., Lee, P. C., Montesdeoca, L., & Varela, M. (2018). Fuel subsidies and income redistribution in Ecuador (No. 2018/144). WIDER Working Paper.
Ministerio de Finanzas (2017) Proforma Presupuestaria 2018.
__________ (2018) Proforma Presupuestaria 2019.
__________ (2019) Proforma Presupuestaria 2020. Anuncios
__________ (2020) Proforma Presupuestaria 2021.
__________ (2021) Proforma Presupuestaria 2022.
Montesdeoca, L. y Acosta, A. (2011). Los subsidios a la energía. Capítulo en el libro “A redistribuir! Ecuador para todos”. SENPLADES – CLACSO.
Rosero, J., García, J., Sempértegui, B., & Miño, W. (2015). Una mirada histórica a la estadística del Ecuador.
Sen, Amartya (2003). La economía política de la focalización. Comercio exterior 53.6: pp 555-562.
Varian, Hal R. (2006). Microeconomía intermedia. Un Enfoque Actual. 7ma Edición. España. Universidad de Alcalá.
Yaselga, E. D. (2014). Subsidios regresivos o transferencias progresivas: un análisis desde la eficiencia y equidad para el subsidio al gas (Master’s thesis, Quito, Ecuador: Flacso Ecuador).