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¿Tribunal de Cuentas o Contraloría General del Estado para despolitizar el control de los recursos públicos en el Ecuador?

Fuentes: Unidad de análisis y estudios de coyuntura

La sociedad ecuatoriana está absorta y perpleja ante los allanamientos de la Fiscalía por escándalos de corrupción en plena pandemia del COVID-19; el Estado ecuatoriano atraviesa una crisis moral y ética donde ciertos políticos, gobernantes, servidores públicos y empresarios privados, han visto la oportunidad para el atraco a los fondos públicos.

Sin duda alguna, esto se produce porque los caudillos de partidos o movimientos políticos, seleccionan candidatos a figuras de pantalla, de belleza, cantantes, futbolistas, etc. para cargos por votación popular (asambleístas, alcaldes, prefectos, Concejales, etc.), que nos gobiernen;  muchos de ellos, no preparados para la gestión pública, peor aún para decisiones en política pública, son manipulados por los grupos de poder y fácilmente absorbidos por las redes de corrupción.

En nuestro país, sí existen excepciones de gobernantes y servidores públicos honestos, que no se alinean a ésta enfermedad política, pero lamentablemente son perseguidos, marginados y hasta expulsados, y cuando optan por una candidatura, al no ser promocionados por la prensa comercial, el poder político y económico, difícilmente alcanzaran la votación popular para gobernar el país.

Por mandato legal, en el Ecuador las autoridades de control estatal, superintendente de Compañías, superintendente de Bancos, de Economía Popular y Solidaria, Contralor General del Estado, etc. son designados de una terna enviada por el Presidente de la República, se posicionan en el cargo bajo compromisos políticos con el partido, movimiento político o grupo económico que le designó, por ende, son resultado del “clientelismo político” que nombran Ministros, Directores, Gerentes y Funcionarios, para la administración pública con un alto grado de desconocimiento en gestión pública y normas de control interno gubernamental.

Para analizar la coyuntura actual del poder político en la gestión pública y su influencia en los organismos de control gubernamental, es necesario revisar las competencias, funciones y facultades en que desarrolla sus actividades la Contraloría General del Estado, como órgano superior de control encargado del sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado; continuación se presenta un breve análisis de los sistemas de control gubernamental y la base legal implementada en el Ecuador desde la época republicana hasta la actualidad, que permitan identificar las deficiencias de control y el virus de la corrupción pública y privada en el Ecuador.

¿Cuál fue el sistema de control de los bienes públicos antes de la creación de la  Contraloría General del Estado?

Revisando la historia sobre el control de los bienes públicos del Ecuador, todos los gobernantes implementaron medidas de control, en la presidencia de Juan José Flores 1830 se constituyeron Contadurías; Gabriel García Moreno en 1861,  creó el Tribunal de Cuentas; Luis Cordero Crespo en 1892, emitió la primera Ley Orgánica de Hacienda; en 1905 Lizardo García reorganizó la Hacienda pública, dispuso al Tribunal de Cuentas elaborar la nueva “Ley Orgánica de Hacienda” que contenía atribuciones y deberes para Tesorerías, Colecturías, Receptorías e Interventores, responsables del manejo de los fondos públicos, el artículo 53 indicaba: “Los Tesoreros de Hacienda son solidariamente responsables con los Interventores” por las actividades realizadas en recaudación y pago de los fondos públicos, además incluye a los Jefes Políticos, Alcaldes Municipales y Tenientes Parroquiales y, contiene normas de control financiero relacionadas con irregularidades, desfalco o falta de registros en el libro Diario, así: “Todo empleado de Hacienda es responsable de los fondos que maneja…”, (Camara Legislativa,, 1905)

Esta Ley, también regulaba la Contabilidad Judicial a cargo de un Tribunal de Cuentas de Quito, compuesto por siete Salas con siete Ministros Jueces; normas contables y presupuestarias para asegurar la verificación de su exactitud y legalidad, normas sobre revisión y examen de cuentas, con responsabilidades, sanciones y procesos judiciales del tribunal de cuentas para casos de irregularidades.

En 1927, durante el gobierno de Isidro Ayora, reforma la Ley Orgánica de Hacienda para contar con un sistema moderno del sector público, con Decreto Ley 1065-A crea la “Contraloría General de la Nación” (CGN). Otto Arosemena Gómez en 1067, reforma la Constitución de la República, por mandato constitucional se asigna nuevas facultades  a la CGN y se cambió su nombre por “Contraloría General del Estado” (CGE), como un organismo técnico con independencia y autonomía, encargado del control de la utilización de los recursos estatales.

En época de dictadura, el Consejo Supremo de Gobierno, en 1977 emite la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC), contiene facultades normativas, organización de la administración financiera, órganos centrales y rectores, administración financiera del gobierno central, sistema de presupuesto, sistema de determinación y recaudación de los recursos financieros, y sistema de tesorería. “La finalidad de esta ley es establecer, poner en funcionamiento y mantener en las entidades y organismos del sector público un conjunto de normas y procedimientos que integren y coordinen la gerencia financiera para lograr un empleo eficiente, efectivo y económico de los recursos humanos, materiales y financieros” (Consejo Supremo de Gobierno,, 1977).

Finalmente, el 12 de junio del 2002 se emite la “Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado”, en el artículo 1 establece: “la CGE dirige el sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado y regular su funcionamiento, con la finalidad de examinar, verificar y evaluar el cumplimiento de la visión, misión y objetivos de las instituciones del Estado y la utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos”; el artículo 6 reconoce los “Componentes del Sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado: 1) El Control Interno, que es responsabilidad administrativa de cada una de las instituciones del Estado y, 2) Control Externo que compete a la CGE y el que ejerzan otras instituciones de control del estado en el ámbito de sus competencias” (Congreso Nacional, 2002).

¿Cuáles son las normas de control  vigentes en el Ecuador para el control y manejo de los fondos públicos?

Con la emisión de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,se fortalece los Sistema de Contabilidad Gubernamental, Sistema de Control de los Recursos públicos, los componentes del sistema de control están basados en el Control Interno, con los controles previo y concurrente, y el Control Externo mediante fiscalización y auditorias. Además, otorga competencias, funciones y facultades a la Contraloría General del Estado como “Órgano superior de control”, mediante organización, determinación de responsabilidades, actuaciones de la Contraloría, Responsabilidad civil y penal; y contiene sobre el nombramiento, requisitos, responsabilidad, remoción  del Contralor General y Subcontralor, entre otras normas.

En el Ecuador, para el manejo de los recursos públicos existe suficiente base legal y reglamentaria, muchos de ellos emitidos por la CGE mediante: Reglamentos, Normas Técnicas de Control Interno (NTCI), Manuales y procedimientos de contabilidad o control, etc. para el control de gestión pública tenemos: la LOAFYC, Ley de Presupuestos del sector público, LOSEP, Ley de Contratación Pública, Código Orgánico de Planificación de las Finanzas Públicas, Reglamento de bienes del sector público, Reglamentos y regulaciones del Ministerio de Economía y Finanzas, etc.

Para conocimiento del lector, basta citar dos normas de control emitidas por la CGE, que toda autoridad y servidor público debe conocer y aplicar: NTCI 407-08 Actuación y honestidad de las servidoras y servidores.-  “La máxima autoridad, los directivos y demás personal de la entidad, cumplirán y harán cumplir las disposiciones legales que rijan las actividades institucionales, observando los códigos de ética, normas y procedimientos relacionados con su profesión y puesto de trabajo”. (Contraloría General del Estado, 2014)

NICI.406-03 Contratación.- indica que la máxima autoridad establecerá los controles que aseguren que las adquisiciones se ajusten a lo planificado relacionado con a) Procedimientos precontractuales, b) Pliegos; ”c) Comisión Técnica.- La máxima autoridad de la entidad, cuando le corresponda efectuar procedimientos de lista corta, concurso público, subasta inversa, licitación o cotización de conformidad con lo dispuesto por la ley, conformará y nombrará para cada procedimiento la pertinente Comisión Técnica que estará integrada de la siguiente manera: 1. Un profesional designado por la máxima autoridad quien lo presidirá, 2. El titular del área que lo requiere o su delegado, 3 Un profesional al afín al objeto de contratación designado por la máxima autoridad o su delegado. Los miembros de la Comisión Técnica serán servidoras o servidores de la entidad contratante y no podrán tener conflictos de intereses con los oferentes; de haberlos será causa de excusa”. (Contraloría General del Estado, 2014)

En el Ecuador, llama la atención sobre el desconocimiento de las NTCI de una máxima autoridad como Ministros, Alcaldes, Prefectos, Directores, Gerentes, servidores públicos, etc. se pronuncian públicamente que no sabían de las irregularidades y/o negociados perpetrados por sus delegados, gerentes, directores y servidores públicos en los procesos de compras públicas; el desconocimiento de la ley no le exime de culpa y la responsabilidad es compartida.

Para el control y uso adecuado de los recursos públicos, en el Ecuador, existe Leyes, Reglamentos, Acuerdos, Resoluciones, Normas de Control, Manuales y procedimientos, etc. que todo funcionario público debe aplicar en la gestión pública e impedir el uso indebido de los bienes, malversación de fondos públicos, negociados, abuzo de confianza, etc.; sin embargo, son varios los motivos que ocasionan la corrupción y negociados, siendo una de ellas la “corrupción política”, mediante el tráfico de influencias y redes de corrupción, inducen a los servidores públicos y sector privado a cometer actos ilícitos; por ende, se vuelve imposible para Contraloría General del Estado efectuar un sistema de control eficiente y efectivo en el sector público.

¿Tribunal de Cuentas o Contraloría General del Estado, para despolitizar el control de los recursos públicos?

La Contraloría General del Estado.- La Constitución establece,Es un organismo técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos; sus funciones son 1) Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de auditoría interna, auditoría externa y el control interno de las entidades del sector público y de las entidades privadas que dispongan de recursos públicos; 2) Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal relacionadas con los aspectos sujetos de su control, sin perjuicio de las funciones en esta materia sean propias de la Fiscalía General del Estado; 3)  Expedir la normativa para el cumplimiento de sus funciones; y 4) Asesorar a los órganos y entidades del Estado cuando se le solicite” (Asamblea Nacional,, 2008)

En la década de los años 80 y 90 la CGN, fue un referente en Latinoamérica por su alto nivel técnico de capacitación y elaboración de Normas Técnicas de Control Interno Gubernamental, Manuales Especializados de Contabilidad Gubernamental, de Auditorías, con un adecuado sistema de gestión en control de recursos públicos, brindaba capacitación y asistencia técnica a otros países.

Con la emisión de la Ley Orgánica de la Contraloría, se fortalece la capacidad de la CGE para dirigir el sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado, con sistemas de control interno y externo sólidos y eficientes para la administración y custodia de bienes públicos; sin embargo, al ser nombrado el Contralor General del Estado por la Asamblea Nacional, de una propuesta por el Presidente de la República, por el clientelismo político antes mencionado, la capacidad de acción y control de la CGE podría  estar comprometida con los grupos políticos, empresariales, y el gobierno, como sucedió con las los actos de corrupción detectados al Contralor anterior, que generó una reacción social y desconfianza, ante lo cual el Subcontralor General del Estado propuso la creación de un Tribunal de Cuentas.

Un Tribunal de Cuentas es  un órgano pluripersonal  y colegiado, encargado de controlar el uso de los fondos públicos, examinar y juzgar las cuentas y gestión financiera del sector público; generalmente, el Tribunal de Cuentas está compuesto por un colegio de magistrados, dividido sus funciones de manera equitativa y doma; la organización responde a los componentes del sistema de control gubernamental y tiene la obligación de informar al parlamento o asamblea, al Estado y a la ciudadanía sobre la razonabilidad de las cuentas; sin embargo, en el Ecuador  esta función lo realiza la Contraloría General del Estado.

Como se indicó anteriormente, en el Ecuador entre los años 1826-1967, el sistema de control y gestión de los bienes públicos se realizó  mediante un “Tribunal de Cuentas”, bajo disposiciones de la Ley Orgánica de Hacienda; con la creación de la “Contraloría General de la Nación” (CGN) y promulgación de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC), la organización administrativa y financiera del Estado ecuatoriano tuvo un nuevo sistema de control gubernamental más eficiente, efectivo y económico de los recursos públicos; sin embargo en el gobierno actual, el clientelismo político se agudizó, restándole facultades y transparencia a la CGE, mediante tráfico de influencias, en la determinación de responsabilidades.

El 19 de enero del 2019, el Dr. Pablo Celi. Contralor General del Estado, entregó al Presidente de la República un “Proyecto del Tribunal de Cuentas del Estado”, el mismo que indica la implementación de una nueva figura legal denominada “Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas del Estado” que sustituye a la  “Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado” y a otras leyes conexas y relacionadas; esta nueva ley contiene 65 artículos distribuidos en tres libros: I) De la organización, ámbito y definición de los recursos públicos, II) Del sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado; y III) Disposiciones generales, derogatorias, reformas y transitorias.

El título II, del proyecto establece la organización y competencias del tribunal,  inhabilidades, salas del pleno, el tribunal, presidente, secretario, competencias, del pleno, competencias del presidente, sala de auditoría, determinación de responsabilidades, entre otras normas; sobre la conformación del tribunal, el segundo párrafo del artículo 3 dice: “El Pleno del Tribunal de Cuentas estará conformado por siete Ministros designados:

  • Dos designados por la Asamblea Nacional,
  • Uno designado por el Presidente de la República,
  • Dos por la ciudadanía, designados por concurso público de méritos y oposición.
  • Dos funcionarios de carrera, escogidos por concurso interno”. (Contraloría General del Estado,, 2019)

El Tribunal de Cuentas ¿Es un retorno al pasado, como se indicó en el presente artículo? Lo que se necesita es un sistema que tenga la infraestructura administrativa y legal para desarrollar funciones de control de los bienes públicos, sus actividades realizan con profesionalismo y transparencia; sin embargo, mientras exista el clientelismo político, cualquier sistema de control de los bienes públicos será manipulado, por los políticos, grupos de poder económico y administradores públicos. Por consiguiente, para tener autoridades y servidores públicos capacitados en sistemas de control, es necesario modificar el Código de la Democracia y la LOSEP  que contengan el perfil profesional de un administrador público con preparación, ética y moral; además, se debería reformar el Código Integral Penal con sanciones drásticas por actos de corrupción en la administración y manejo de los fondos públicos.

Un sistema de control previo, concurrente y posterior,

Aseguran un control sólido y eficiente.

Referencias

Asamblea Nacional. (2008). Constitución de la República. Quito: Publicación oficial de la Asamblea Nacional del Ecuador.

Camara Legislativa,. (1905). Ley Orgánica de Hacienda. Dedreto Ejecutivo.

Comisión de Auditoría,. (2008). Auditoría Integral del Crédito Público. Quito, Pichincha, Ecuador.

Congreso Nacional. (2002). Ley Orgánica de la Contraloría Gneral del Estado. Quito: Registro Oficial.

Consejo Supremo de Gobierno,. (1977). Ley Orgánica de Administracón Financiera y Control. Quito: Registro Oficial.

Contraloría General del Estado. (2014). Normas de Control Interno de la Contraloría Gneneral del Estado. Quito: Registro Oficial.

Contraloría General del Estado,. (2019). Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas del Estado. Quito.

Fuente: https://coyunturauceiie.org/2020/06/23/tribunal-de-cuentas-o-contraloria-general-del-estado-para-despolitizar-el-control-de-los-recursos-publicos-en-el-ecuador/#more-1681

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