Un Banco bajo influencias

La idea según la cual el Banco Mundial se habría convertido en una enorme burocracia que se habría liberado progresivamente de la influencia de los Estados no se corresponde con la realidad. Esta concepción aunque no desprovista de todo fundamento, es errónea. Es principalmente expresada por el medioambientalista norteamericano Bruce Rich en su agudo libro sobre el Banco Mundial [3]. En realidad, el Banco Mundial está firmemente bajo el control del gobierno de los Estados Unidos. Éste negocia con los gobiernos de otras grandes potencias capitalistas la política a seguir conjuntamente en el seno del Banco Mundial. Sin embargo, ocurre de forma regular que no se tome la molestia de realizar los esfuerzos necesarios para llegar a un consenso con sus principales socios (desde finales de los años 1950, se trata de Japón, Alemania, Gran Bretaña y Francia) e imponga directamente sus puntos de vista al Banco. También le ocurre que llegue a situaciones de una relación tensa con el presidente del Banco y/o con su dirección en sentido amplio. Hay también que tener en cuenta la intervención, más o menos activa según las épocas, del Congreso de los Estados Unidos. En numerosas ocasiones, el ejecutivo de los Estados Unidos ha tenido que negociar con el Congreso la actitud a tener hacia el Banco y sus actividades [4]. El Banco mundial aunque sometido de forma sistemática al ejercicio de la influencia de los Estados Unidos no deja de disponer de una cierta autonomía, en la que se encuentra el espacio para una lógica propia que entra a veces en conflicto con los intereses inmediatos del gobierno de los Estados Unidos. Por otra parte, no hay que perder de vista los estrechos lazos entre el gran capital de los Estados Unidos y el Banco.

1. Bretton Woods : nacimiento del FMI y del Banco Mundial [5]

El 1 de julio de 1944, en la inauguración de la Conferencia monetaria y financiera de las Naciones Unidas, conocida bajo el nombre de conferencia de Bretton Woods [6], ante los representantes de 44 países, el discurso de apertura de Henry Morgenthau, secretario del Tesoro de los Estados Unidos y presidente de la conferencia dio el tono de la reunión y, de hecho, encarnó su espíritu. Contemplaba «la creación de una economía mundial dinámica en la que los pueblos de cada nación serán capaces de realizar sus potencialidades en la paz y gozar cada vez más de los frutos del progreso material sobre una Tierra bendecida por riquezas naturales infinitas».

Puso el acento en «el axioma económico elemental de que la prosperidad no tiene límite fijo. No es una sustancia finita que se pueda disminuir dividiéndola». Concluyó así: «La oportunidad que se nos ofrece, ha sido comprada con la sangre. Hagámosle honor mostrando nuestra fe en un futuro común» [7].

Este discurso consensual disimulaba las agrias discusiones que se desarrollaban desde hacía meses entre las delegaciones británica (Lord J.M.Keynes en primer lugar) y americana (H. Morgenthau y Harry White). El debate entre norteamericanos y británicos había sido lanzado desde antes de la entrada en la guerra de los Estados Unidos. Winston Churchill le dijo al presidente Roosevelt: «Pienso que Vd. desea abolir el imperio británico. (…) Todo lo que dice lo confirma. A pesar de eso, sabemos que Vd. es nuestra única esperanza. Y Vd. sabe que lo sabemos. Sin América, el imperio británico no podrá aguantar»[8]. Los Estados Unidos realizaron sus objetivos y las posiciones que J.M.Keynes defendió en Bretton Woods, aunque alabadas oficialmente, fueron marginadas por H. Morgenthau.

La redacción de los estatutos del FMI ocupó casi exclusivamente las primeras semanas de la reunión. Sus disposiciones estaban igualmente en discusión desde hacía meses. El primer objetivo de los Estados Unidos estaba concentrado en la puesta en pie de un sistema que garantizara la estabilidad financiera de la posguerra: nunca más devaluaciones competitivas, restricciones a los intercambios, cuotas de importación y cualquier otro dispositivo que ahogara el comercio. Los Estados Unidos querían el libre cambio sin discriminación para sus productos «demanda inevitable en el sentido en que eran entonces el único país del Norte que disponía de un excedente considerable de bienes y servicios. Buscaban luego un clima favorable a sus inversiones en las economías extranjeras y, finalmente, el libre acceso a las materias primas, acceso limitado precedentemente por los imperios coloniales europeos y japonés. Era por tanto indispensable a sus ojos organizar el sistema financiero mundial para que su economía pudiera disponer de socios comerciales fiables y crecer sin trabas.

La creación del FMI movilizaba pues todas las energías con el objetivo de facilitar un comercio mundial libre. Era el americano Harry White [9] quien dirigía las negociaciones con su conciudadano Henri Morgenthau. Al comienzo de la conferencia, a penas se trataba el asunto de un banco, sin embargo encargado de una misión precisa, técnica y limitada en el tiempo: la reconstrucción tras la guerra de Europa y poco más. La palabra «desarrollo» en particular no había sido pronunciada en la sesión inaugural y no fue más que en los trabajos de la comisión llevada por Keynes cuando la fórmula fue asociada al objetivo de reconstrucción. Keynes, en efecto, preveía que, si la reconstrucción era la principal ocupación del banco proyectado, «en cuanto fuera posible, y cada vez más con el transcurso del tiempo, deberá cumplir el deber de desarrollar los recursos y la capacidad productiva del mundo, concediendo una atención particular a los países menos desarrollados, mejorar en todas partes el nivel de vida y las condiciones de trabajo, hacer los recursos del mundo más plenamente disponibles para toda la humanidad» [10].

2. La influencia de los Estados Unidos sobre el Banco

?A lo largo de la historia del Banco Mundial, los Estados Unidos han sido el accionario principal y el país miembro más influyente. El apoyo de los Estados Unidos al Banco, las presiones que han ejercido sobre él, las críticas que le han dirigido han jugado un papel central en el curso de su crecimiento, en la evolución de sus políticas, de sus programas y de sus prácticas» [11]. Con estas frases comienza el capítulo sobre las relaciones entre los Estados Unidos y el Banco Mundial de 1945 a 1992 publicado en el libro oficial encargado por el Banco Mundial para recordar sus primeros 50 años de existencia [12].

Otros extractos del mismo texto que reproducimos a continuación no necesitan comentarios de puro explícitos que son:

«La dirección del Banco pasa más tiempo en reunirse y consultar con los Estados Unidos a fin de responder a sus deseos que con cualquier otro país miembro. Incluso si esta interacción intensa casi no ha cambiado con el curso de los años, la forma en que los Estados Unidos movilizan a los demás países para que apoyen sus puntos de vista, por su parte, ha cambiado considerablemente. Inicialmente, la influencia de los Estados Unidos era tan predominante que sus posiciones y las de la dirección del Banco eran indisociables» [13]. «Los Estados Unidos han considerado todas las organizaciones multilaterales, incluido el BM, como instrumentos de su política exterior, a utilizar para alcanzar sus objetivos propios? [14]. ?Los Estados Unidos han sido a menudo contrariados por el proceso de construcción del consenso sobre el que se basa la cooperación multilateral» [15]. «La preocupación de contener al comunismo y el cambio en la potencia relativa de los Estados Unidos en el mundo explican en gran parte la evolución de las relaciones entre los Estados Unidos y el Banco Mundial durante los últimos 50 años» [16]. «La crisis de la deuda en el Sur y la caída del comunismo en Europa del Este han producido un interés renovado de los Estados Unidos por el Banco Mundial» [17].

3. Unas líneas sobre el origen del Banco Mundial y la influencia de los Estados Unidos 

» A diferencia del FMI que es el resultado de una negociación intensa entre los Estados Unidos y Gran Bretaña, el Banco es en gran medida la creación de los Estados Unidos. El papel de los Estados Unidos ha sido reconocido por John Maynard Keynes en sus palabras de introducción a la conferencia de Bretton Woods…? [18]. «El resultado, es una influencia poderosa y duradera de los Estados Unidos sobre todos los aspectos del Banco tanto sobre su estructura, como sobre su orientación política general y la forma de conceder préstamos» [19].

Entre los sujetos que dividían a los participantes en la conferencia de Bretton Woods figuraba la localización de la sede del FMI y del Banco. El Tesoro americano quería que fuera establecida en Washington, cerca de su influencia, mientras que varias delegaciones extranjeras hubieran preferido Nueva York de forma que se pondría una distancia con el gobierno de los Estados Unidos, por un lado, y que les acercara a la sede futura de las Naciones Unidas, por otra parte. J.M. Keynes había pedido explícitamente que se mantuvieran el Banco y el FMI separados del Congreso de los Estados Unidos y, añadía, de la influencia de las embajadas; había que elegir Nueva York como sede. El secretario de Estado del Tesoro, Henri Morgenthau, había respondido que había que desplazar el centro del mundo de Londres y de Wall Street hacia el Tesoro de los Estados Unidos. La argumentación de Morgenthau era hábil de cara a las demás delegaciones en la medida en que a la salida de la Segunda Guerra Mundial, el imperio británico aunque tambaleándose, permanecía aún intacto; de ahí la voluntad de no colocar la sede de las nuevas instituciones financieras en Londres y al lado de la primera plaza financiera, la City de Londres. La segunda parte del argumento es también hábil en la medida en que Wall Street en Nueva York era sinónimo de la dominación del mundo de los negocios que habían producido la catástrofe de 1929.

Pero más allá de la habilidad del argumento, está claro que en el fondo, Morgenthau quería efectivamente, como declara, colocar el centro de las nuevas instituciones financieras al alcance del Tesoro. Pero lo que no decía explícitamente, pues habría reducido la fuerza de su argumento, es que deseaba una relación estrecha de la dirección del Banco con el mundo de los negocios norteamericano. De los ocho presidentes del BM, seis, incluido el primero, provenían directamente del mundo de los negocios (ver más arriba).

Volvamos al debate entre Keynes y Morgenthau a propósito del Banco Mundial. Para evitar una influencia demasiado fuerte del gobierno de los Estados Unidos sobre el comité de dirección del Banco, Keynes proponía que sus miembros (los directores ejecutivos) compartieran su actividad entre su país de origen y la sede del Banco Mundial: proponía por tanto que trabajaran a tiempo parcial [20]. La propuesta del Tesoro prevaleció: los directores ejecutivos residen permanentemente en Washington y la sede de las dos instituciones está a cinco minutos a pie de la Casa Blanca.

En el voto en el Congreso americano sobre la participación de los Estados Unidos en el Banco Mundial y el FMI, salió una mayoría aplastante (345 contra 18 en la Cámara de representantes; 61 contra 16 en el Senado), lo que no es muy habitual. Hay que compararlo con la división, incluso la oposición, del Congreso sobre la participación de los Estados Unidos en la Organización Internacional del Comercio en 1947. Frente al peligro de ver la ratificación de la carta de La Habana rechazada por una mayoría del Congreso, o aprobada por una débil mayoría, el ejecutivo de los Estados Unidos había decidido no someter esta cuestión a voto. Philippe Vincent dice: ?La Carta de La Habana no entró sin embargo nunca en vigor. Los Estados Unidos no la ratificaron nunca, debido a la numerosa oposición encontrada en el seno del Congreso (…). Una Organización Internacional del Comercio sin participación de los Estados Unidos, primera potencia comercial mundial, no tenía ya ningún sentido. Como consecuencia del rechazo americano, los demás países signatarios fueron abandonando la idea de ratificar la Carta? [21]. En ausencia de ratificación por parte de los Estados Unidos, la Organización Internacional del Comercio había nacido muerta.

Mientras que el Banco había sido concebido principalmente para la reconstrucción de los países devastados por la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos prefirieron lanzar solos el plan Marshall pues así controlaban totalmente la marcha de las operaciones y porque podían así recurrir a dones.

Aunque haya jugado un papel a fin de cuentas marginal en términos de reconstrucción, el Banco concedió sin embargo algunos préstamos, comenzando por el primero de su historia: 250 millones de dólares a Francia en mayo de 1947 [22]. Según la contribución de Catherine Gwin, el gobierno de los Estados Unidos quería que el Banco concediera un préstamo a Francia a condición de que el Partido Comunista Francés (PCF) fuera apartado del gobierno. El Departamento de Estado hizo una gestión explícita y formal en ese sentido. El PCF fue expulsado de la coalición gubernamental y, en las horas que siguieron, el representante del Banco mundial anunciaba que el préstamo de 250 millones de dólares era concedido. Este hecho indica la influencia directa ejercida por el ejecutivo de los Estados Unidos sobre el Banco y las decisiones políticas que presidían esta intervención. En el mismo estudio, la autora indica que en 1947, los Estados Unidos intervinieron con éxito para impedir la concesión de un préstamo a Polonia y a Checoslovaquia pues los gobiernos de esos países incluían comunistas [23].

Desde el comienzo de sus actividades, la política del BM ha estado determinada por el contexto de la guerra fría y la orientación de los Estados Unidos en ese marco.

4. El presidente del Banco Mundial ha sido siempre un ciudadano de los Estados Unidos propuesto por el gobierno de ese país

Desde su origen y hasta hoy, el presidente del Banco mundial es un ciudadano de los Estados Unidos propuesto por su gobierno. Los miembros del Consejo de Gobernadores se contentan con ratificar el candidato presentado por los Estados Unidos. Se trata de un privilegio y no figura en los estatutos del Banco. Aunque el estatuto lo permita, en ningún momento, hasta ahora, se ha aventurado un gobernador del Banco Mundial ?en cualquier caso, públicamente [24] – a proponer un candidato de otro país o siquiera un candidato estadounidense que no fuera el seleccionado por el gobierno [25].

5. El derecho de veto de los Estados Unidos en el Banco Mundial

Desde el origen a nuestros días, los Estados Unidos son los únicos que disponen de un derecho de veto en el BM. En el momento de su creación, los Estados Unidos disponían del 35,07% de los votos [26]; en la última modificación de los derechos de voto, realizada en 2002, disponen del 16,41%. Al principio, en 1947 (año de inicio de la actividad del Banco), la mayoría requerida para modificar los estatutos era de un 80% (en manos de por lo menos el 60% de los países miembros), lo que daba a los Estados Unidos un derecho de veto puesto que, en aquel momento, disponían del 37% de los derechos de voto. La oleada de independencias de los países del Sur aumentó el número de países miembros del Grupo del Banco Mundial, diluyendo progresivamente el peso en votos de los Estados Unidos. Pero se han preocupado de preservar su derecho de veto: en 1966, no disponían más que del 25,50% de los derechos de voto pero ese porcentaje era aún suficiente para ello.

Cuando en 1987, esto ya era insostenible, la mayoría cualificada fue modificada de forma muy oportuna para ellos. En efecto, ese año, Japón [27] negoció con los Estados Unidos un aumento significativo de sus derechos de voto que le colocaban como el segundo país en importancia, por delante de Alemania y Gran Bretaña. A fin de conceder este aumento a su aliado japonés, los Estados Unidos aceptaron una reducción de sus derechos de voto a condición de que la mayoría requerida fuera llevada al 85%. De esta forma, a la vez que satisfacía la demanda de Japón, los Estados Unidos mantenía su derecho de veto.

«Los Estados Unidos son también el miembro dominante en la dirección del Banco. No solo porque son su principal accionista. Formalmente, la mayor parte de las decisiones del Banco incluidas las que se refieren a los préstamos y a la concesión de éstos, requieren una mayoría simple». Lo que quiere decir que los Estados Unidos podrían ser puestos en minoría. Pero el autor continúa: «Las decisiones son a menudo preparados entre los Estados Unidos y la dirección del Banco antes incluso de que lleguen al Consejo de Administración o entre los miembros del Consejo antes de que sean llamados a votar. Y la mayoría de las decisiones son tomadas por consenso. A partir de ahí, es el peso de su influencia más que el ejercicio de su voto el que da a los Estados Unidos un poder efectivo sobre la dirección» [28].

[1] Primera parte: El apoyo del Banco mundial y del FMI a las dictaduras http://www.cadtm.org/article.php3?id_article=746 Secunda parte: El Banco Mundial, el FMI, la ONU y las reivindicaciones del Tercer Mundo: http://www.cadtm.org/article.php3?id_article=807 Tercera parte: CNUCED : de la esperanza del Nuevo Orden Económico internacional al repliegue http://www.cadtm.org/article.php3?id_article=808 Cuarta parte : Banco Mundial y FMI: la obsesión productivista http://www.cadtm.org/article.php3?id_article=811 Quinta parte: Deuda externa y libertad de circulación de capitales: http://www.cadtm.org/article.php3?id_article=819
[2] Eric Toussaint es Presidente del CADTM (Comité para la anulación de la Deuda del Tercer Mundo), autor de La Bolsa o la vida. Las finanzas contra los pueblos. CLACSO, Buenos Aires, 2004. Coautor con Damien Millet de 50 Preguntas /50 Respuestas sobre la deuda, el FMI y el Banco Mundial. Icaria- Intermon/Oxfam, Barcelona 2004. ISBN 84-7426-699-8; coautor con Arnaud Zacharie de Salir de la Crisis. Deuda y Ajuste. CADTM ? Paz con dignidad, Madrid, 2002. Más información: www.cadtm.org

[3] » But the only fully consistent hypothesis to reconcile the discordant elements of the Bank?s actions, performance, and stated goals was that of a bureaucracy that had become an end in itself, driven by an institutional culture of expansion and a will to power for its own sake. » » Pero la única hipótesis plenamente coherente para reconciliar los elementos discordantes de las acciones del Banco, de sus logros y de sus objetivos era la de una burocracia convertida en un fin en si misma, conducida por una cultura institucional de expansión y una voluntad de poder por al poder». in RICH, Bruce. 1994. Mortgaging the Earth, Earthscan, London, p. 103.

[4] Es una situación única en el mundo. Ningún otro parlamento ha ejercido un papel tan activo como el de los Estados Unidos en lo que se refiere al Grupo del Banco Mundial (y el FMI). [5] Esta parte consagrada a la Conferencia de Bretton Woods está basada principalmente en: 1) MASON Edward S. et ASHER, Robert E. 1973. The World Bank since Bretton Woods, The Brookings Institution, Washington, D.C., chapitre 1, p. 11-35; 2) KAPUR, Devesh, LEWIS, John P., WEBB, Richard. 1997. The World Bank, Its First Half Century, Volume 1: History, Brookings Institution Press, Washington, D.C., chapitre 2, p. 57-84; 3) GEORGE, Susan et SABELLI, Fabrizio. 1994. Crédits sans Frontières, col. Essais, La Découverte, Paris, chapitre 1, p. 28-45 ; 4) RICH, Bruce. 1994. Mortgaging the Earth, Earthscan, London, chapitre 3, p. 49-80 ;

5) AGLIETTA, Michel, et MOATTI, Sandra. 2000. Le FMI. De l’ordre monétaire aux désordres financiers, Ed. Economica, Paris, chapitre 1, p. 8-31 ; 6) Catherine Gwin, ?U.S. relations with the World Bank, 1945-1992?, in KAPUR, Devesh, LEWIS, John P., WEBB, Richard. 1997. The World Bank, Its First Half Century, Volume 2, p. 195-200.

[6] La localidad de Bretton Woods está situada en las montañas de New Hampshire. La conferencia internacional duró tres semanas. Esta reunión internacional puesta en pie por el presidente Franklin D. Roosevelt tenía por objetivo establecer las reglas de un nuevo orden económico internacional para la posguerra.

[7] Citado por RICH, Bruce. 1994. Mortgaging the Earth, p. 54-55

[8] Citado por GEORGE, Susan et SABELLI, Fabrizio. 1994. Crédits sans Frontières, p. 31.

[9] Harry White había redactado en 1942 por petición del Tesoro de los Estados Unidos una propuesta de nueva arquitectura financiera y monetaria internacional (Ver Aglietta et Moatti, Le FMI. De l’ordre monétaire aux désordres financiers, p. 10 à 24).

[10] Citado por Susan George y Fabrizio Sabelli, Idem, p. 39.

[11] «hroughout the history of the International Bank for Reconstruction and Development (the World bank), the United States has been the largest shareholder and most influential member country. U.S. support for, pressure on, and criticisms of the Bank have been central to its growth and the evolution of its policies, programs, and practices.»ver Catherine Gwin, ?U.S. relations with the World Bank, 1945-1992?, in KAPUR, Devesh, LEWIS, John P., WEBB, Richard. 1997. The World Bank, Its First Half Century, Volume 2, p. 195

[12] KAPUR, Devesh, LEWIS, John P., WEBB, Richard. 1997. The World Bank, Its First Half Century, Volume 1 et 2, 1275 p et 766 p

[13] » And the top management of the Bank spends much more time meeting with, consulting, and responding to the United States than it does with any other member country. Although this intense interaction has changed little over the years, the way the United States mobilizes other member countries in support of its views has change considerably. Initially, it was so predominant that its positions and the decision of the board were virtually indistinguishable? Catherine Gwin, in KAPUR, Devesh, LEWIS, John P., WEBB, Richard. 1997. The World Bank, Its First Half Century, Volume 2, p. 248

[14] ?The United States has viewed all multilateral organizations, including the World Bank, as instruments of foreign policy to be used of specific U.S. aims and objectives?, Idem, p. 195.

[15] ?The United States is often impatient with the processes of consensus building on which multilateral cooperation rests.?, Ibid., p. 195

[16] ?A preoccupation with containing communism, and the change in the relative U.S. power in the world explain much of the evolution in U.S. relations with the World Bank over the past fifty years.?, Ibid., p. 196

[17] ?The debt crisis in the south and the collapse of communism in Eastern Europe led to renewed U.S. interest in the Bank.?, Ibid., p. 196

[18] ?In contrast to the Fund, which the outcome intense negotiation between the United States and Britain, the Bank was largest an American creation. The U.S. role was acknowledged by John Maynard Keynes in his opening remarks at the Bretton Woods Conference?, Ibid., p. 196

[19] ?The result was a strong and endurcing American imprint on all aspects of the Bank, including its structure, general policy direction, and form of lending.?, Ibid., p. 197

[20] RICH, Bruce. 1994. Mortgaging the Earth, p.64 ; MASON Edward S. et ASHER, Robert E. 1973. The World Bank since Bretton Woods, p. 30

[21] VINCENT, Philippe. 1998. ?L?évolution du traitement des pays en développement au sein du GATT et de l?Organisation mondiale du commerce?, p. 5-6

[22] Es el primero y más voluminoso préstamo de los 50 años de existencia (ver KAPUR, Devesh, LEWIS, John P., WEBB, Richard. 1997. The World Bank, Its First Half Century, Volume 1: History, Brookings Institution Press, Washington, D.C., p. 1218).

[23] Ver Catherine Gwin, p. 253-254. Hay que señalar que Polonia se retiró del Banco Mundial el 14 de marzo de 1950 y Checoslovaquia el 31 de diciembre de 1954. La Unión Soviética que estaba presente al comienzo de la conferencia de Bretton Woods, no participó en la puesta en pie del sistema.

[24] Ninguna de las fuentes que hemos consultado menciona la existencia de un debate interno en el Consejo de gobernadores durante el cual se habría propuesto un candidato diferente al propuesto por el gobierno.

[25] Los Estados Unidos están tan apegados a esta tradición que cuando el candidato que desean proponer no es de nacionalidad americana, como ocurrió con James Wolfensohn de origen australiano, le naturalizan ciudadano de los Estados Unidos antes de atribuirle el puesto de presidente del Banco Mundial en 1996.

[26] El segundo país en porcentaje de votos era Gran Bretaña con el 14,52%.

[27] Japón había entrado en el BM en 1952 al mismo tiempo que la República Federal Alemana.

[28] ?The United States is also the dominant member of the Bank?s board ? but only in part it is lead shareholder. Formally, most Bank decisions, including those affecting lending levels and loan allocations, require a simple majority vote of the board. (…) Decisions are, however, often worked out between the United States and Bank management before they ever get to the board, or among members of the board before they get to a vote. And most board decisions are taken by consensus. It is the weight of its voice, therefore, more than the exercise of its vote that gives the United States effective power on the board.?, Catherine Gwin, in KAPUR, Devesh, LEWIS, John P., WEBB, Richard. 1997. The World Bank, Its First Half Century, volume 2, p. 244