Después de años de haberse reconocido la necesidad de acometer la unificación monetaria en Cuba, el presidente Miguel Díaz-Canel anunció que el 1 de enero próximo comenzará la tarea de «ordenamiento», que incluye además de la desaparición de la doble moneda, una reforma salarial y la eliminación progresiva de subsidios y gratuidades. Este proceso busca estimular la producción nacional y las exportaciones y modificar los ingresos de la población estimulando el empleo formal, pero no se encuentra exento de riesgos.
Las preguntas acerca de por qué existen en Cuba dos monedas y cuándo tendrá lugar la unificación monetaria y cambiaria son una constante entre las personas que viven en la isla o aquellas que se interesan por su economía. Desde los años 90, el peso cubano convertible (CUC) comenzó a operar de forma paralela al peso cubano. El origen de esta decisión se asoció a la pérdida de las funciones del dinero del peso (CUP) (como medio de pago, depósito de valor y unidad de cuenta), tras la fuerte contracción de la economía doméstica desencadenada por la desaparición del campo socialista, que daba cuenta de 85% del comercio externo cubano.
El CUC comenzó a circular en 1994 en una red de tiendas recaudadoras de divisas, instaurada desde 1993, año en que se autorizó la tenencia de divisas en Cuba, se estimuló la entrada de remesas y se permitió la libre circulación del dólar. Durante una década, convivieron el CUP, el CUC y el dólar en la economía cubana, lo cual dio lugar a una realidad compleja de administrar y mantener en el tiempo. En ese marco, se fijaron dos tipos de cambio diferentes: uno para la población y otro para el sector empresarial. El primero se ha mantenido estable en los últimos años en una equivalencia de 24 CUP por CUC, para lo cual se establecieron casas de cambio a lo largo del país (CADECA). El segundo se ancló al tipo de cambio que prevalecía entre el dólar y el CUP, es decir, 1 dólar=1 CUC=1 CUP. Hasta 2004, se garantizó que se emitieran CUC que tuvieran respaldo en el dólar, o sea que por cada CUC en circulación existía un dólar que lo respaldaba. Con posterioridad a esa fecha, esa convertibilidad dejó de existir y el CUC se convirtió en una moneda sobreemitida.
Este tipo de cambio empresarial, a todas luces sobrevaluado, ha distorsionado las cuentas nacionales y ha privilegiado, durante décadas, propósitos contrarios a los declarados oficialmente. Cuando se contrastan los objetivos de política económica desde la reforma de la década del 90 (incluso desde mucho antes) hasta la actualidad, se repiten la voluntad de promover exportaciones y sustituir importaciones. Sin embargo, el tipo de cambio fijado resulta un instrumento de política que impulsa efectos contrarios.
Ello ha generado que, por ejemplo, las actividades de exportación requieran en ocasiones de subsidios, ya que al calcular sus ingresos y gastos mediante el tipo de cambio 1 dólar=1 CUP, sus costos pueden resultar significativamente más altos que sus ingresos, con lo cual demandan el apoyo desde el presupuesto del Estado. Del mismo modo, resulta que, de manera artificial, es más rentable comprar alimentos en el extranjero que bien pueden producirse en Cuba, como frutas, hortalizas, leche, entre otros. Otro claro ejemplo es que a un campesino le resulta más rentable vender sus producciones en el mercado agropecuario que exportar.
En la década de 2000, el dólar fue eliminado de la circulación y de las transacciones empresariales y solo se mantuvieron el CUP y el CUC. Desde hace varios años, se ha sostenido la necesidad de avanzar hacia la unificación monetaria y cambiaria, y este propósito quedó reflejado en el documento Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución destinados a la actualización del modelo económico y social cubano, aprobado en 2011. En el lineamiento 55 se señala, por ejemplo: «Se avanzará hacia la unificación monetaria, teniendo en cuenta la productividad del trabajo y la efectividad de los mecanismos distributivos y redistributivos. Por su complejidad, este proceso exigirá una rigurosa preparación y ejecución, tanto en el plano objetivo como subjetivo».
Sin embargo, este propósito quedó suspendido en el tiempo. Pero desde hace algunos meses, se anunció con fuerza la puesta en práctica de este proceso que, según informó Marino Murillo Jorge, jefe de la Comisión de Implementación y Desarrollo de los Lineamientos, «incluye cuatro elementos bien claros: resolver la dualidad monetaria, resolver la dualidad cambiaria, eliminar subsidios y gratuidades hasta donde sea posible en las condiciones de nuestra economía y hacer una transformación de los ingresos». Varios espacios del programa televisivo Mesa Redonda fueron dedicados al ordenamiento monetario, intentando transmitir a la población información oportuna sobre el significado de este proceso, su importancia y su urgencia. De igual manera, los medios de prensa nacional han publicado múltiples artículos sobre el tema.
El hecho de hacer pública la intención de acometer la medida en un lapso breve, pero no definido, generó múltiples incertidumbres en la población y los agentes económicos. Durante meses, los cubanos se han preguntado qué hacer con sus ahorros, muchos se han precipitado a cambiar los CUC, las colas en las sucursales bancarias no han cesado y muchos prestadores de servicios comenzaron a negarse a aceptar esa moneda.
En medio del proceso, y ante la escasez de divisas crónica en el país, agudizada por las restricciones de toda índole que ha generado el covid-19, sobre todo los efectos sobre el turismo, se decidió ampliar la red de tiendas en moneda libremente convertible –en las que solo se puede pagar con tarjeta de crédito- que fue instaurada desde el pasado año. En este espacio, se pueden adquirir bienes de diversa índole, incluidos alimentos y productos de aseo. En esencia, esta medida constituye una dolarización parcial, aunque no se ha llamado de ese modo. El desabastecimiento al que se ha asistido en la red de tiendas en CUC ante la contracción de la capacidad importadora del país, y el hecho de tener que satisfacer necesidades básicas, unido a la inexistencia de un mercado oficial donde comprar dólares, han presionado fuertemente sobre el tipo de cambio informal del CUC frente al dólar, que se sitúa en el entorno de los 2 CUC por dólar estadounidense (dependiendo sobre todo de la región del país).
El pasado 10 de diciembre, se anunció oficialmente el «día cero» para el próximo 1 de enero. En el programa Mesa Redonda y en la prensa se ha brindado información relevante como, por ejemplo, el tipo de cambio oficial del dólar que se fijará en 24 CUP, los nuevos salarios y pensiones mínimos, y las escalas salariales. También se avanzó sobre el crecimiento del fondo salarial, el pago de impuestos sobre ingresos personales, el costo de la canasta normada, los productos que mantendrán subsidios (alimentos para los niños, dietas de embarazadas y personas con enfermedades crónicas, productos no alimenticios como la «canastilla» y medicamentos), el costo de la canasta básica de referencia (que incluye los productos normados y otros a adquirir en espacios de mercado liberados), las nuevas tarifas de servicios básicos, etc. Varias gacetas oficiales con estos contenidos se publicaron tras la noticia.
A pesar de todo el cúmulo de información aportada en los últimos días y de la certeza de que se trata de un proceso necesario hace años, varias interrogantes y alertas aparecen en el panorama del ordenamiento. Como puede apreciarse, se trata de un asunto complejo que implica múltiples transformaciones y ajustes simultáneos: en los mercados monetario y cambiario, laboral, y de bienes y servicios. Cada uno de esos ajustes impactará en la economía y la sociedad, de una manera que es imposible cuantificar ex ante en su total magnitud.
Si bien hace mucho tiempo que se requiere acometer la unificación monetaria y devaluar el tipo de cambio buscando una mayor transparencia en las cuentas nacionales y una mejor medición de los resultados económicos, no puede perderse de vista que ninguna de estas medidas constituirá la solución definitiva a los problemas que enfrenta el país. Se precisan cambios estructurales e institucionales que acompañen el ordenamiento, ya que el origen de las distorsiones se encuentra en la esfera productiva. A continuación, se comentarán algunos riesgos potenciales.
La devaluación del tipo de cambio impactará de diferente manera en el sistema empresarial. Habrá empresas beneficiadas y otras perjudicadas. Aquellas que exportan lograrán beneficios superiores; las que destinan sus producciones al mercado en pesos cubanos y tienen un alto componente importado en su producción sufrirán un incremento considerable de sus costos, a lo que se suma que todo el sistema empresarial asumirá costos de salarios superiores dado que la devaluación se acompaña de una reforma salarial. Habrá empresas estatales que tendrán que ser subsidiadas por el Estado mientras logran el ajuste, para lo cual se les ha fijado un plazo de un año. Sin dudas, pasado este lapso de tiempo, algunas aún necesitarán subsidios. Según declaró la ministra de Finanzas y Precios, Meisi Bolaños, en el presupuesto de 2021 «hay una reserva de 18.000 millones de pesos para apoyar a empresas que no logren en el arranque del ordenamiento monetario cubrir con sus ingresos el total de sus gastos (aumento de salarios y efectos de devaluación e incremento de costos) Los casos serán analizados puntualmente por un comité que preside el Ministerio de Economía».
Estos ajustes impactarán irremediablemente en la oferta de empleo. ¿Cómo reestructurar el empleo en el sector estatal, habida cuenta que desde 2010 se reconoció la existencia de subempleo, fenómeno que aún no se ha solucionado por completo? ¿Cómo lograr que efectivamente se produzca un incentivo al empleo formal, lo cual constituye uno de los propósitos de la política económica? Una de las medidas que debe acompañar este proceso de ordenamiento es la creación de nuevos empleos que permitan a la fuerza laboral excedente en algunas empresas encontrar empleo en otras y a quienes quieran trabajar, materializar su propósito.
Sin embargo, en un contexto de contracción económica, el sector estatal no parece estar en condiciones de crear esos nuevos empleos. El impulso a las pequeñas y medianas empresas, recogido en la letra de la estrategia lanzada por el gobierno en julio pasado, debe agilizarse para garantizar una mayor oferta de empleo en un escenario muy probable de mayor demanda. Igualmente deberán hacerse efectivas todas las medidas de acompañamiento a estas pymes que permitan una liberación real de las fuerzas productivas. Entre ellas, sustituir el actual listado de actividades permitidas para el trabajo por cuenta propia por uno de actividades no permitidas. Ello habilitaría una mejor expresión de todo el potencial humano con que cuenta el país, en función del desarrollo socioeconómico.
Por otra parte, si bien la devaluación es un instrumento correcto para promover exportaciones, es importante tener conciencia de que la necesaria expansión y diversificación productiva de Cuba no va a producirse solamente con modificaciones del tipo de cambio. Se requiere tener conocimiento de los mercados externos, una adecuada estrategia de exportación, y más importante, saber qué exportar en términos de bienes o servicios que cumplan con los estándares exigidos por los demandantes.
Un elemento clave, sobre el cual se ha asentado el éxito del futuro ordenamiento monetario, es que la inflación resultante no rebase los límites establecidos. Sin embargo, en un escenario que combina una oferta sumamente limitada, un significativo incremento del efectivo en circulación y una parte de la economía que funciona bajo formas de gestión no estatal y por ende no puede ser sujeto de regulación directa de precios, considerar que la inflación no rebasará ciertos límites parece en exceso optimista. El propio presidente Miguel Díaz-Canel señaló: «La tarea no está exenta de riesgos, uno de los principales es que se produzca una inflación superior a la diseñada, agudizada por el actual déficit de oferta».
A mi juicio, urge ampliar la oferta de bienes y servicios, y eso pasa por transformaciones profundas que permitan incrementar en poco tiempo la producción nacional y las importaciones. Solo una oferta abundante, capaz de satisfacer la demanda, permitirá un control efectivo de precios. Se precisan medidas de acompañamiento al ordenamiento que estimulen y desaten las fuerzas productivas en todas las formas de gestión de la economía. En este sentido, lograr la real autonomía de las empresas estatales, impulsar las pymes y las cooperativas y atraer la inversión extranjera directa simplificando el proceso de aceptación resulta, más que nunca, una necesidad.
La población cubana que recibe ingresos estables a través de salarios y pensiones será objeto de los beneficios de la reforma salarial. Sin embargo, el incremento de precios de los servicios básicos y de parte de los bienes de consumo, si la inflación no se controla adecuadamente, anulará el efecto positivo del incremento de los ingresos nominales. De allí la urgencia de expandir la oferta, lo cual constituye la única vía efectiva de garantizar un mayor control de la inflación. Pueden establecerse topes de precios, dictarse resoluciones, apelarse a la conciencia ciudadana, pero si la demanda supera con creces la oferta, estos mecanismos tendrán escasa o nula efectividad. El mercado sumergido florecerá, más allá de la voluntad o del deseo de que esto no ocurra.
Los gobiernos locales, que han sido facultados para determinar los precios de los bienes y servicios de mayor impacto en la población, deberán tomar con cautela la fijación de precios, de modo tal que no se produzca desabastecimiento de los mercados y arbitraje. La cuestión de los precios es compleja y en ella descansa parte del éxito del ordenamiento. Se insiste en que no se permitirán precios abusivos y especulativos, sobre todo por parte del sector no estatal. Pero, al mismo tiempo, es necesario alertar que el sector no estatal va a enfrentar mayores costos. Aun cuando muchos no requieran importaciones para operar, las tarifas de los servicios básicos aumentarán considerablemente y esos incrementos se traspasarán a los precios de los bienes y servicios. El costo de la vida va a incrementarse, lo cual también tendrá un efecto en el nivel de precios. Esta misma lógica se aplica al sector informal de la economía que, ante la escasez crónica de productos, continuará existiendo.
Tomando en consideración que el diseño del ordenamiento es previo al azote de la pandemia de covid-19 y, por tanto, descansaba en supuestos de un escenario menos complicado, deberá valorarse si será suficiente indexar el salario y las pensiones al costo de una canasta de bienes y servicios en un segmento específico de mercado. ¿Qué ocurrirá si el precio de la canasta es superior, o lo que es lo mismo, qué sucederá si la canasta o parte de ella hay que adquirirla en otros espacios de mercado con precios más elevados? Ello se traducirá en una caída del salario real y de las pensiones de la seguridad social.
Un elemento adicional tensiona la efectividad del ordenamiento: la dolarización parcial de la economía cubana. Si bien a partir del 1 de enero dejarán de circular en Cuba dos monedas, la verdadera unificación monetaria no se habrá alcanzado en tanto el CUP no cumpla plenamente con las funciones del dinero en la economía doméstica. Una parte de los bienes de consumo que demanda la población continuarán expandiéndose en la red de tiendas en moneda de libre convertibilidad. Por lo demás, se ha reconocido que no existe disponibilidad de divisas en el país para venderlas a la población, lo que se traduce en que continuará existiendo un mercado informal de divisas. El tipo de cambio de 24 CUP por dólar no impacta en el tipo de cambio informal al operar en circuitos diferentes no interconectados entre sí. En el circuito informal el precio del dólar casi duplica el cambio oficial.
Retomando la idea de que uno de los propósitos es estimular el empleo formal, cabe considerar que los efectos del ordenamiento en el salario real estén aún por verificarse y que el hecho de que parte de los bienes de consumo se expendan en moneda de libre convertibilidad resultan fuerzas contrarias al objetivo buscado. Otro efecto indeseado de la devaluación es la pérdida de valor de los ahorros personales acumulados durante años. Cómo compensar esas pérdidas, al menos en el mediano plazo, es una pregunta que debe estar presente en el debate actual desde el diseño de políticas. Por demás, las personas tratarán de protegerse de este fenómeno comprando divisas en el mercado informal, lo que continuará presionando al alza el tipo de cambio informal mientras exista control de cambios.
Desde que comenzó el proceso de ordenamiento, se ha repetido una y otra vez que nadie quedará desamparado. En el presupuesto aprobado para 2020, se concibe una reserva de 716 millones de pesos para atención de las personas «vulnerables», a disposición de los municipios. En palabras de la ministra Bolaños: «Lo más importante es que se utilice coherentemente, que el proceso sea ágil, se identifique bien a las personas y se tramite con mucho control. No estamos hablando de financiar a quien pueda trabajar, sino a aquellas personas que necesiten cubrir sus necesidades más apremiantes y estén imposibilitadas de trabajar o no lo logren con su trabajo».
A partir de esta idea, se desea acotar que la definición de vulnerabilidad es aún difusa (más aún en un contexto en el que es imposible cuantificar impactos reales antes de que el ordenamiento arranque) y que una vez que se logren diseñar los mecanismos para definir las diferentes situaciones de vulnerabilidad, se requerirá transformar esta modalidad asistencialista en una que socave las bases de esa condición y viabilice procesos de movilidad ascendente en la sociedad.
Finalmente, aunque quedan múltiples aristas sobre las cuales reflexionar, reafirmo la idea de que el éxito del ordenamiento pasa por implementar con celeridad transformaciones profundas en la economía preteridas desde hace años. El país se encuentra abocado a un proceso muy complejo que se lleva a cabo en un momento muy difícil de la economía cubana, que ha sufrido una caída del PIB de 11% en 2020, lo cual supone tensiones adicionales para la implementación del ordenamiento. Por ende, acometer las transformaciones estructurales que se requieren transita por una disponibilidad de financiamiento hoy ausente y que es preciso movilizar apelando a otras fórmulas. Es necesario, además, que la puesta en marcha del ordenamiento tenga un carácter dinámico; es decir, que permita ir corrigiendo en la práctica los efectos negativos de su aplicación para que, de este modo, el resultado final sea el esperado estímulo a la economía doméstica.