Por una solución integral al subsidio de los combustibles… una vez más

Penosamente en nuestra sociedad hay temas difíciles de discutir a profundidad por más que se insista una y otra vez. A priori se adoptan posiciones sin reflexión alguna o posiciones donde los beneficios económico-políticos particulares se sobreponen a los beneficios de las grandes mayorías. Ese es el caso de los subsidios a los combustibles fósiles (gasolinas, diésel, gas doméstico…). Por un lado, están quienes defienden casi como verdad revelada aquello de “transparentar los precios” para que el mercado produzca resultados satisfactorios. Y por el otro lado, encontramos defensores a capa y espada de subsidios generalizados cual si fueran aparentes “logros populares”.

Así, unos buscan eliminar totalmente los subsidios, sin pensar en los efectos de tales medidas dentro de la estructura de la sociedad en su conunto, incluso en el campo de la producción. En cambio, los otros defienden mantener los subsidios generalizados e intactos, pese a las evidentes ineficiencias sociales causadas por políticas de subsidios improvisadas, carentes de estrategias claras, pero sostenidas por “costumbre”.

Como hemos mencionado en más de una ocasión¹, los subsidios a los combustibles –y a la energía en general– deben superarse en clave integral, no solo fiscal y peor en clave neoliberal. Los combustibles y la energía son bienes estratégicos cuyos precios no pueden quedar totalmente a merced de los “caprichos del mercado”, ni tampoco a merced de meros intereses populistas. Se requiere de un manejo integral que, entre otras cosas, considere al manejo de los precios a los combustibles y la energía como parte de una política nacional energética, económica y social, sin descuidar la cuestión ecológica.

Igualmente, precisamos definir dónde los subsidios generan desproporciones entre oferta y demanda energéticas; así como definir dónde los subsidios generan ineficiencias y desperdicio de energía además de favorecer a estratos económicos altos (p.ej. automóviles privados, calentamiento de agua, etc.). En paralelo se requiere definir dónde los subsidios deberían ampliarse (p.ej. transporte popular, pequeña y mediana producción, consumo energético en estratos bajos).

Es más, planteamos que los subsidios per se no son distorsionadores; lo que genera distorsiones es su aplicación generalizada sin una estrategia seria y con objetivos claros. Incluso desde la propia economía hay argumentos para plantear que, ante un subsidio energético generalizado y pobremente focalizado, es posible ganar eficiencia con una focalización del subsidio sobre todo en beneficio de hogares de ingresos bajos. Es más, los mercados vinculados al sector energético al parecer poseen varias “fallas” que impiden que el “libre mercado” genere resultados óptimos, de modo que se vuelve necesaria la aplicación de subsidios bien planificados y focalizados (al respecto, ver por ejemplo, la reflexión de Allcott y otros (2015).²

A su vez, las grandes distorsiones del sector energético –más allá de los mercados– provocadas por la falta de planificación no se solucionan a corto plazo. Basta una pregunta para ilustrar la cuestión: ¿qué futuro energético se planifica para un Ecuador que, con el tiempo, podría pasar de exportador a importador neto de petróleo y derivados³? Y la cuestión es aún peor si notamos que la política de subsidios a los combustibles en el Ecuador empezó hace varias décadas y en medio de la euforia de un boom petrolero. Desde entonces, la discusión de los subsidios ha sido casi estéril debido a los múltiples pero infructuosos intentos de superación.

Todas estas particularidades muestran que es un grave error reducir la cuestión de los subsidios a los combustibles a la búsqueda de un menor déficit fiscal. Si se eliminan o incluso si se focalizan los subsidios sin conocer los puntos medulares en dónde y cómo hacerlo, sin estimar cuánto del subsidio retirar, y sin una estrategia de largo plazo, podrían darse impactos graves y hasta impredecibles. Por ejemplo, el alza de precios podría repercutir gravemente en el aparato productivo, en el tejido social y hasta en la inflación no solo por un impacto en costos sino hasta por un impacto en las expectativas. Correcta o no, la lógica popular –a veces menospreciada por los analistas ortodoxos– intuye que, si sube el precio de los combustibles, sube el precio de todo; tal intuición hasta podría generar un efecto de “profecía autocumplida” (quizá hasta exacerbada por quienes quieran aprovechar desde la especulación).

Aunque actualmente la economía ecuatoriana sufre de graves tendencias recesivas que han estancado al nivel de precios, en julio de 2021 se registró una inflación mensual positiva de 0,53% siendo los alimentos y el transporte⁴ los productos de mayor incidencia. Si a eso se suman cierta posibilidad de que el mundo podría entrar en un proceso de inflación a escala internacional⁵ parece poco alentador en medio de tanta incertidumbre mantener el retiro generalizado del subsidio a los combustibles en el país sin una reflexión más profunda.

Considerando semejante situación, deseamos volver a posicionar algunas ideas fuerza para una propuesta energética integral que debe tener como base fundamental la no afectación a las condiciones de vida de las grandes mayorias, duramente golpeadas por las sucesivas crisis y los fallidos intentos por superarlas. Estas ideas no las tomamos como verdades absolutas, sino como propuestas para una discusión cada vez más urgente:

1. Primero cabe diagnosticar con claridad la situación actual de los subsidios energéticos en el país. Tal diagnóstico requiere incluso que se difundan y se transparenten las cifras asociadas a esos subsidios considerando que, por ejemplo, en 2020 entre naftas, diésel y gas licuado de petróleo no se habrían gastado ni 400 millones de dólares en subsidios (cifra que obviamente será mayor en 2021 ha medida que la actividad económica se va retomando). Asimismo, es crucial que la información se encuentre unificada y sea difundida desde los canales oficiales, pues los datos disponibles al momento son en extremo generales y dificultan la posibilidad de tener una visión más precisa del sector energético.
2. Es indispensable elaborar una estrategia de transición energética en donde los precios y subsidios a los combustibles sirvan de herramienta para incentivar dicha transición, pero sin golpear a las poblaciones vulnerables que requieren de combustibles baratos para que sus actividades productivas y no productivas les permitan sobrevivir.
3. Es fundamental priorizar el transporte público y de mercancías con esquemas en los que los subsidios pueden y deben jugar un papel importante. Así, por ejemplo, se debería estudiar cuán factible es que las tarifas de transporte público se mantengan bajas, al menos en los grandes sistemas de transporte dentro de las ciudades. Igualmente cabría considerar que sea nuevamente el gobierno central -y no los gobiernos seccionales- el que maneje dicho subsidio con los ingresos “liberados” por la focalización de los subsidios a los combustibles. Y también se requiere analizar a fondo hasta qué punto los subsidios al transporte efectivamente beneficiarían a sus trabajadores y trabajadoras y no a grupos privilegiados.
4. También se debe pensar en políticas que masifiquen el uso de un transporte público (p.ej. ampliar servicios de recorridos en colegios e instituciones públicas, prohibir la circulación de vehículos que solo tengan un pasajero al menos en las principales avenidas), incluso tomando como inspiración los ejemplos aplicados en otros rincones del mundo donde se aplican tarifas o directamente se prohíbe el ingreso de vehículos en zonas de alta congestión. En dicho proceso se requiere repensar al transporte público para otorgarle mayor calidad y dignidad (enfrentando problemas como el hacinamiento, la inseguridad y el acoso). Aquí obviamente la pandemia del coronavirus exige pensar las alternativas con cautela, buscando una expansión de la capacidad instalada del sistema de transporte y de su uso eficiente.
5. En una primera fase, hasta no tener la capacidad tecnológica de focalizar los subsidios para cada uno de los vehículos (algo que ya existe en muchas gasolineras) se mantendría el subsidio al diesel para el transporte público y de mercancias. Lo que habría es que restringir la importación de vehículos privados a diesel, mientras que los propietarios de vehículos a diesel que no sirven claramente para actividades productivas, agrícolas por ejemplo, deberían pagar una tasa de rodaje que compense el beneficio que reciben por el subsidio a dicho combustible. De hecho, hasta se podría aplicar un fuerte impuesto al rodaje a todos los vehículos de alta gama que circulen por el país.
6. Es muy importante desplegar una estrategia para el consumo de diesel marítimo procurando sostener esquemas de subsidio directo a los pescadores artesanales especialmente, mientras que el resto de la flota debería estar controlada con sistemas de GPS que aseguren el control de los recorridos efectivamente realizados con claros límites establecidos por su real capacidad de consumo.
7. En ese proceso de transición habrá que crear las condiciones para que el mayor número posible de actividades productivas que consumen diesel -sobretodo en el sector industrial- migren a la energía eléctrica.
8. Igualmente se debe estudiar cuán viable es usar la energía eléctrica como alternativa para el transporte masivo de carga y de pasajeros; hay experiencias como el trolebús (y, ¿potencialidades? con el metro en Quito). Por cierto, debemos ser claros que la solución no es solo sustituir autos que consumen combustibles fósiles por vehículos eléctricos. En las ciudades más grandes el problema del transporte es cada vez más complejo por la cantidad creciente de automóviles privados. Debemos parar la privatización del rodaje en las calles, que las está colapsando. Por ello, hay que normar y hasta limitar esa expansión para masificar y mejorar la calidad del transporte público.
9. Para el subsector eléctrico podría estudiarse un enfoque combinado. Por un lado, se podría interrelacionar las tarifas con los precios de los derivados del petróleo y, por otro, aplicar tarifas diferenciadas con valores más bajos en el campo y en las ciudades pequeñas y medianas, por ejemplo, en las de menos de 50 mil habitantes (similar tratamiento podría darse a las tarifas telefónicas). En los sectores populares, incluso cabría ampliar la entrega de electricidad subsidiada (sobre todo en la costa ecuatoriana por el uso masivo de ventiladores, por ejemplo), subvencionada por una tarifa más alta para quienes más consumen, enfatizando en el uso de subsidios cruzados. Con tales políticas, más que buscar una mayor recaudación de ingresos fiscales, se buscaría usar los subsidios como herramientas para mejorar la calidad de vida en el mundo rural.

En definitiva, requerimos un proceso plural de transición que conduzca a una reducción sistemática del aporte de los combustibles fósiles en la mezcla energética aprovechando las reservas de energías renovables: hídrica, solar, geotermia, eólica, sin que esto implique ampliar las actividades mineras, por ejemplo. Pero hasta alcanzar tal transición, se podría instrumentar medidas urgentes como la reconversión temporal de centrales térmicas que consumen diesel en centrales de fuel oil y de gas natural. Esto evitaría la exportación del fuel oil excedentario a precios baratos, y la generación -menos contaminante- de energía a partir del gas natural.

Por último, recordemos que en la economía ecuatoriana existen subsidios escondidos o, mejor dicho, “perversos”, pues subvencionan directa o indirectamente a los grandes grupos económicos locales y transnacionales. Subsidios que deben ser eliminados, como son, para citar un par de ejemplo, el apoyo para importar agroquímicos sin aranceles, las tarifas preferenciales por el consumo de electricidad o el uso hasta gratuito del agua, así como diversos tipos de exoneraciones tributarias y arancelarias a las mineras, etc.

Si ha llegado la hora -por fin- de cuestionar los subsidios, pues cuestionémoslos todos, tanto aquellos que son social, ecológica- y económicamente ineficientes, como como aquellos que son muy eficientes… para el gran capital. Y, reiteremos, toda esta discusión debemos ubicarla dentro de una cuestión más amplia que el mero problema fiscal: ¿hacia dónde queremos que transite el Ecuador en términos energéticos, productivos, económicos y sociales en general de aquí a los próximos años y décadas? En medio de la peor crisis de nuestra historia, la planificación económica no debe ser desplazada por la sinrazón neoliberal.-

Notas:

1 Consultar en Alberto Acosta, John Cajas Guijarro (2019); “Insistimos: subsidios en clave integral”. Disponible en https://ecuadortoday.media/2019/10/18/insistimos-subsidios-en-clave-integral/

2 Ver en Hunt Allcott, Christopher Knittel, Dmitry Taubinsky (2015); “Tagging and Targeting of Energy Efficiency Subsidies”, American Economic Review, vol. 105, no. 5, May 2015.

Disponible en https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/aer.p20151008

3 Consultar en Vicente Sebastian Espinoza, Javier Fontalvo, Jaime Martí-Herrero, Paola Ramírez, Iñigo Capelán-Pérez (2019);

“Future oil extraction in Ecuador using a Hubbert approach”. Science Direct. Disponible en https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0360544219311922

4 Revisar la información del INEC https://www.ecuadorencifras.gob.ec/documentos/web-inec/Inflacion/2021/Julio-2021/01%20ipc%20Presentacion_IPC_jul2021.pdf#page=9

5 Ver en Cecilia Barria (agosto 2021); Qué está pasando con la inflación en América Latina y en qué países se ha disparado, BBC News Mundo. Disponible en https://www.bbc.com/mundo/noticias-58195519