La implantación del Estado neoliberal y de sus políticas en educación y salud

1. Introducción

2. El establecimiento de las bases del desarrollo capitalista neoliberal

3. La dictadura militar y las políticas sociales (1973-1989).

3.1 Las Políticas de Educación

3.2 Las Políticas de Salud

4. Palabras Finales

1. Introducción

Después de 26 años de haberse impuesto la reforma neoliberal de la educación chilena que convirtió el derecho a educarse y desarrollarse de las personas en una mercancía regida por los vaivenes irracionales del mercado, los estudiantes secundarios, a través de sus movilizaciones, han hecho evidentes las características de exclusión e inequidad que, por definición, ella poseía. Pese a los argumentos se han esgrimido, y que aún hoy se aducen, para mantener o embellecer este modelo de educación neoliberal mediante distintas acciones de maquillaje, es inobjetable que dicho modelo solo podía terminar en un fracaso, comprometiendo a largo plazo las posibilidades de desarrollo nacional. Las puntuales demandas reivindicativas de los estudiantes secundarios -gratuidad del pasaje escolar, gratuidad de la PSU y modificación de la jornada escolar completa- han desembocado en una crítica radical al sistema educacional chileno -impuesto por la dictadura militar a principios de la década de los 80 y cuya perpetuación e inamovilidad fuera asegurada mediante la promulgación de la ley orgánica constitucional de educación días antes de que asumiera el primer gobierno de la Concertación- en la que coinciden también los profesores, los estudiantes universitarios y los apoderados.

La dinámica de los acontecimientos ha puesto en el primer plano el problema de la educación chilena, pero, junto a ella, subsisten los grandes problemas que afectan a la mayoría de la población derivados de la imposición de las políticas neoliberales de salud, vivienda y previsión durante la dictadura militar y cuyos diseños respondieron a la misma lógica. Comprender esa lógica, oculta por la ideología imperante, es el objetivo de las notas siguientes.

2. El establecimiento de las bases del Desarrollo Capitalista Neoliberal.

Desde fines del siglo XIX, y a medida que se desarrollaba en el país el proceso de modernización capitalista, el Estado fue asumiendo un creciente papel amortiguador de los adversos efectos que dicho proceso estaba provocando en las condiciones materiales de existencia de diversos sectores sociales.

«Numerosos escritos de la época revelan las condiciones de vida y trabajo que prevalecían a comienzos de este siglo. Alrededor de la cuarta parte de las familias que vivían en las ciudades lo hacían en conventillos, en los que se hacinaban más de cuatro personas por pieza. La inexistencia de alcantarillado y agua potable, junto a un deficiente sistema de recolección de basuras, generaba serios problemas sanitarios. La tasa de mortalidad superaba los 30 por 100 habitantes, y a nivel infantil se elevaba a 304 por cada mil niños nacidos. Prácticamente la mitad de la población era analfabeta.

En cuanto a las condiciones de trabajo, no existían los convenios colectivos; todos los acuerdos eran individuales y verbales. No existían normas que obligaran al descanso dominical ni que impusieran una duración máxima a la jornada laboral. El trabajo infantil y femenino se prestaba a numerosos abusos. Las remuneraciones no sólo eran bajas sino que, además, se encontraba difundida la práctica del pago en especie y/o con fichas. Estas últimas obligaban a comprar en las pulperías que monopolizaba el empleador. No existían normas de higiene y seguridad en el trabajo, así como tampoco indemnización por accidentes laborales».[1]

Por décadas los trabajadores se movilizaron para revertir esta situación con escasos resultados. Recién en 1924, después de 34 años de haberse producido la primera huelga general en Chile, y paradójicamente ante presión militar, el Congreso Nacional aprobó un conjunto de leyes sobre «contratos de trabajo, sindicatos, derecho a huelga, tribunales de conciliación y arbitraje, indemnización por accidentes del trabajo; y se crearon la Caja de Seguro Obligatorio y la Caja de Previsión de Empleados Particulares. Ese mismo año se creó el Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsión Social. Al año siguiente se creó la Caja Nacional de Empleados Públicos…»[2].

Con la aprobación de esta legislación, el Estado inició un proceso de progresivas intervenciones en el campo social, destinando cada vez mayores recursos para proveer a la población de servicios sociales, principalmente de educación, salud, previsión y vivienda y urbanismo, hasta llegar, en 1972, a emplear prácticamente el 26% del producto geográfico bruto en esta finalidad [3]. Desde 1920 hasta 1972 los gastos sociales crecieron diez veces más rápido que el producto nacional, demostrando el fuerte énfasis y la alta prioridad que el Estado chileno le otorgó a la entrega de prestaciones en educación, salud, vivienda y previsión social.

En gran medida, constituyó también una respuesta a los avances que se daban simultáneamente en el proceso de democratización política del país. A lo largo de estos cincuenta años, se estableció una estrecha correlación entre el aumento de la participación de las clases populares en los procesos políticos y el continuo incremento de las prestaciones sociales del Estado. Aunque parte de la ampliación de los beneficios sociales fue el resultado de la capacidad reivindicativa y de presión de los sectores populares, no es menos cierto que otra parte respondió al surgimiento de compromisos sociales que se establecieron a partir de la década de 1920 entre sectores capitalistas industriales, capas medias y obreros urbanos y mineros, en un contexto de dominación política de la oligarquía terrateniente. Sobre la base de esta alianza, el Estado asumió, fundamentalmente a partir de 1938, la función de promover y conducir la industrialización sustitutiva de importaciones convirtiéndose en un Estado «empresario», pero, simultáneamente, definió e implementó políticas públicas orientadas a corregir las desigualdades provocadas por el mercado y mejorar las condiciones de distribución de la riqueza, con lo que adquiere su carácter de Estado «benefactor» o de «compromiso».

La expresión máxima de estas tendencias de desarrollo: la progresiva industrialización sustitutiva de importaciones liderada por el Estado, la creciente integración social y democratización política y la ampliación de la intervención social del Estado, se alcanzó en el gobierno de la Unidad Popular.

Con el golpe militar de septiembre de 1973 y el advenimiento del régimen dictatorial, esas tendencias se interrumpieron abruptamente.

Comprender el significado y el alcance de las trasformaciones experimentadas por las políticas sociales y redistributivas definidas e implementadas por el Estado chileno en el período 1973-1989, así como la disminución de sus responsabilidades en materia de otorgamiento de beneficios sociales, implica necesariamente remitirse al nuevo proyecto de sociedad que se propuso materializar la dictadura militar una vez derrocado el gobierno constitucional del Presidente Salvador Allende. En efecto, aunque inicialmente las medidas adoptadas por el régimen militar parecieron responder a las supuestamente críticas condiciones políticas, económicas y sociales existentes en esos momentos[4], sus alcances concretos iban más allá de lo exigido por la coyuntura[5]. En realidad, era sólo el comienzo de un largo proceso de intervenciones tendiente a resolver por la vía autoritaria, y claramente a favor de la clase dominante, la crisis global a la que había llegado la sociedad chilena después de veinte años de infructuosos intentos por remover, dentro de los cauces democráticos, los obstáculos estructurales que impedían seguir profundizando sus procesos de desarrollo económico y social.

Consecuentemente, las medidas que la dictadura militar comenzó a imponer drástica y progresivamente en la formación social chilena a partir de septiembre de 1973 apuntaron tendencialmente hacia tres objetivos estrechamente relacionados.

a) En primer lugar, reimponer un sistema de dominación capitalista, ahora reestructurado y reorganizado bajo la hegemonía del capital financiero, en reemplazo del anterior sistema de relaciones oligárquico-capitalista que, fuertemente cuestionado desde mediados de la década de 1960, había entrado en abierta crisis durante el gobierno de la Unidad Popular.

b) En segundo lugar, instalar y consolidar un nuevo patrón de acumulación capitalista en sustitución del supuestamente agotado modelo de «industrialización sustitutiva de importaciones», el que, además, debía estar estrechamente alineado con las nuevas tendencias que exhibía el desarrollo del sistema capitalista mundial.

c) Finalmente, reinstaurar la hegemonía de la vieja concepción ideológica liberal, en que se planteaba que solo a través de la competencia y el esfuerzo personal era posible alcanzar el «éxito individual» y el reconocimiento social, eliminando «las equivocadas ideas socializantes basadas en obsoletos valores democráticos y de solidaridad» forjadas en el país desde principios del siglo XX.

En las condiciones chilenas del período, la clase dominante requería de un régimen político extremadamente autoritario, que dispusiera y utilizara amplios recursos de coerción física para, por una parte, imponer sin contrapeso su proyecto de refundación capitalista a la clase trabajadora y a las capas medias, quienes serían las más fuertemente afectadas por las transformaciones a realizar, y, por otra, neutralizar las presiones de aquellas fracciones de la propia clase dominante que se verían perjudicadas por la imposición del nuevo modelo de desarrollo.

Desde sus inicios, aunque quizás con una postura más reactiva[6] que estratégica, el gobierno militar adoptó una serie de medidas represivas que configuraron una concentración, históricamente inédita, de poder político en el Estado, proceso que se desarrolló simultáneamente con uno de personalización y centralización del poder en el Ejecutivo. Entre dichas medidas figuraron, entre otras[7]:

a) Las destinadas a eliminar o controlar las diferentes instancias de representación propias del régimen democrático anterior. Se prohibieron los partidos y movimientos políticos de la Unidad Popular, mientras los restantes entraron en receso hasta que, en 1977, también quedaron proscritos. Se vedó toda actividad, manifestación pública u organización política de base. Se reglamentó las actividades de las organizaciones gremiales, vecinales, estudiantiles y comunitarias y las de los Colegios Profesionales. Simultáneamente, se dictaron una serie de normas tendientes a privar a las organizaciones sindicales de autonomía y libertad: se suspendieron las elecciones sindicales, el gobierno se reservó el derecho a designar dirigentes laborales y sus reuniones quedaron sujetas a autorización previa de la policía.

b) La clausura del Congreso Nacional, la disolución del Tribunal Constitucional y la quema de los registros electorales. La concentración del ejercicio de los Poderes Constituyentes, Ejecutivo y Legislativo en la Junta Militar, la que se reservó a la vez el control jurídico de sus propias decisiones, al igual que las atribuciones de la Contraloría General de la República. Con ello, la soberanía dejó de residir en el pueblo, -quien manifestaba su voluntad mediante elecciones, con mandatos renovables a plazo fijo-, y desapareció toda norma objetiva e impersonal en la generación del poder político y de las leyes, así como cualquier forma de control sobre el ejercicio y límites de las autoridades de Gobierno.

c) La declaración del Estado de sitio; la suspensión de las garantías individuales; la imposición del toque de queda en todo el territorio nacional; la creación de la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA), a principios de 1974, y su sustitución por la Central Nacional de Informaciones (CNI) en 1977; la detención y tortura en campos de concentración de decenas de miles de hombres, mujeres, adolescentes e incluso niños; el asesinato y desaparición forzada de miles de personas; las purgas dentro de la administración pública; la represión dentro de las propias fuerzas armadas, todo bajo el pretexto de estar en un escenario de «guerra interna» contra el terrorismo y el comunismo internacional.

d) El cierre de periódicos, revistas y radios de izquierda, la censura de la prensa escrita, radio y televisión; la autorización para la publicación sólo de medios adscritos al régimen; la intervención de las universidades, la exoneración de cientos de académicos, la eliminación de institutos de investigaciones universitarios, la supresión de carreras del campo de las ciencias sociales y la designación de rectores militares.

e) El inicio de un proceso de descentralización político-administrativo del país cuyo objetivo fue transferir las decisiones que no revestían un carácter político y que, en la práctica, significó aumentar el poder central al reforzar la verticalidad del mando y ubicar al Presidente en la cúspide del poder.

La drasticidad y lo prolongado con que se aplicaron estas y otras medidas políticas similares, adoptadas inicialmente con un fuerte ánimo revanchista y, posteriormente, con fines de disciplinamiento social, fue configurando el cuadro de un régimen político de características totalitarias nunca antes vistas, que se propuso como misión lograr, en un tiempo no precisado[8], la refundación, reconstrucción y restauración de una sociedad[9] de nuevo tipo.

Aunque el contenido de clase del proyecto de refundación y recomposición de la sociedad chilena fue, desde el primer momento del golpe militar, claramente capitalista, recién en 1975, con ocasión de la aplicación de un conjunto de medidas económicas «de choque» destinadas a solucionar enérgicamente el problema inflacionario e intensificar las reformas estructurales, comenzó a perfilarse el nuevo patrón de acumulación que se impondría y la fracción de la clase dominante que lo hegemonizaría.

En efecto, dados los desequilibrios macroeconómicos que presentaba la economía chilena en septiembre de 1973 y la fuerte intervención que había realizado el gobierno de la Unidad Popular en la estructura de propiedad privada y de administración de los principales medios de producción del país, el primer objetivo que se propuso el régimen militar fue reinstaurar las condiciones mínimas que permitieran el funcionamiento de una economía capitalista. Para ello, en sus inicios el régimen militar definió e implementó un conjunto de políticas que apuntaron a:

1. Imponer el mercado y el sistema de precios como los principales instrumentos de asignación de recursos de la economía, en detrimento del tradicional y creciente papel que había jugado el Estado como promotor y planificador del desarrollo económico y social. En términos concretos, ello significó la liberación de la mayor parte de los precios sujetos a control estatal, la devaluación del tipo de cambio y la postergación de los reajustes salariales, lo que se tradujo en una caída vertical de los sueldos y salarios reales[10]. Era el comienzo de un proceso de profunda redistribución regresiva del ingreso y de jibarización del Estado.

2. Ampliar el espacio económico del capital privado, restableciendo, por una parte, los derechos de la propiedad privada y de administración que el proyecto de la Unidad Popular, -dirigido a constituir un área de propiedad social-, había restringido y, por otra, reimponer coercitivamente la quebrada disciplina laboral a nivel de las empresas y a nivel global. Lo anterior se tradujo, por un lado, en la devolución de los predios agrícolas ilegalmente ocupados, la disolución de las formas colectivas de la propiedad de la tierra en las áreas reformadas y la devolución de las empresas requisadas e intervenidas según normas legales de excepción y, por otro, en la suspensión de las negociaciones colectivas, la limitación de la actividad sindical y la interdicción de los partidos de izquierda, rompiendo así sus históricos vínculos políticos con el movimiento sindical.

3. Reintegrar la economía chilena al sistema capitalista mundial y recuperar la confianza de los organismos financieros internacionales, como el FMI; para obtener su apoyo financiero y renegociar en mejores términos la deuda externa. Entre los gestos que se hicieron en el sentido descrito estuvo la restitución de diversas empresas extranjeras requisadas o intervenidas y el pago de una indemnización a las compañías norteamericanas nacionalizadas, en particular las cupríferas.

A mediados de 1974, y ante la persistencia de los desequilibrios macroeconómicos, los énfasis del programa de estabilización se pusieron en la reducción del déficit fiscal, -y, de paso, de los créditos internos a las empresas de propiedad estatal- lo que se reflejó en el presupuesto para 1975, en el que se contempló una reducción del gasto fiscal superior al 30% en términos reales. Como parte de esta política se dictaron las normas que regirían la privatización de las empresas y la banca comercial estatizada y se introdujeron importantes modificaciones tributarias, como fueron la derogación del impuesto al patrimonio y a las ganancias del capital y la introducción del impuesto al valor agregado[11].

En los hechos, la disminución del déficit fiscal se realizó a través del recorte de la inversión, el gasto y el empleo públicos y la privatización de la mayor parte de las empresas en poder del Estado[12], provocando, en definitiva, una drástica reducción del tamaño y los ámbitos de acción económica del Estado[13]. Pero ese no fue el único efecto: simultáneamente al proceso de eliminación o minimización de las funciones de fomento, regulación y conducción económica del Estado se fueron configurando las condiciones para reducir el papel que históricamente había desempeñado en la promoción del desarrollo social y en la reducción de las desigualdades sociales.

En 1975, ante la persistencia de los desequilibrios internos y en un contexto externo desfavorable a consecuencias del aumento del precio internacional del precio y la caída en los precios del cobre, el régimen militar decidió llevar a cabo un programa de ajuste o de recuperación económica que se distinguió por la drasticidad de su aplicación. En lo esencial, el «tratamiento de choque» como se denominó, mantuvo las orientaciones de política que se venían implementando: contraer el gasto público, acentuar la liberalización de la economía y fortalecer el área privada[14], disminuir la emisión de dinero, aumentar los ingresos tributarios, potenciar el desarrollo del mercado de capitales, acelerar el proceso de minidevualuaciones del tipo de cambio, etc[15].

El costo para la sociedad que tuvo la aplicación de este programa de ajuste fue altísimo[16], pero con él se establecieron las bases definitivas de lo que posteriormente sería conocido como el modelo de desarrollo neoliberal. Lo esencial del proyecto global de la dictadura, como era la privatización de la economía, la transferencia de recursos desde el sector asalariado y el Estado a la clase capitalista, la consolidación del núcleo financiero como fracción hegemónica de la clase dominante y la destrucción del Estado Benefactor, hacia 1979 estaba realizado. La «mano invisible» del mercado había sido repuesta con la ayuda de la «mano militar» y juntas mostraban el verdadero contenido de clase del discurso ideológico y del modelo neoliberal impuesto.

3. La Dictadura Militar y las políticas sociales (1973-1989)

Desde sus inicios la aplicación de las diversas medidas políticas y económicas del régimen militar provocó un proceso de deterioro progresivo en las condiciones materiales de existencia de la mayoría de la población chilena. Paralelamente a la caída directa de las remuneraciones reales y el empleo, a la violenta y sostenida represión al movimiento social obrero, campesino, estudiantil y profesional que había apoyado el gobierno de la Unidad Popular, a la interdicción de los partidos políticos de izquierda, a las purgas realizadas en el aparato del Estado, etc. se produjo una importante disminución en el nivel del gasto público social (GPS), que se mantuvo durante todo el resto de la década de los 70. Sólo en 1974 el GPS cayó prácticamente 8 puntos porcentuales respecto de lo alcanzado en 1972, para seguir disminuyendo hasta 1981[17]. De esta manera, el gasto social por habitante durante el período 1974 y 1983 nunca recuperó su nivel de 1970[18].

Al menos dos fueron los factores principales que actuaron para producir esta situación:

a) En primer lugar, la aplicación de medidas antiinflacionarias que apuntaban a lograr una sustancial disminución del déficit fiscal mediante la combinación de acciones destinadas, por una parte, a aumentar los ingresos del Estado mediante la privatización de empresas públicas y la realización de reformas tributarias y, por otra, a contraer la mayor parte de los gastos del Estado, entre ellos el gasto fiscal social y el de las instituciones descentralizadas prEstadoras de beneficios sociales;

b) En segundo lugar, la implementación de políticas orientadas a ampliar el campo de acción del capital privado y a restituir el mercado como el principal instrumento de asignación de recursos.

En la práctica, ambos conjuntos de políticas tendieron a converger hacia un solo resultado: la eliminación, minimización y/o modificación de aquellas funciones que había asumido el Estado «benefactor» en su rol de promotor, conductor y planificador del desarrollo económico y social del país. En el plano estrictamente de lo social, esto significó la eliminación de las funciones redistributivas y de otorgamiento de beneficios sociales de cobertura universal que, desde 1920, crecientemente había asumido el Estado chileno.

En el discurso ideológico neoliberal, este proceso de transformación y jibarización se justificó mediante la argumentación de que el Estado sólo debía jugar un papel subsidiario en la sociedad, o sea, realizar únicamente aquello que el sector privado no podía hacer[19]. Respecto a la distribución del ingreso, su mejoría sólo podía responder a un mayor crecimiento económico; en consecuencia, lo primero era hacer crecer económicamente el país y, después, automáticamente, por rebalse, repartir los frutos del progreso económico según criterios de mercado. El Estado debía concentrar su acción asistencial en la implementación de programas destinados a hogares que no estaban en condiciones de satisfacer con sus propios medios sus necesidades más esenciales, y proceder a distribuir subsidios de acuerdo a criterios de necesidad y no de capacidad de pago[20].

Esta noción del «Estado subsidiario» se utilizó ampliamente para fundamentar la privatización de aquellos beneficios que, hasta 1973, habían sido consideradas como derechos socialmente adquiridos: la educación, la salud, la seguridad social y la vivienda.

Observadas en su conjunto, las reformas que se introdujeron en las políticas sociales durante el régimen militar obedecieron, en general, a una única matriz que poseía muy pocas orientaciones fundamentales y que eran:

a) La reducción del gasto social con el propósito de equilibrar las cuentas fiscales;

b) La ampliación del papel del sector privado en la producción y entrega de prestaciones sociales, simultáneamente con la reducción de la función social del Estado de acuerdo al principio de subsidiariedad;

c) La introducción de subsidios a la demanda como instrumento para la asignación de recursos públicos;

d) La eliminación o reducción de los programas sociales basados en el concepto de cobertura universal y su sustitución por programas focalizados según distintos criterios, predominando el criterio de «pobreza».

e) La descentralización (municipalización) de la provisión de servicios sociales

f) La subordinación de los objetivos de las políticas sociales a objetivos de políticas macroeconómicas (monetarias, fiscales, etc.)

El primer sector social que cayó dentro de este esquema fue el sector Vivienda. Posteriormente, en 1980, le siguió la Educación y, en 1981, la Salud y la Previsión Social.

4. Las políticas en Educación

Bajo el régimen militar, este sector experimentó, al igual que el resto de los sectores sociales, todo el rigor del ajuste estabilizador iniciado en 1975. En ese año, el gasto fiscal social (GFS) en educación se redujo en un 16% respecto del nivel que tenía en 1970 y comparado con el GFS alcanzado en 1972, la caída fue de 68 puntos porcentuales.

En el resto de la década de 1970, los recursos fiscales destinados al financiamiento de las prestaciones educacionales nunca superaron los montos utilizados en 1971 y 1972. Durante todo este período, a la educación chilena también se le exigió que contribuyera tanto a los equilibrios macroeconómicos como al desarrollo del sector privado, traspasándole recursos indirectamente. Con posterioridad a 1980, empezaría su contribución directa al desarrollo de la empresa educacional privada.

Ciertamente, hacia 1980, la dictadura militar decidió reformar radicalmente la organización y el modo de funcionamiento del sector educacional chileno. Para ello se argumentó que la calidad y la cobertura de la educación debería aumentar en la medida que se descentralizara la gestión educativa, disminuyendo la participación directa del Ministerio de Educación en ella; se incrementara la oferta educacional privada y hubiera plena libertad de los padres para elegir los establecimientos en donde educar a sus hijos de acuerdo a la calidad del servicio educacional que ofrecieran.

De acuerdo a esta concepción, la primera medida de la Reforma Educacional fue el traspaso de todas las escuelas públicas dependientes del Ministerio de Educación, aproximadamente 6.370 establecimientos, a las Municipalidades correspondientes, lo que implicó, además, transferirles toda la gestión administrativa y financiera de las escuelas fiscales de la comuna, así como la asignación de fondos fiscales para que los canalizaran a las escuelas particulares que, en forma gratuita, colaboraban con el Estado en educación[21].

La segunda medida fundamental fue el cambio en la forma de asignar los recursos a cada escuela. Históricamente, éstos se otorgaban de acuerdo a un presupuesto anual que se elaboraba considerando las necesidades de los establecimientos. Con la reforma, los recursos pasaron a entregarse a cada establecimiento bajo la forma de un subsidio directo per cápita, que se pagaba inicialmente según el número de alumnos matriculados y, una vez iniciado el año escolar, mensualmente según la asistencia efectiva de los últimos tres meses. El valor de la subvención escolar quedó establecido por ley y difería según el nivel educacional, el tipo de educación y los horarios de la escuela.

Junto con estas medidas, la oferta educacional se desreguló completamente, posibilitando que organizaciones privadas con fines de lucro entraran a proveer servicios educacionales utilizando el subsidio directo implantado[22], lo que provocó un aumento importante en el número de escuelas particulares subvencionadas[23].

En el caso de la educación universitaria, las reformas apuntaron a aumentar la oferta privada, a descentralizar las universidades públicas creando universidades regionales y a otorgar un rango formal de educación superior a alternativas no universitarias que ofrecían carreras y años de estudios diferentes a las universidades tradicionales[24].

Dos años después de haberse iniciado la reforma educacional el país entró en una profunda crisis. En 1982, el PIB cayó un 15% y en 1983 volvió a caer en un 5%. La brusca contracción económica que experimentó el país tuvo fuertes impactos en el área de la educación, pues se redujo significativamente el gasto público en el sector[25] y, por consiguiente, disminuyeron los montos destinados a subvenciones. Los más afectados con este descenso fueron los niveles de educación básica y enseñanza universitaria, situación que, pese al repunte experimentado por la economía a partir de 1986, se mantuvo hasta el fin del régimen militar.

La evaluación que se hizo en 1990 de los resultados obtenidos en educación después de 10 años de aplicación de la reforma señaló, entre otros, los siguientes problemas[26]:

a) Un 3.4% de la población entre 6 y 13 años no estaba incorporada al sistema educativo formal y de ellos un 67.7% pertenecía al tercio más pobre de la población;

b) Graves problemas de calidad en el nivel básico detectados por las pruebas PER (Pruebas de Evaluación del Rendimiento Escolar) y SIMCE (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación), especialmente en los establecimientos municipalizados

c) La Educación Media también presentaba graves problemas de calidad e inequidad;

d) Importantes índices de deserción y repitencia en los niveles básicos y medio;

e) Un 19.7% de los jóvenes entre 14 y 17 años (197.114 jóvenes) no estaba incorporado al sistema educacional. De ellos, el 41.4% pertenecía a hogares del 30% más pobre de la población;

f) La Educación Superior, especialmente la universitaria, presentaba, entre otros, serios problemas de gobierno, coordinación, fragmentación institucional y financiamiento. Como consecuencia de la reforma se produjo un proceso de diversificación del sistema y además una proliferación de Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica que demandaban examinación no siempre posible de satisfacer.

g) La Educación de Adultos experimentó un decrecimiento de 49.2% entre 1980 y 1988.

Esta era la situación que, en 1990, heredaría el primer gobierno democráticamente elegido después de 17 años de dictadura.

5. Las Políticas en Salud

Al momento del golpe militar, el sector salud era administrado y financiado principalmente por el Estado. El sector se organizaba en torno al Ministeriode Salud (MINSAL), el Servicio Médico Nacional del Empleados (SERMENA), el Servicio Nacional de Salud (SNS) y el sector privado, quien cubría a particulares no adscritos a ningún régimen previsional o a afiliados al SERMENA a través del sistema de libre elección. Alrededor del 90% de los egresos hospitalarios y sobre el 85% de las atenciones ambulatorias eran efectuadas en la infraestructura estatal[27].

El SERMENA, creado en 1942, tenía como población beneficiaria a los empleados, activos, pasivos y sus cargas, afiliados a las distintas cajas de previsión públicas y privadas. Financiaba las acciones de medicina preventiva y de recuperación y rehabilitación de la salud de sus afiliados. Estas últimas se efectuaban en los establecimientos del SNS o a través de proveedores privados mediante la modalidad de libre elección creada en 1968. La mayor parte del financiamiento del SERMENA (97% de sus ingresos totales) provenía de los aportes previsionales de los empleados (67%) y sus patrones (30%) canalizados a través de las distintas cajas de previsión, así como los desembolsos en que incurrían los beneficiarios[28]. El SNS fue creado en 1952. Poseía una infraestructura de cobertura nacional y se encargaba de las acciones de fomento y protección de salud de la población en general, incluyendo entre sus beneficiarios a obreros y trabajadores independientes activos y pasivos y sus cargas, así como a la población indigente. El SNS recibía aportes fiscales directos financiados con cargo a impuestos generales, aportes previsionales de los obreros y sus empleadores, de los trabajadores independientes y desembolsos propios. La mayor parte de sus ingresos (87% del total) provenía de aportes previsionales (26%) y fiscales (61%). Ambos sistemas cubrían aproximadamente el 90% de la población, cubriendo casi a la totalidad de los trabajadores activos y pensionados y sus familias.

Respecto a los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales el sistema de salud contaba (y aún cuenta) con Mutuales de Seguridad, entidades privadas creadas en 1958 y la afiliación de los trabajadores a ellas pasó a ser obligatoria a partir de 1967. Su financiamiento se realiza mediante aportes previsionales de los empleadores con un mínimo de 0.8% de la renta imponible y porcentajes adicionales por riesgo.

En los primeros cinco años del régimen militar, es decir, hasta 1978, las políticas de salud se mantuvieron prácticamente intactas, pese a los intentos que se hicieron desde fines de 1974 por reorganizar el sector de acuerdo a los criterios neoliberales que empezaban a imponerse. Sin embargo, esto no impidió que el sector salud sufriera los efectos de las políticas de estabilización y, por consiguiente, de disminución del gasto fiscal social, en particular desde 1975 en adelante[29].

El proceso de adecuación del sector salud al modelo neoliberal se desarrolló en cuatro grandes etapas[30]:

a) Etapa preparatoria de la reestructuración del sector público de salud (1974-1978);

Esta etapa se inició con la elaboración de un diagnóstico crítico del sector, concluyéndose que el sistema en su conjunto se encontraba en crisis. Respecto del Servicio Nacional de Salud (SNS)[31] se diagnosticó su agotamiento, su excesivo centralismo, su exagerada burocracia administrativa, una estructura organizativa central difusa que tendía a una planificación inorgánica y un importante grado de descoordinación con el MINSAL, que se traducía en frecuentes conflictos.

A fines de 1974, el general designado como ministro de salud señaló que 1975 era un año

«de transición para la incorporación de la salud a la política económica de libre mercado del gobierno. El pago de la atención de salud deberá estar de acuerdo a la capacidad de los ciudadanos para costearla y proporcional al ingreso familiar…desaparecerá la gratuidad de los servicios…el concepto estatista socializante imperante hasta la fecha solo quedará como obligación en caso de extrema indigencia»[32].

Lentamente se estaban introduciendo en el sector de la salud chilena las concepciones neoliberales, aunque con cierta resistencia de los médicos y el resto de profesionales de la salud. Hacia 1976, el MINSAL definió trabajar en función de cuatro objetivos principales: (i) reorganizar el sector reforzando la función ministerial y descentralizar y desconcentrar las estructuras ejecutivas; (ii) aumentar la eficiencia en el uso de los recursos; (iii) actuar sobre los grupos más expuestos y (iv) abrir las puertas a la iniciativa privada.

b) Reestructuración definitiva del sector público de salud (1979-1980);

En el año 1979 se imponen definitivamente las ideas neoliberales en el sector. En ese contexto, las medidas principales que se adoptan se orientan hacia dos objetivos, por una parte, a crear las condiciones para que opere sin restricciones la libertad de elección y, por otra, aumente la eficacia del sector. Para ello, se reestructura el MINSAL, separando nítidamente las funciones normativas, que se asignan al MINSAL; las ejecutoras, que recaen en los Servicios de Salud, y las financiera, que se delegan en el Fondo Nacional de Salud (FONASA)[33].

c) Participación del sector privado y municipalización del nivel primario (1980-1984);

En 1981, la dictadura militar impone un cambio radical en el sistema previsional chileno. Construido éste desde 1924 bajo la concepción de un sistema solidario público, incluía salud y previsión social y tenía un financiamiento tripartito: Estado, empleadores y trabajadores. La reforma que se emprende excluye e independiza la salud de la previsión social, creando para esta última un régimen de capitalización individual. Paralelamente, se introduce la obligación de que los trabajadores depositen una cotización especial, explícita y creciente en el FONASA para cubrir las atenciones de salud. Con esta medida se crea un sistema de salud previsional separado de la seguridad social. Posteriormente, se introducen nuevas modificaciones permitiendo que los trabajadores cotizaran en instituciones privadas, creando así las condiciones para introducir las Instituciones Privadas de Salud Previsional (ISAPRES).

En 1985, se establece por ley que los usuarios del sector público de salud deben hacer pagos adicionales («copago»), de montos diferenciados según niveles de ingreso, por las prestaciones de salud recibidas. Detrás de esta definición estaban los propósitos de terminar con el acceso universal gratuito a la salud pública, disminuir progresivamente el GFS en salud, transferir a los usuarios la responsabilidad creciente del financiamiento de la salud y reducir la función del sector público como prestador de servicios de salud ampliándole el espacio al sector privado.

Con la creación de las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES), se inicia la participación del sector privado en la administración de seguros de salud y en el desarrollo de sistemas de atención médica a través del establecimiento de convenios con los Servicios de Salud y profesionales privados. Creadas las condiciones de participación de la empresa privada en el sector salud, comienza un rápido proceso de afiliación a las Isapres de los cotizantes de más altos ingresos del sector público con el objetivo de acceder a servicios de salud supuestamente de mayor calidad y menores copagos. El resultado es una disminución importante de los recursos del sector público provenientes de las cotizaciones. Inicialmente éstas correspondían al 1.5% del sueldo imponible; con la reforma aumentaron al 4% obligatorio y, en 1982, nuevamente se aumentaron al 6%.

En 1981 se impuso el traspaso de los establecimientos de atención primaria (postas y consultorios generales urbanos y rurales) desde el Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS) a las Municipalidades. Esta transferencia afectó la unidad e integralidad del sistema y fue tremendamente resistida por médicos y profesionales de la salud.

d) Término de la reforma del sector salud (1985-1990).

En 1985, tanto para permitir una mayor rentabilidad a las Isapres como para compensar la caída de ingresos del FONASA, se aumentó la tasa de cotización obligatoria al 7%, tanto para los cotizantes del sector privado como público.

En este período se produce un fuerte crecimiento del subsistema Isapres y se termina el proceso de municipalización de los consultorios y postas, consolidándose el proceso de traspaso de infraestructura. En 1990 se modificó la ley de Isapres y se creó su organismo fiscalizador y regulador: la Superintendencia de Isapres.

Aunque la evaluación del sector hecha en 1990 señalaba que, en general y de acuerdo a los indicadores de salud usuales, el sistema de salud se había mostrado eficaz, los resultados de las reformas no eran halagüeños. Por ejemplo:

a) La municipalización de la atención primaria y los mecanismos que se utilizaron para transferir los recursos financieros (en esencia un subsidio directo por atención prestada), indujeron a privilegiar la atención curativa sobre la preventiva y orientaron el gasto hacia la prestación de consultas desalentando la producción de atenciones más complejas.

b) Otra consecuencia fue la disminución del gasto en mantención de equipos médicos e industriales y en infraestructura, con un deterioro grave en ambos aspectos.

c) En el nivel primario se produjo una insatisfacción generalizada respecto de la administración municipalizada, tanto a nivel de usuarios como de profesionales del sector, estos últimos debido a los bajos salarios ofrecidos.

d) Las reformas segmentaron a la población en el acceso a la salud de acuerdo a su nivel de ingresos. En 1990, el 68.8% de la población era beneficiaria del sistema público de salud, pero su gasto per cápita sólo correspondía al 33% del efectuado por un afiliado a una Isapre. Más aún, la mayoría del 40% de la población más pobre del país se concentraba en el sistema de salud pública. En la práctica, la estructura institucional del sector había favorecido el ingreso a las Isapres solo de los sectores de más altos ingresos.

5. Palabras Finales

El 10 de febrero de 1972, el Estado chileno suscribió el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pacto DESC), siendo uno de los primeros países en hacerse parte de él. De los treinta y un artículos que conforman el Pacto DESC, quince de ellos se refieren a los derechos de la comunidad para el goce y disfrute de todos los servicios sociales básicos, es decir, de la Educación, la Salud y la Vivienda.

Las fundamentos de los DESC figuran en el Artículo 1, Párrafo 1, y en el Articulo 2 del Pacto:

«Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural».

«Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas…hasta el máximo de recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,…la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos».

Nada de lo que se planteaba en el Pacto DESC fue respetado por el régimen militar que gobernó en Chile desde 1973 hasta comienzos de 1990. Por el contrario, todos y cada uno de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de la mayoría de los ciudadanos fueron sistemáticamente violentados. Sobre esa base la dictadura impuso el nuevo modelo de desarrollo capitalista neoliberal.

Dictadura política y libertad de mercado fue la fórmula empleada para disciplinar y subordinar nuevamente a aquellos vastos sectores de trabajadores y capas medias que intentaron ejercer su derecho a establecer «libremente su condición política» y proveer «a su desarrollo económico, social y cultural».

En el caso chileno, es imposible analizar el patrón de desarrollo neoliberal que ha imperado en los últimos 33 años sin referirse a sus espúreos e ilegítimos orígenes, a la violencia que se utilizó y el costo social que significó su imposición. Por ello, la denuncia tiene que ser permanente.

Más de ochenta años de desarrollo político y social, de profundos avances democráticos, de enormes logros en el campo social, de inversión de esfuerzos de al menos tres generaciones de chilenos, -de los más lúcidos, de los más comprometidos, de los que levantaron una y otra vez un proyecto de sociedad más solidaria-, se intentaron -y aún se intenta- borrar en aras de la «libertad de elegir» y el interés del desarrollo del capitalismo. Ante esto, la neutralidad política es éticamente inaceptable y, más aún, intolerable.