Conforme al plan de entablar pocas legislaciones, pero relevantes para completar el modelo de neoliberalismo estratégico, Piñera acaba de despachar el proyecto que busca «modernizar» el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y la institucionalidad ambiental. Con la astucia y desvergüenza habituales en Piñera, el proyecto declara como objetivos reducir del componente político en el […]
Conforme al plan de entablar pocas legislaciones, pero relevantes para completar el modelo de neoliberalismo estratégico, Piñera acaba de despachar el proyecto que busca «modernizar» el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y la institucionalidad ambiental.
Con la astucia y desvergüenza habituales en Piñera, el proyecto declara como objetivos reducir del componente político en el procedimiento de calificación ambiental; ampliar los espacios de participación ciudadana; permitir mayor acceso a la justicia ambiental y solucionar aspectos históricamente controversiales, cuando en realidad su propósito apunta a despejar el camino a la inversión en proyectos de naturalez básicamente extractivista.
La historia oficial
El boletín informativo de la Cámara de Diputados señala de modo textual:
«El proyecto del Gobierno que viene a modernizar el Sistema de Evaluación Ambiental (SEIA) fue formalmente ingresado a trámite legislativo a la Cámara de Diputados y dado a conocer en la cuenta de la Sala de la Corporación en el día de hoy.
La iniciativa legal contempla entre sus normas una reducción del componente político en el SEIA, la ampliación de los espacios de participación ciudadana y un acceso igualitario a la justicia ambiental.
El mensaje presidencial reconoce la importancia del SEIA como instrumento de gestión ambiental en Chile, especialmente al incorporar esta temática a los proyectos o actividades que deben ser evaluados. Pero observa, sin embargo, que a 20 años de su entrada en vigencia y a ocho de la última gran reforma, su institucionalidad ha caído en la crítica ciudadana.
La propuesta (boletín 11952) se plantea modernizar el SEIA, introduciendo normas que garanticen «el desarrollo sustentable, promueva la participación ciudadana y entregue mayor confianza a todos los actores de la sociedad».
Tal como se indica en el proyecto de ley, un primer objetivo es acortar al mínimo las instancias de decisión política, modificando para ello la conformación de la Comisión de Evaluación Ambiental de naturaleza regional. Así se plantea crear tres comisiones macrozonales integradas por autoridades conocedoras de las materias sobre las que deberán pronunciarse y por actores técnicos, restringiendo el factor político.
Otra modificación busca elevar el estándar técnico de los procesos de evaluación por medio de la creación de tres direcciones macrozonales: Norte, con sede en Antofagasta; Centro, con sede en Santiago; y Sur, con sede en Valdivia.
Además, se elimina la instancia de reclamación ante el Comité de Ministros o el director ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, contemplándose un recurso de reclamación judicial ante los tribunales ambientales; y se establece un recurso de aclaración especial, para efectos que los proponentes de proyectos y la ciudadanía que participó en el procedimiento puedan acudir ante el mismo órgano que dictó el acto, a fin de aclarar pasajes obscuros del acto administrativo.
El proyecto también contempla la ampliación de los espacios de participación ciudadana y procura un acceso igualitario a la justicia ambiental».
Hasta aquí, el boletín generado por el departamento de comunicaciones de la Cámara de Diputados. Representa, por así decirlo, la historia oficial.
Extractivismo de contrabando
Sin embargo, tratándose de un proyecto estratégico de Piñera, es más importante lo que oculta que lo que dice.
En primer lugar, es verdad que la institucionalidad ambiental ha caído en el descrédito ciudadano. Pero es necesario precisar la naturaleza y la dirección de la crítica.
Los empresarios se irritan ante cualquier dictamen de la institucionalidad ambiental que afecte sus intereses, y le enrostran resoluciones de motivación «política», que perjudican la inversión, el desarrollo, y por supuesto, la generación de trabajo. En sus furibundas invectivas y declaraciones, jamás mencionan los derechos atropellados, el deterioro de la calidad de vida y las pérdidas económicas de comunidades y organizaciones sociales cuya cultura, costumbres y economía son trituradas por los los grandes proyectos extractivistas.
La crítica de las comunidades y organizaciones sociales, por el contrario, acusa a la institucionalidad ambiental por fláccida, pro empresarial y remisa de su obligación de proteger el medio ambiente y los derechos económicos políticos y sociales de las personas, comunidades y organizaciones locales, en los lugares donde se instalan los proyectos.
Esta confrontación será inevitable; más bien es su consecuencia, mientras persista en el país el actual modelo de desarrollo, extractivista, monopólico, rentista y exportador de recursos naturales, sin adición nacional de valor por medio de la industrialización y el trabajo complejo.
En segundo lugar, es relevante consignar que el tema ambiental es abordado por siete de las doce medidas pro inversión anunciadas por Piñera, con pompa y cara de circunstancia, el pasado 14 de mayo; entre ellas tres relativas a la «modernización» del Servicio de Evaluación, SEA.
Estas son:
– Reducir significativamente los tiempos de aprobación de los proyectos de obras hidráulicas que hoy día toman años, evitando la innecesaria doble aprobación por unidades del mismo ministerio, como es el caso de la Dirección de Aguas y la Dirección de Obras Hidráulicas.
– Permitir que se constituyan garantías, prendas o hipotecas sobre los derechos de concesiones marítimas.
– Crear una plataforma digital para recibir y tramitar todas las presentaciones relacionadas con los derechos de aprovechamiento de aguas que hoy día toma mucho tiempo y a veces genera mucha incertidumbre.
– Permitir que Sernageomin mantenga actualizado el catastro de concesiones mineras usando las publicaciones de los boletines oficiales de minería de forma tal de que todos sepan cuales son las concesiones mineras que están otorgadas o en trámite.
– Permitir que los planes de prevención y descontaminación puedan distinguir entre distintos tipos de fuentes contaminantes para que se puedan concentrar sus esfuerzos de mitigación en aquellas fuentes que son las más dañinas.
– Facilitar al Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) para omitir el pronunciamiento de servicios cuando estos no están fundados para evitar que esta proliferación de opiniones sin fundamentos que a la larga lo único que hace es que a los proyectos de inversión les tome años poder lograr los necesarios permisos de evaluación ambiental.
– Establecer un procedimiento que permita que los interesados en presentar un proyecto a evaluación ambiental puedan pedir y obtener un pronunciamiento previo de parte de la autoridad competente para saber si es pertinente o no dicha evaluación
– Reforzar al SEA con una ventanilla única respecto de todos los permisos sectoriales que tenga que entregar para la evaluación de un proyecto de inversión y no tener ventanillas múltiples muchas veces contradictorias que dificultan y encarecen la inversión en nuestro país.
El solo enunciado de las medidas denota la intención de remover obstáculos de índole ambiental a la inversión, a pretexto de proteger el medio ambiente o ampliar los espacios de participación ciudadana; o si se prefiere, «desarrollo sustentable» en clave piñerista.
La primera revisión del proyecto ratifica de manera rotunda su intencionalidad instrumental de fomento de la inversión, mediante una compleja y vasta maniobra que, además de desactivar la actual institucionalidad ambiental, apunta a:
a) apartar toda intervención pública en el terreno ambiental, y concentrarla en tres direcciones macroregionales, dotadas de facultades casi omnímodos, contra cuyas resoluciones es de dificultad extrema recurrir o apelar, como no sea en el árbitraje descrito en el punto c;
b) neutralizar la participación ciudadana, mediante la alambicada figura de «participación anticipada», que la circunscribe a un diálogo inicial obligatorio, que puede convocar el «proponente» es decir, la empresa, cuyo producto final es un documento sin ningún poder vinculante; que primero debe aprobar la dirección macrozonal correspondiente, y ratificar el Tribunal Ambiental, luego de lo cual el empresario o inversor queda en posesión de una Resolución de Calificación Ambiental casi inexpugnable;
c) dejar librados los conflictos entre las empresas y las comunidades a los tribunales ambientales; instancia arbitral que el proyecto del Gobierno eleva «a órganos con las condiciones jurídicas y técnicas necesarias para resolver esta clase de controversias», también de extremadamente compleja apelación, y
d) convertir una Resolución de Calificación Ambiental favorable en un derecho prácticamente inalienable.
De aprobarse esta agresiva legislación, los impactos del extractivismo en el medio ambiente quedarán patentados por ley, ante la impotencia ciudadana.
En este primer embate, resta por ver si la estrategia pre-legislativa de Piñera ya cuenta, sotto voce, con los votos precisos para aprobarla, provenientes de sectores neoliberales y conservadores de partidos denominados y autodefinidos como de «centroizquierda».
Impostura neoliberal
La naturaleza pro empresarial y la filosofía neoliberal del proyecto se advierten desde los primeros antecedentes que lo fundamentan, ejemplo de lo cual es este pàrrafo de antología:
«La consagración del derecho de propiedad reconocido en la Carta Fundamental, de que la conservación del patrimonio ambiental constituye uno de los aspectos de la función social de la propiedad, y por tanto se pueden imponer limitaciones al dominio en razón de ella».
En otras palabras, concibe la institucionalidad ambiental en relación de subordinación con el derecho de propiedad.
En segundo término, resalta el ataque sistemático a lo «político», en oposición a la apologética exaltación de lo «técnico», concepción maniquea y a histórica, que a pesar de su ausencia de fundamentos y comprobación empírica, caracteriza e impregna a todas las legislaciones de cuño neoliberal, partiendo por las «modernizaciones» de principios de la década de los 80, principalmente en educación, trabajo, salud y previsión, que están en la base de los conflictos sociales del Chile actual.
De hecho, la retórica de este proyecto de Sebastián Piñera es esencialmente idéntica a la utilizada por su hermano José, autor de tres de esas «modernizaciones».
Esta supuesta relación antitética entre lo «político» y lo «técnico» es uno de los fundamentos conceptuales de la arquitectura ideológica del neoliberalismo. En ella, lo «político» representa lo perverso, lo arbitrario y lo ineficiente. En contraste, lo técnico aparece revestido de cualidades como neutralidad, idoneidad y eficiencia.
El examen crítico de esta mistificación neoliberal muestra dónde apunta y qué implica.
Primero, se encuadra dentro de los enésimos mecanismos, legislaciones y medidas administrativas, para alejar al Estado, y al aparato público en general, de la actividad económica, a pretexto del crecimiento, la inversión y la eficiente asignación de recursos. En términos marxistas, se trata de un amplio repertorio de disposiciones que tienen por objeto remover cualquier obstáculo a la libre acumulación del capital.
Enseguida, se trata del secuestro de la democracia, a cambio de la promesa del desarrollo, que a semejanza de la metáfora de El Castillo de Kafka, más se aleja conforme mayor empeño en acercarse.
En efecto, lo que para los neoliberales constituye peyorativamente la categoría de lo «político», para la democracia representativa es el corolario del sufragio universal, en la medida en que elige los cargos públicos por votación popular; a la inversa del ámbito de lo «técnico», que no elige nadie, aparte del tiempo que le toma al sistema académico conferirle esa distinción; espléndidamente remunerada por los intereses que sirve, y por tanto, subordinado a ellos de manera irrevocable.
En tercer lugar, es una impostura entre absurda y bastarda, sin ningún correlato con el mundo real.
Por definición, toda norma, medida, legislación o resolución que afecte el interés de una comunidad, cualquiera sea su alcance, es esencialmente política; por encima de lo técnico, cualquiera sea su complejidad. A la inversa, ninguna ley, disposición u ordenanza, adoptada en nombre de la razón técnica, dejará de influir en -y estar condicionada por- la esfera política.
En un ejemplo pertinente al tema, por cuanto es sabido que Piñera tiene interés directo en él, una Resolución de Calificación Ambiental favorable al proyecto Dominga, en la nueva institucionalidad ambiental, por más que se justifique y encubra en la razón técnica, no dejaría de ser esencialmente política, y en este caso, por partida doble.
En el texto del proyecto, esta falacia aparece en varios párrafos; a saber:
«Que la calificación ambiental de los proyectos se decida en instancias consideradas netamente políticas, como el Comité de Ministros, ha terminado por minar toda aspiración de que los procesos de evaluación de impacto ambiental se realicen en base a consideraciones eminentemente técnicas» (pág. 2).
Acto seguido:
«En los últimos años hemos visto como la falta de confianza en el SEIA ha hecho que la ciudadanía y los titulares de proyectos consideren que, en algunos casos, las resoluciones de calificación ambiental aprueban o rechazan proyectos por razones que no son estrictamente técnicas, o bien, estiman que los proyectos son aprobados sin considerar suficientemente la opinión de las comunidades o sin realizar una acabada evaluación de todos los impactos que se producirán en el medio ambiente».
A mayor abundamiento:
«Ya en el mensaje de la ley N° 20.417 se hizo referencia a similares deficiencias de la institucionalidad ambiental en su generalidad, señalando en lo que se refiere al SEIA, dificultades en cuanto a i) «la intervención de la autoridad política en cuestiones que son eminentemente de decisión técnica», como también ii) «a nivel regional, la institucionalidad ambiental ha sido contradictoria con el modelo transversal» (pág. 4).
Sin otro fundamento que los párrafos citados, el mensaje del proyecto formula el primero de sus cuatro objetivos en los siguientes términos:
«i) reducir del componente político en el procedimiento de calificación ambiental» (pag. 4).
Los otros objetivos son, según el texto del proyecto:
«ii) ampliar y mejorar los espacios de participación ciudadana; iii) permitir un mayor y equitativo acceso a la justicia ambiental; y, iv) solucionar legalmente aspectos históricamente controversiales».
Enseguida:
«Como bien se ha señalado, uno de los problemas que ciertas instituciones públicas deben enfrentar, radica en que decisiones de carácter técnico se adoptan dentro de un marco discrecional, por instituciones con una fuerte constitución política»(pág 5).
La reducción del componente «político» en el SEIA se persigue por varías vías, tanto explícitas como implícitas. Entre las primeras:
«Acotar al mínimo esas instancias de decisión política, modificando la conformación de la Comisión de Evaluación Ambiental de naturaleza regional, en tres comisiones macrozonales conformadas por autoridades conocedoras de las materias sobre las que deberán pronunciarse, y por actores técnicos, restringiendo el factor político».
Este párrafo equivale a una confesión de partes: las decisiones ambientales, si el proyecto de Piñera se transforma en ley, las tomarán autoridades designadas -y no electas, como se verá a continuación- dos profesionales seleccionados a través del Sistema de Alta Dirección Pública, y un miembro designado por el Presidente de la República.
El hecho de que las autoridades y el representante del Presidente, sean designados por el Poder Ejecutivo, la mayor instancia de la administración del Estado, electa por sufragio universal, bastaría para desvirtuar la ridícula pretensión de disociar la esfera de la política, y reemplazarla por la decisión técnica.
Centralización en nombre de la descentralización
En virtud del artículo 84, el Servicio de Evaluación Ambiental se dividirá territorialmente en tres direcciones macrozonales:
– La Dirección Macrozonal norte, tendrá asiento en la comuna de Antofagasta y tendrá competencia territorial en las Regiones de Arica y Parinacota, de Tarapacá, de Antofagasta, de Atacama y Coquimbo.
– La Dirección Macrozonal centro, con asiento en la comuna de Santiago, tendrá competencia territorial en las regiones de Valparaíso, Metropolitana de Santiago, del Libertador General Bernardo O’Higgins y del Maule.
– La Dirección Macrozonal sur, con asiento en la comuna de Valdivia, tendrá competencia territorial en las regiones del Ñuble, Biobío, de La Araucanía, de Los Ríos, de Los Lagos, de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, y de Magallanes y de la Antártica Chilena.
El artículo 86 establece que los proyectos serán calificados por una Comisión de Evaluación Macrozonal, presidida por el Director Macrozonal, e integrada por el Gobernador Regional, el Secretario Regional Ministerial del Ministerio del Medio Ambiente y el Secretario Regional Ministerial del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo de la región en que se ejecutará el proyecto; dos profesionales seleccionados a través del Sistema de Alta Dirección Pública, y un miembro designado por el Presidente de la República.
La única autoridad elegida en votación democrática que participará en las decisiones ambientales, es el futuro Gobernador Regional, que reemplazará al Intendente cuando la ley de descentralización administrativa entre en régimen.
Uno de los dos profesionales deberá tener título de abogado, haber ejercido la profesión, a lo menos, diez años y haberse destacado en la actividad profesional o académica especializada en materias de Derecho Administrativo o Ambiental; el segundo de ellos, será un licenciado en Ciencias con especialización en materias medioambientales y deberá contar con, a lo menos, diez años de ejercicio profesional en materias relativas al medio ambiente.
El integrante designado directamente por el Presidente de la República, será de su exclusiva confianza.
La competencia de estas direcciones macrozonales es omnímoda y excluyente. El inciso 1 del artículo 1 señala:
«Todos los permisos ambientales sectoriales que de acuerdo con la legislación vigente deban emitir los órganos de la Administración del Estado respecto de proyectos sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, serán otorgados por la Comisión de Evaluación Macrozonal establecida en el artículo 86, mediante la Resolución de Calificación Ambiental favorable que así lo disponga, quedando exentos de toda otra tramitación sectorial posterior» (pag 10).
Como es frecuente, tratándose de cualquier cosa que provenga de Piñera, resalta un notable divorcio entre lo que se dice y lo que se hace.
Así, esta fuerte concentración del Servicio de Evaluación Ambiental se justifica en nombre de la «descentralización» y una «desconcentración territorial eficiente» (pag. 6); mientras que como «ventajas» de ésta, el proyecto enumera la «eliminación de factores de disparidad en los criterios y tendiendo, de aquella manera, a la tecnificación y, en consecuencia, una mejor administración del SEIA»; en tanto que la calificación de un mayor número de proyectos de la misma naturaleza, «permitirá a los funcionarios de cada macrozona alcanzar una mayor especialización sobre la materia, y adoptar criterios uniformes para la evaluación y calificación de éstos» (pág 7).
Esa argucia justificativa será difícil de lograr, teniendo en cuenta que las disposiciones presupuestarias del proyecto informan que la planta de personal del Sistema de Evaluación Ambiental se reducirá a 30 funcionarios a nivel nacional cuando entre en régimen, a partir del tercer año de la publicación de la ley, 10 por cada dirección macrozonal.
Otra modificación en orden a alcanzar el objetivo de reducir la pretendida injerencia política en el SEIA a su mínima expresión, es la eliminación de la instancia recursiva administrativa dispuesta en la ley N° 19.300; lo cual implica la supresión de la instancia de reclamación ante el Comité de Ministros o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, y se reemplaza por recurso de reclamación ante los tribunales ambientales, cuyas implicanciones se analizarán cuando corresponda.
Como señala Francisco Cabrera, Presidente de la Federación de Trabajadores del Medio Ambiente, en una columna de opinión, al revés de lo que plantea el mensaje, el proyecto implica la eliminación de las direcciones regionales, es decir, la desaparición del único contrapeso de carácter técnico a la decisión política dentro del proceso de evaluación ambiental:
«Se trata de la eliminación de una historia de ya más de veinte años, desde donde han madurado una serie de profesionales que se han transformado en especialistas en las diferentes materias de evaluación. ¿De dónde recopilará la información para la evaluación de proyectos la Oficina Macrozonal si no es de esos especialistas, que no solo lo son respecto de diferentes disciplinas profesionales, sino que también son conocedores del territorio, de su dinámica, sus actores, sus problemas? ¿Se pretende «externalizar» este trabajo? El proyecto no lo deja para nada claro, pero la instalación de esta incertidumbre es por sí sola una mala señal».
Blindaje de las Resoluciones de Calificación Ambiental
Con la misma finalidad, el texto del proyecto se limita a amontonar obstáculos a cualquier otra autoridad administrativa que no sean las tres direcciones macrozonales, en el control y supervisión de las consecuencias ambientales de un proyecto de inversión.
Tras un nivel de detalle en la redacción del proyecto, abrumador y desusado, si es que no inédito, aparecen disposiciones como estas, orientadas a blindar las Resoluciones de Calificación Ambiental:
«En contra de la Resolución de Calificación Ambiental sólo procederá reclamo de ilegalidad ante el Tribunal Ambiental» (pag. 17).
«En cuanto a los recursos administrativos, sólo procederá el recurso de aclaración o rectificación que podrá presentar el titular de un proyecto o actividad ante la Dirección Ejecutiva del Servicio dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la resolución cuya aclaración o rectificación se solicita, con el sólo fin de realizar una revisión material y de congruencia que permita aclarar la resolución recurrida en esos términos, sin que ello importe una revisión de la evaluación de impacto ambiental» (ibídem).
«Artículo 17.- Los órganos de la Administración del Estado no podrán, ya sea de oficio o petición de interesado, ejercer la potestad invalidatoria del artículo 53 de la ley Nº 19.880 respecto de las resoluciones de calificación ambiental, de las resoluciones que resuelvan el procedimiento del artículo 25 quinquies, así como cualquier otra resolución dictada dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental» (pág. 15).
El objetivo evidente de este complejo entramado legal apunta a dificultar en grado extremo, si es que no eliminar, y en todo caso disuadir, la revisión de una Resolución de Calificación Ambiental.
Aunque el texto no lo menciona expresamente, el destinatario evidente de esta poda de poderes de fiscalización y control, es la Superintendencia del Medio Ambiente, el más «político» de los organismos públicos encargados de proteger el medio ambiente, dotado de facultades fiscalizadoras y sancionatorias.
En términos simbólicos, el hecho de que, pese a su importancia dentro de la institucionalidad ambiental, aparezca mencionada solo tres veces en el proyecto, y en todas ellas, en un rol subordinado, es suficientemente ilustrativo. A modo de ejemplo:
«Artículo 25 quinquies: La Resolución de Calificación Ambiental que calificó ambientalmente favorable una Declaración o un Estudio de Impacto Ambiental, podrá ser revisada, excepcionalmente, a petición del titular o de la Superintendencia del Medio Ambiente, cuando ejecutándose el proyecto, las variables ambientales evaluadas en el caso de las Declaraciones de Impacto Ambiental y de acuerdo al monitoreo efectuado, hayan resultado en alguno de los efectos, características o circunstancias contemplados en el artículo 11 de la presente ley, o bien, en el caso de los Estudios de Impacto Ambiental, cuando las variables ambientales, sean o no parte del plan de seguimiento sobre las cuales fueron establecidas las condiciones o medidas, hayan variado sustantivamente en relación a lo proyectado o no se hayan verificado, todo ello con el objeto de adoptar las medidas necesarias para corregir dichas situaciones» (pág. 17).
En términos prácticos, si a eso se reducen sus facultades, es evidente que queda fuera de juego.
Placebo de participación
Conforme a la técnica habitual de Piñera, de invertir el sentido de lo que dice, en función de lo que hace, o viciversa; en el segundo objetivo declamado en el proyecto, «ampliar y mejorar los espacios de participación ciudadana», la suplantación de soberanía popular se encubre bajo una, por decir lo menos, peculiar «participación ciudadana anticipada», instancia formalmente recargada, pero desprovista de capacidad decisoria.
El texto del proyecto la presenta como uno de sus «elementos más innovadores».
Respecto de su inspiración, el texto declara que «busca avanzar en la concreción del Principio 10° de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo» el cual establece que «el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda», y agrega:
«Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos».
El proyecto toma tan a pecho esta «participación anticipada», que la torna obligatoria. Así, el artículo 25° octies, establece:
«Los proyectos o actividades en que la intención del proponente sea evaluarlos a través de un Estudio de Impacto Ambiental, deberán someterse a una etapa de participación ciudadana en forma previa a su ingreso al procedimiento de evaluación ambiental, lo cual deberá ser informado al Servicio de Evaluación Ambiental, y que tendrá por objeto generar un proceso de diálogo temprano entre comunidad y proponente, con la finalidad de generar un acta y eventuales acuerdos como resultado de dicha participación, todo lo cual deberá ser incorporado en un documento denominado Términos de Referencia Ambientales, los que servirán de base para la preparación y presentación del Estudio de Impacto Ambiental respectivo, que deberá someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, conforme a las reglas de la presente ley» (pag. 19).
Resalta de inmediato la intención de reducir el conflicto ambiental a la relación institucional ultra normada y estandarizada, entre el «proponente», léase el empresario o el inversor, y la «ciudadanía», concepto que implica múltiples identidades e intereses; como si fuera una relación de entre iguales, con la misma capacidad de negociación.
En esencia, el mismo subterfugio discursivo mediante el cual el capital subyuga al trabajo, incluso a la cuadra de la etapa histórica actual.
La orientación de la medida emerge con esta, no ya peculiar, sino extravagante disposición:
«Una vez expresada por el proponente la decisión de sometimiento a la etapa de Participación Ciudadana Anticipada, la realización será obligatoria».
Una contradicción que oscila entre el diablo con piel de oveja y el lobo vendiendo cruces.
El artículo 25° decies agrega:
«El proponente deberá publicar en el Diario Oficial y en un diario o periódico de la capital de la región o de circulación nacional, según sea el caso, una convocatoria para participar en la primera reunión. Desde la última publicación previamente indicada, comenzará a regir el plazo para la participación ciudadana anticipada, el que no podrá ser mayor a 18 meses».
O sea, las comunidades y sus organizaciones dispondrán como plazo máximo un plazo de año y medio para darse por notificados del diálogo impuesto por una contraparte que no han buscado, conocer el problema, estudiarlo, entenderlo, ponerse de acuerdo, negociar intereses locales y/o inmediatos, establecer una estrategia y participar en estos diálogos con un «proponente» que sabe lo que quiere y como lograrlo, y por tanto impone los tiempos de este «diálogo temprano», incluyendo, desde luego, la fecha de la convocatoria.
El incordio concluye en un ampuloso documento denominado Términos de Referencia Ambientales, que debe observar el siguiente protocolo:
«a) La descripción de la propuesta inicial del proyecto o actividad;
b) Una sistematización de las actuaciones efectuadas;
c) Listado de los participantes o sus representantes, según corresponda;
d) Las materias identificadas como de importancia ambiental por los organismos que participaron en la etapa y sus recomendaciones para la evaluación;
e) Las preocupaciones manifestadas por los actores involucrados;
f) El listado de comunidades identificadas en el área de eventual impacto de la propuesta inicial del proyecto o actividad;
g) El resultado de la etapa de Participación Ciudadana Anticipada con sus eventuales acuerdos voluntarios;
h) Las eventuales modificaciones efectuadas por el Proponente a su propuesta inicial de proyecto o actividad luego de la etapa de Participación Ciudadana Anticipada, incluyendo localización, diseño, tecnología u otros y;
i) El aporte económico y social del proyecto definitivo que se va a presentar a evaluación, así como su contexto ambiental».
Dos aspectos resaltan de ese listado.
Primero, el punto g) aclara que los acuerdos son voluntarios, pero, en lo principal, el punto i) cuando formaliza «el aporte económico y social del proyecto», lo que hace es mercantilizar la relación entre el proponente y las comunidades. Y cuando eso sucede, gana el proponente, por definición.
Ese es, precisamente, el motivo de tanta diligencia del «proponente» para iniciar el proceso de «participación ciudadana anticipada».
En primer lugar, para encapsular la participación ciudadana en un procedimiento formalmente irreprochable, pero con una capacidad de empuje menor a la de un tallarín cocido, por parafrasear a Keynes.
Luego, para reducir la participación ciudadana a la suscripción del documento, y separarla de las instancias decisorias; escenario exclusivo de las direcciones macrozonales y los tribunales ambientales.
Esto queda patentado en el segundo párrafo del artículo 25º decies:
«La Participación Ciudadana Anticipada, concluirá con un acta suscrita entre los representantes de los partícipes de la etapa que contenga eventuales acuerdos como resultado de dicha participación y los desacuerdos, en caso que los hubiere, lo que deberá ser incorporado en un documento denominado Términos de Referencia Ambientales».
El siguiente acápite contribuye a aclarar cualquier duda sobre la orientación del proyecto:
«Una vez protocolizados, los Términos de Referencia Ambientales, deberán ser elevados en consulta al tribunal ambiental competente para su autorización. Una vez autorizados, el documento protocolizado y la copia autorizada de la resolución del tribunal ambiental, deberán ser presentados ante el Servicio de Evaluación Ambiental, para su registro y conocimiento, del cual se publicará su extracto en el Diario Oficial» (pág 21).
Y eso sería todo. Hasta ahí llega la participación ciudadana.
El documento Términos de Referencia Ambientales, es exactamente eso, una referencia entre muchos antecedentes, que no obliga ni condiciona las decisiones de los organismos competentes; es decir, la Comisión de Evaluación Macrozonal y los Tribunales Ambientales,.
Más aún, cuando el blindaje concebido para eludir el control administrativo público opera con tanta o mayor eficacia contra la participación ciudadana real.
Sin perjuicio, naturalmente, de la desigualdad esencial de una relación social, donde el «proponente» tiene el monopolio de la información, disgrega a la comunidad mediante su capacidad de cooptación, y dispone de ilimitados recursos técnicos y financieros para litigar en tribunales, lo cual inclina en su favor la balanza de la tuerta y macilenta diosa de la justicia chilena, en proporciones estadísticamente abrumadoras.
El procedimiento es tan seguro, desde el punto de vista de los intereses que busca privilegiar el proyecto, que se abre a cualquier proceso de evaluación ambiental, sea que ingrese al SEIA vía Declaración o Estudio de Impacto Ambiental. El texto lo proyecta como la ampliación de la participación ciudadana en materias ambientales:
«De esta manera, se elimina una de las últimas restricciones existentes, que circunscribía la participación solo a las Declaraciones de Impacto Ambiental con cargas ambientales» (pág 9).
En el caso de una más que probable decisión ambiental favorable al extractivismo, las comunidades afectadas podrán patalear lo que quieran, pero estará formalmente establecida su participación en el proceso, lo cual reducirá sustancialmente la legitimidad de sus alegaciones, cualquiera sea la tribuna; tanto más cuanto que en la mayoría de los casos, los conflictos ambientales generan divisiones y disputas por intereses contrapuestos en las comunidades, a menudo incentivados y estimulados por el «proponente», que distribuye bulas, granjerías, prebendas y sinecuras a aquellas personas u organizaciones que se abanderan tras el proyecto, las más de las veces a pretexto de las «fuentes de trabajo».
Sobre este proceso de participación anticipada, reflexiona Cabrera:
«¿Quién será el garante para que ese proceso de PAC anticipada no se transforme en un sistema de trueque y de ofertas monetarias entre el titular del proyecto y comunidades con precarios sistemas de vida? ¿Cómo podremos asegurar que no habrá compra de dirigentes vecinales para favorecer determinado proyecto? Sobre quién garantizará que dicha PAC anticipada se preocupe de la evaluación ambiental de los proyectos y de la protección ambiental del territorio, la propuesta es menos clara aún, dejando, de nuevo, al único organismo especializado que puede hacerse cargo de esta materia, el Servicio de Evaluación Ambiental, postergado a un segundo plano.
Y si la opinión de la ciudadanía es tan importante a través de la PAC, ¿por qué esta no se define como vinculante o, por lo menos, se define algún instrumento en donde la ciudadanía pueda instalar su opinión? Eso sería pensar en una solución de fondo.
Sin embargo, lo que está detrás de la propuesta no es darle más atribuciones y derechos a la ciudadanía para que incida en la elaboración de los proyectos, sino que el enfoque del Gobierno está puesto en darles más facilidades a los inversionistas para acelerar la implementación de sus proyectos y agilizar sus trámites, independientemente de la calidad de estos. Aquí radica la preocupación del Comité de Ministros. Sus verdaderas intenciones no están puestas en otorgarle gobernanza al territorio, sino que en terminar con los ‘dolores de cabeza’ que le da la participación ciudadana a los inversionistas».
Algún defensor del proyecto postulará ue aquel sector que se sienta perdedor, puede recurrir a los tribunales ambientales. Seguro, pero eso mismo puede hacerlo hoy, de forma que en ese aspecto, el proyecto de Piñera no quita ni pone rey.
Circula la leyenda acerca de cierto antagonismo entre los hermanos José y Sebastián Piñera. Pero, más allá de frivolidades farandulescas, de índole familiar, muestran una indiscutible sintonía y versación en todas las asignaturas que configuran el neoliberalismo estratégico.
Entre ellas, la capacidad de prestidigitación que oculta la acumulación por desposesión descrita por Harvey, en nombre del «crecimiento», «la inversión», «la oferta de trabajo» y «el bienestar de las familias».
De aprobarse la ley, producto de esta esta técnica importada a Chile por los hermanos Piñera, y por virtud de la paradoja, la participación ciudadana terminará convertida en el elemento legitimador de los mega proyectos extractivistas que destruirán su calidad de vida.
La judicialización del conflicto ambiental
El tercer objetivo declarado en el proyecto, «permitir un mayor y equitativo acceso a la justicia ambiental», consiste básicamente en desplazar facultades fiscalizadoras y sancionatorias desde el modelo de autoridad supervisora hacia los tribunales ambientales:
«Se elimina la instancia de reclamación ante el Comité de Ministros o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, contemplándose un recurso de reclamación judicial ante los tribunales ambientales, para que sean estos órganos, creados especialmente con las condiciones jurídicas y técnicas necesarias para resolver esta clase de controversias, los llamados a resolverlas. Así, la decisión final quedará en manos de un tercero imparcial, dotado de los conocimientos necesarios, y que han logrado reconocimiento por el trabajo que han desempeñado todos estos años» (pág 7).
«Se crea un recurso de reclamación directo ante los tribunales ambientales, para cualquier persona que se sienta directamente afectada en un interés legítimo ambiental, de carácter específico, producto de la dictación de una resolución de calificación ambiental. Además, se permite recurrir de reclamación ante cualquier acto administrativo de carácter ambiental en donde la ley que regule dicho instrumento establezca un reclamo de ilegalidad. De esta forma, se consagra el recurso de reclamación ante los tribunales ambientales como la vía recursiva idónea, resolviendo las controversias suscitadas con la dictación de la ley Nº20.600 al respecto, relativas al criterio jurisprudencial de la invalidación propia e impropia» (pág 10).
El papel preponderante que la estrategia de Piñera le asigna a los tribunales también asoma en el hecho de que la jurisdicción territorial de las direcciones macrozonales replica y se superpone a la de los tribunales ambientales.
Es fácil deducir la intención y el sentido de la maniobra.
Condicionado por una doctrina positivista en grado de fundamentalismo, y una legislación erigida en función de la defensa del derecho de propiedad, el Poder Judicial chileno ha sido un aliado histórico y estratégico del bando conservador, las fuerzas del estatus quo, los partidos de derecha, los gremios empresariales, las cúpulas uniformadas, los prelados religiosos, los poderes fácticos, la academia neoliberal y el sistema mediático.
Así, no es extraño que el mismo día en que se redactaban estas líneas, uno de los diarios del duopolio se condolía de que el monto de inversión privada ingresada a trámite ambiental retrocedió en 62% en el primer semestre, respecto de año anterior.
Evidentemente, Piñera confía en que la judicatura ambiental no será la excepción. Para los intereses que representa, posee varias ventajas que justifican la elección.
En primer lugar, opera sobre el mito legitimador del principio de igualdad ante la ley. Luego, es formalmente independiente. Y tercero, es un órgano «técnico», en el sentido de Piñera; no sujeto a las reglas del juego democrático, y que reproduce sus autoridades de modo autónomo.
En la tradición marxista, el Poder Judicial es el instrumento del Estado para preservar el dominio del capital.
Cualquier analisis honesto, debe admitir que, en los tribunales chilenos, existen diversas condiciones, prácticas, hábitos y subterfugios que anulan en los hechos el principio de igualdad ante la ley.
De compleja estructura técnica y conceptual, y con un ancho campo de interpretación subjetiva, es evidente que en, el ámbito judicial, salen favorecidos los litigantes de mayores recursos, que pueden pagar los mejores abogados y especialistas, pre constituir pruebas, sobornar testigos, comprar imagen favorable, aceitar periodistas e incluso corromper policías y funcionarios del Poder Judicial.
Una especie de deja vu de que todos somos iguales ante la ley, pero hay algunos más iguales que otros, Orwell dixit.
Basta para demostrarlo la escandalosa impunidad en los casos Penta y SQM, donde hasta el Ministerio Público prestó la colaboración necesaria para garantizar la impunidad de esos delitos de cuello y corbata, acaso entre los más graves y escandalosos de nuestra historia republicana.
Desde el momento en que arbitra el derecho de propiedad, trabaja en los hechos para la clase poseedora, lo cual también anula su supuesta independencia.
En el mayor desafío institucional de su historia, cuando tenía al frente la dictadura de Pinochet, claudicó vergonzosamente de su obligación constitucional de defender derechos tan fundamentales como la propia vida, y mostró la fragilidad de su independencia.
Aún hoy, la anarquía técnica del Poder Judicial, permite que jueces superiores concedan beneficios carcelarios a criminales de lesa humanidad, en abierto desafío al derecho internacional.
Desde el punto de vista técnico, el hecho de que la doctrina judicial chilena desconozca, y en todo caso relativize, el principio de la jurisprudencia, salvo los auto acordados de la Corte Suprema, abre amplios espacios al abuso, la arbitrariedad y la corrupción.
Esta «independencia» invocada por Piñera es la que torna a los jueces superiores en una suerte de arbitrarios diocesillos, que distribuyen óbolos y castigos sin responder ante nadie; como no sea el color del dinero.
Bomba ambiental
Es evidente que en la actual coyuntura política, este proyecto tiene posibilidades no menores de convertirse en ley; lo que induce a reflexionar sobre sus consecuencias.
Es posible , e incluso probable que, una vez en régimen, esta ley destrabe una parte importante de los 475 proyectos, por US$ 56.835 millones, en proceso de calificación ambiental.
En eso radica, precisamente, no solo el peligro, sino también el error original del proyecto de Piñera.
A diferencia del pastor de Suetonio, que esquila las ovejas en lugar de devorarlas, lo que persigue el proyecto de ley para «modernizar» el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, es despejar el camino para que los inversores financien proyectos de naturaleza extractivista, siendo completamente irrelevante que ese resultado llegue por efecto de razones «técnicas» o «politicas».
Inspirado de manera inquiebrantable en la doctrina de las ventajas comparativas, lo que hará el proyecto de Piñera, en caso de convertirse en ley, es profundizar el modelo primario exportador de la economía chilena, con graves consecuencias ambientales y sociales, sin perjuicio de reforzar la desigualdad en la redistribución del ingreso, el perfil rentista y el anclaje en políticas económicas inmediatistas que eventual y temporalmente pueden estimular el crecimiento, pero que jamás conducirán al desarrollo, ni menos al denominado desarrollo sustentable, que incorpora variables de protección ambiental y justicia social.
Con la orientación de este proyecto, Piñera desoye, una vez más, las prevenciones de agencias internacionales y organismos multilaterales, tales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la OCDE, que hace tiempo vienen mostrado creciente preocupación por la excesiva dependencia del modelo chileno de la exportación de recursos naturales, y recomendando una diversificación de la matriz productiva, con énfasis en la agregación de valor a nivel local, lo cual, entre otras ventajas, expande la oferta de trabajo.
Pero para el mediocre, rentista e insaciable empresariado local, y qué decir del capital transnacional, resulta mucho más cómodo invertir en la actividad extractivista, que exige poco trabajo local, corto tiempo de maduraciòn, rentabilidad inmediata asegurada y muy poco riesgo, como no sean bajas en los precios internacional de los commodities, que enfrentan simplemente cerrado los proyectos, y reabren una vez pasada la crisis.
No es accesorio recordar que Chile es uno de los pocos paísea en el mundo donde los inversionistas no pagan por las denominadas externalidades negativas, sean ellas de tipo social o ambiental. Eso explica la ligereza con que Piñera y los suyos plantean legislaciones tan agresivas con el medioambiente, y encima de jacten de ello. Pero no resulta aceptable que lo hagan en nombre del desarrollo sustentable. Eso es, conceptualmente, una de las trampas típicas de Piñera.
Piñera obra como lo hace no por mala persona, más allá de que es más malo que el natri, ni para enriquecerse, porque ya es tan rico, que no bastarían ni 50 generaciones para gastar su fortuna.
A Piñera no hay que comprarlo por delincuente ni por mentiroso, artes que practica con habilidad admirable, sino por neoliberal convencido y militante. Por eso está en política, y no para acrecentar su fortuna, sin perjuicio de que, según Forbes, lo consiguió con creces durante su primer período.
Piñera está en política obsesionado con la misión de cerrar el ciclo y completar el modelo que inició su hermano José. Y tal como él, a pretexto de «modernizar» una legislación, lo que hace es destruir un sistema que funciona con criterios de redistribución social, y reemplazarlo por otro que apunta a facilitar la acumulación del capital.
De tener éxito, al igual que él, dejará un legado político que los chilenos pueden tardar décadas en remover.
En último término, la culpa no es tanto de él como de los incautos que le dan el voto, en la creencia que pondrá sus indiscutibles habilidades al servicio del desarrollo del país y el bienestar de sus habitantes.
Por fortuna, la situación no es irreversible, y tiene un revulsivo: mejorar la pedagogía política para convencer a las mayorías del peligro de que Piñera, otros como él, la derecha y el gran empresariado, monopolicen el poder y lo utilicen en su exclusivo beneficio; por cierto en nombre del crecimiento, el bienestar y el desarrollo, tal como lo vienen proclamando invariablemente desde hace 45 años.