La disputa por el cambio constitucional en Chile a mediados del segundo Gobierno de Bachelet

 Ya pasada la primera mitad del período presidencial de Bachelet y concretado el itinerario de éste con miras al cambio constitucional, este texto ofrece algunas miradas que aporten claridad, posiciones y propuestas con las que afrontar los debates y posibles escenarios que se den en los tiempos venideros. Levantada en un principio muy subterráneamente por un puñado de organizaciones y militancias políticas y sociales en particular excluidas del esquema binominal y alternativas a la hegemonía neoliberal que con tanta profundidad se implantó en nuestro país, la demanda por cambio constitucional se ha venido instalando en la escena pública y la agenda política con cada vez mayor fuerza. Por su parte, las instituciones y fuerzas políticas dominantes ya han recogido la interpelación que esto implica, comenzando a diseñar y planear formas de salida a la coyuntura de inflexión y cambio histórico que supone una impugnación tan significativa como la que hoy ocurre en nuestro país hacia la Constitución, las bases de la institucionalidad vigente y del propio Estado, y el potencial cambio refundacional que estos fenómenos pueden llegar a propiciar. En ese contexto, aquí intentaremos aportar algunas claves para esa tarea desde una perspectiva que de antemano se declara con el objetivo de que este proceso de demanda y debate constituyente y constitucional, tenga una trayectoria progresiva hacia un proceso refundacional de las instituciones y el Estado de nuestro país, y que no sea meramente restaurador de las muy cuestionadas y viejas estructuras y principios que han orientado la construcción del Estado de Chile durante gran parte de su historia, hasta nuestros días¹.  

1. Conceptos y coordenadas para abordar el proceso constituyente

Señalar algunas premisas con las que se propone abordar esta tarea. Lo primero a considerar, es que los procesos constituyentes no parten cuando así lo decreta un Gobierno o los poderes constituidos en un momento dado: el inicio e impulso de todo proceso constituyente es una tendencia y movimiento destituyente emergido y desarrollado en torno a una creciente pérdida de legitimidad de las instituciones y normas vigentes , una cuestión en la que la erosión de la adhesión o consentimiento popular al orden establecido y la crisis de representación de las elites políticas dominantes tienen sus factores centrales. En el caso del Chile reciente y actual, ambos factores vienen conjugándose con cada vez mayor visibilidad, encontrándonos hoy en un momento en que la institucionalidad vigente y las elites y fuerzas políticas dominantes han tenido que reconocer la demanda destituyente y constituyente surgida desde la ciudadanía y las movilizaciones y movimientos sociales, e intentar darle a este proceso de cambio constitucional una trayectoria y unos contenidos lo más ajustados a sus intereses y la conservación de las correlaciones de poder y estructuras institucionales del presente².

Por nuestra parte, las fuerzas impulsoras de un cambio constituyente más sustancial y refundacional, tenemos en frente la tarea de profundizar y visibilizar la ilegitimidad del orden vigente y el apoyo popular a él, y construir una salida democratizante, participativa y popular a la crisis de representación y pérdida de legitimidad institucional en curso. El desafío es abrir paso a tal ruptura democrática frente al orden institucional y extra-institucional oligárquico que ha caracterizado al grueso de la historia de nuestro país³ . La tarea en ese sentido pasa por evitar una incorporación subordinada y meramente consultiva de las demandas y actores populares, construyendo y acrecentando la fuerza social y visibilidad pública de un nuevo sentido común y unas propuestas programáticas que apunten a un cambio de época, logrando modificar las estructuras y normas que condicionan fuertemente las correlaciones de fuerza política actuales, y en un sentido que supere las distorsiones que impone la Constitución actual en el sistema político y la institucionalidad en general.

Asimismo, es necesario tener en cuenta -intentando evitar el tantas veces repetido desenlace de este tipo de coyunturas- que las fuerzas impugnadoras logran denunciar y/o entorpecer las posiciones hegemónicas de los actores y clases dominantes, pero sin poder imponer nuevos términos y coordenadas en el escenario de disputa política, ni constituirse en alternativa real de gobierno y de conducción del proceso de cambio constitucional. En la capacidad de abordar ese conjunto de desafíos está la posibilidad de forjar el real carácter «constituyente» del proceso en curso, más allá de lo que termine sucediendo con las iniciativas lanzadas desde la institucionalidad constituida .

En otras palabras, el desafío que tenemos por delante es evitar que este proceso de cambio constitucional sea sólo un proceso reconstitutivo, restaurador, que conserve lo esencial del orden institucional actual modificando lo menos posible y bajo la conducción de las elites políticas y económicas articuladas bajo la era neoliberal posdictadura, oponiendo a aquello un proceso constituyente que implique una ruptura democrática con el legado dictatorial y la «democracia de baja intensidad» en que hemos vivido desde entonces, que signifique una refundación superadora del régimen expresado en la Constitución con las firmas de Pinochet, Guzmán y Lagos, y también de las características oligárquicas, centralistas y conservadoras dominantes desde la época de la construcción originaria del Estado de Chile, hace casi dos siglos.

Dicho todo eso, señalar que si bien el Gobierno de Bachelet ha señalado un conjunto de pasos y etapas con miras al cambio constitucional, y denominado dicho proceso como «constituyente», la real caracterización de éste se jugará más adelante : será cambio meramente un conjunto de reformas constitucionales si es que éste termina ajustándose en su esencia, a las formas y contenidos puestos en la Constitución actual, o será un proceso de cambio constitucional y además «constituyente», si es que las fuerzas de cambio refundacional logran encauzar y expresar las transformaciones constitucionales por vías nuevas y con contenidos que funden una nueva etapa en la historia política de nuestro país, modificando a su vez, las correlaciones de fuerza política dentro y fuera de las instituciones, y por lo pronto, el escenario de actores y fuerzas político-electorales.

La necesidad de enfatizar el carácter refundacional está dado muy esencialmente, por una visión crítica sobre las características de la construcción estatal histórica en nuestro país, con las características apuntadas, y de la propia transición posdictatorial más reciente, de sus límites y reales contenidos más allá de la general evocación de una «vuelta a la democracia». Como es sabido, en Chile la transición a la posdictadura no significó una nueva Constitución si no un conjunto de reformas constitucionales acordadas con la oposición moderada a fines de los 80s (refrendada en el plebiscito constitucional de 1989), y luego reformada sucesivas veces durante los gobiernos de la Concertación, donde la reforma del 2005 aparece como la más amplia, pero de todas formas siempre manteniendo todo lo central de ésta: eliminando sus excesos más autoritarios y obsoletos, pero conservando todo lo esencial de ella, e incluso otorgando facilidades y concesiones a las fuerzas más conservadoras de la derecha, como el aumento en los quórums para un conjunto de leyes en la reforma plebiscitada en 1989, maniobra de aquélla negociación con la Dictadura que encabezó el DC Edgardo Böeninger y que reforzaba los candados de la Constitución del 80 y la perpetuación del modelo neoliberal, o el aumento de las potestades del Tribunal Constitucional entre las del 2005 encabezadas por el Gobierno de Lagos, que lo transforma en una eventual tercera cámara legislativa con una composición de estricto empate entre las fuerzas del esquema binominal⁴.

En ese escenario, la impugnación de la Constitución tiene la potencialidad de abrir un debate amplio sobre las bases fundamentales de la institucionalidad vigente en las últimas décadas e incluso de las propias bases y exclusiones desde las que se ha construido el Estado de Chile durante casi toda su historia. Y más en concreto, puede ser, como sin exageración puede decirse en este momento, un factor de debates y disputas que tienden a visibilizar el marco político e institucional en que se desenvuelven las tensiones y los conflictos sociales, permitiendo a su vez la profundización de la construcción programática de las fuerzas sociales y populares de vocación democrática y refundacional.

2. La trayectoria de cambio constitucional impulsado por el Gobierno de Bachelet

El Gobierno de Bachelet y de la Nueva Mayoría ha anunciado e implementado un conjunto de pasos al que han puesto el rótulo de «proceso constituyente» . Sin embargo, si bien podemos afirmar sin exageración de que efectivamente en Chile hay un proceso eventualmente destituyente del viejo orden y constituyente de uno nuevo, aún incipiente, lo propuesto por el Gobierno es más bien, una propuesta de trayectoria de cambio constitucional que apunte a reformas constitucionales o, eventualmente, a una nueva Constitución posibilitada previamente por esas reformas⁵ . La diferencia entre ambas cosas no es menor: en un cambio meramente «constitucional», hay sujeción al hilo de normas y procedimientos previos. En un proceso genuinamente constituyente y democrático, hay un elemento de ruptura (relativa o de mayor profundidad, según sea el carácter que termine teniendo el proceso constituyente) de ese marco previo, con una apelación prioritaria a la legitimidad más que a la legalidad vigente, cuestión fundada precisamente en la existente pérdida y crisis de legitimidad del orden constituido . Es tal escenario de deslegitimación y carencias de la institucionalidad para abordar y procesar los conflictos sociales y las demandas populares, la que hace central la cuestión de la participación protagónica del pueblo y la ciudadanía en los procesos constituyentes, para construir así su carácter genuinamente democrático.

Sabido todo lo anterior, y como parte del esfuerzo de legitimación del proceso en curso, en la propuesta de pasos del Gobierno hay una apelación a formas y mecanismos adicionales a la institucionalidad vigente , como el Consejo Ciudadano de Observadores⁶ (similar en todo caso a anteriores «Comisiones presidenciales» designadas por el Ejecutivo) y la «fase participativa» actualmente en curso, y un intento de muy poco alcance y profundidad por visibilizar y socializar la temática constitucional, como la muy insuficiente «fase de educación cívica», que no ha pasado de ser más que una difusión menor de algunos videos y demás materiales disponibles impresos en muy baja cantidad, y en la página web elaborada para este fin⁷. En el detalle sobre la participación consultiva, señalar que el diseño del Gobierno la formuló en tres niveles: uno individual (vía web) y local (los «Encuentros Locales Autoconvocados») entre los meses de abril y junio (donde se corrió el plazo sólo por unos días, a pesar de las peticiones por una prórroga mayor dado el creciente interés en las últimas semanas⁸), los cabildos provinciales el 23 y 24 de Julio, y los cabildos regionales el 6 de Agosto. Sobre esto en particular, se pueden hacer más de un comentario y crítica, tanto por lo breve de los plazos y la insuficiencia de los cabildos convocados (sólo uno por nivel territorial y dos en total), como por el carácter no vinculante, y la escasa resonancia que ha tenido la anterior fase de «educación cívica», o el carácter parcial y con clara sobrerrepresentación de las elites y de las derechas en el Consejo de Observadores Ciudadanos, así como también, la poca transparencia en la designación de los «facilitadores» que serán monitores en los encuentros locales autoconvocados. La poca claridad y consenso interno de la conducción gubernamental sobre el proceso (un fenómeno bastante general en este Gobierno y todos los anteriores), además, ha facilitado el ejercicio de los poderes de veto de la derecha más conservadora y contraria a una participación más sustantiva y al propio cambio constitucional, haciéndolos efectivos en cuestiones como la limitación de los gastos destinados al proceso, o la cobertura y masividad de la difusión de éste⁹.

En todo caso, y con conciencia de las falencias e insuficiencias apuntadas, señalar aquello que puede ser visto como « la parte llena del vaso» , por lo pronto, la misma puesta en curso del reconocimiento institucional de la necesidad de un cambio constitucional-constituyente, y lo que esto implica en términos de visibilización pública de la cuestión constitucional. Tal cosa es de por sí un avance en cuanto a la disputa del escenario de debates y enfrentamientos políticos e ideológicos en nuestro país, en cuanto   interpela en un sentido impugnador a la institucionalidad en una de sus bases fundamentales , de hecho, en su texto normativo más importante y que abarca potencialmente la totalidad de las conflictividades y tensiones que configuran el contexto político y social actual de un país. Además, fuerza a las elites dominantes a construir una unidad (programática, táctica, estratégica, de liderazgos) que no tienen en el presente , mientras que, eventualmente, puede servir para acrecentar la articulación organizacional y la construcción programática de las fuerzas subalternas y de vocación impugnadora del régimen constitucional e institucional actual.

Entre las ventanas de oportunidad que potencialmente abre el escenario delineado, señalar que las actividades de conversación, debate, y formación sobre lo constitucional¹⁰, pueden llegar a ser uno en la medida que sean apropiados por las fuerzas de vocación constituyente, por lo pronto, instalando en ellas la necesidad de que el proceso decante en algún momento en una asamblea constituyente, y desbordando el carácter meramente consultivo de la fase participativa en que estaremos estos meses, o las falencias y posibles trampas que puedan evidenciarse en próximos escenarios¹¹. Estos espacios y experiencias eventualmente pueden constituirse en un nuevo impulso adicional en maduración de propuestas, convocatoria y articulación de las fuerzas sociales y populares de nuestro país, además de poner en evidencia la necesidad y las complejidades de la tarea de extender y profundizar la formación política en una sociedad en que la implantación neoliberal ha venido acompañada de manera central por una despolitización y una carencia de educación política y ciudadana de difícil abordaje y superación. Tal cuestión no implica, de todas formas, un silencio ante las falencias anotadas o las que podrán seguir manifestándose en la trayectoria de estas instancias o momentos : la participación en un espacio de participación institucional no implica necesariamente legitimarlo, como asimismo, el no participar no implica, por ese sólo hecho, concretizar un ejercicio de deslegitimación eficaz ante una iniciativa a la que se le denuncian sus carencias e intenciones no develadas¹².

Una cuestión relevante, relacionada con la anterior, tiene que ver con el rol central que juegan los discursos y relatos desplegados en torno a un proceso de cambio constitucional – constituyente . En esto procesos y momentos, como en todo ejercicio político pero con mayor fuerza en estos casos, los discursos y relatos puestos en juego por cada actor funcionan fuertemente como constructores de realidad: se podría decir que es un momento político donde los rasgos de la política y la disputa que en ella tienen los conceptos, palabras e ideas que se ponen en pugna, se explicitan en una medida mayor que en una época de «normalidad constitucional», precisamente al discutirse las bases fundamentales de la sociedad y al estar en curso debates y tensiones que miran a la totalidad de conflictos y al conjunto de problemáticas presentes en un momento histórico determinado .

En ese plano, no es menor señalar el hecho de que efectivamente el Gobierno está desplegando una estrategia de legitimación de este proceso como «constituyente» , un esfuerzo al que puede criticársele por su baja intensidad y profundidad, pero que de todas formas está intentando ser desarrollada. A este respecto, señalar que la Presidenta Bachelet ha señalado que «como país tenemos una oportunidad única de poder escribir entre todos nuestra Carta Fundamental. No se hará entre cuatro paredes, sino que serán millones de manos las que tendrán la posibilidad de participar en esta elaboración inédita»¹³. Diversos actores del actual Gobierno han hecho lo suyo, visibilizando un diseño político al que se le puede fácilmente criticar el intentar apropiar la demanda constitucional, sin dar lugar, por ahora, a una instancia propiamente constituyente, al conservar las instituciones y normas constituidas y su plena vigencia y continuidad, con, por ahora, un incólume control de las elites gobernantes y dominantes hasta hoy. En ese sentido, las declaraciones de la Presidenta Bachelet de que «el proceso es abierto y nos pertenece a todos» sería más efectiva si es que fuera parte de una estrategia efectivamente movilizadora por parte de la coalición de fuerzas que sustentan su Gobierno, pero basta ver el cómo se ha llegado a este punto de debate constitucional (con omisión, reticencia, y/o rechazo del grueso de las dirigencias de la Concertación), e incluso no pocas declaraciones de actuales altos personeros del Gobierno de la Nueva Mayoría¹⁴. Sin embargo, es bastante evidente que no es menor la progresiva instalación del debate constitucional, como queda de manifiesto cuando se aprecia a actores que antes desdeñaban la demanda constituyente y hoy muestran un discurso de mayor apertura hacia la posibilidad y/o necesidad de un proceso de cambio constitucional¹⁵ .

Como se aprecia, el escenario abierto por la demanda constituyente suscita controversias y dudas en el mismo seno de las elites, no habiendo de su parte un liderazgo individual o colectivo que convoque una salida al desafío constitucional que concite un consenso mayoritario en las fuerzas y dirigencias políticas dominantes¹⁶. Esta es precisamente una de las potencialidades de los escenarios constituyentes: suelen permitir el avance en unidad, construcción programática y articulación política de los actores subalternos y populares, y, como contrapartida, la relativización y a veces corrosión y desgajamiento de esos mismos factores entre los actores y elites dominantes.

La eventualidad de que el proceso abierto por el Gobierno no sea, como se ha dicho, más que un «focus group»¹⁷, «en la medida de lo posible»¹⁸, o cuestión meramente cosmética¹⁹, ha sido apuntada por distintos actores, y con justicia, dado el historial y presente de la dirigencia política que lo ha propuesto e impulsado. Además, las carencias ya apuntadas de la «fase participativa» se han manifestado también en los niveles de participación, que si bien no han sido del todo menospreciables (algo más de 100 mil personas en los Encuentros Locales Autoconvocados²⁰), están lejos de constituir el impulso y fuerza necesarios para destrabar las resistencias y trampas institucionales que impiden el cambio constitucional. Además, relevante es señalar que, transcurrida la etapa participativa, serán los equipos jurídicos y políticos gubernamentales quienes redactarán a voluntad su proyecto de nueva Constitución (propuesta que en el diseño escogido sólo quedará para el eventual debate posterior), quedando en manos del Congreso el posterior desarrollo del proceso, o su freno definitivo, como ha insinuado la coalición opositora «Chile Vamos», que de todas formas tiene poder de bloqueo sobre el proceso debido a la sujeción de la continuidad del proceso de cambio constitucional, al quórum de los dos tercios de los diputados y senadores del Congreso actual.

Así, la posibilidad de que la derecha más conservadora vote en contra de esta reforma constitucional «habilitante» que permita al próximo período parlamentario el decidir entre cuatro opciones para viabilizar el cambio constitucional²¹, es evidentemente, bastante alta: la apertura de un nuevo flanco de debates y tensiones, más un escenario de muy posible «inestabilidad» electoral tanto por el clima social de múltiples descontentos, como el nuevo sistema electoral que se inaugurará en lo parlamentario en las próximas elecciones, tienden a hacer pensar que, al menos por ahora, el camino de cambio constitucional emprendido por el actual Gobierno tiene muy bajas probabilidades de prosperar. Con ello, uno de los puntos de cabecera del Programa de Gobierno de Bachelet y la Nueva Mayoría queda en entredicho, pero, a la vez, dejará instalada la cuestión constitucional para los tiempos próximos.

Muy probablemente y dadas las actuales correlaciones de fuerza dentro y fuera de las instituciones, a lo más, se consigan reformas constitucionales que no logren dar total solución a la impugnación creciente a la ley fundamental de nuestro Estado, pero también, dicho escenario puede reforzar las posibilidades de cambios mayores, en especial, si es que logran tocar aquellas cuestiones relativas al propio ejercicio del poder, la «sala de máquinas» de la Constitución²²; dando, en lo posible, mayores espacios y posibilidades de acción y participación democrática para la ciudadanía y sus organizaciones y franjas sociales más activas y al pueblo en general, y modificando el cuadro institucional tan abiertamente favorable para las fuerzas políticas y sociales dominantes del país. La visibilización de los lazos que unen a las diversas problemáticas y tensiones sociales con su telón de fondo constitucional, y la incapacidad de darle soluciones efectivas en el marco de la actual Constitución, tendrá, en el mismo sentido, un rol crucial en la construcción de irreversibilidad del proceso constituyente refundacional que anhelamos las fuerzas y voluntades de transformación.

Dado el escenario aquí descrito, para las fuerzas y sectores sociales con vocación refundacional será fundamental madurar ideas y posiciones que puedan constituir un abordaje con vocación de disputa, transformadora y refundacional del proceso de cambio constitucional en curso, una perspectiva que logre visualizar las oportunidades que se vayan abriendo con la notoria tendencia de pérdida de legitimidades del sistema institucional en su conjunto, que vaya obteniendo triunfos y avances intra y extra institucionales, que, aunque parciales, contribuyan a desmontar el proyecto y su hegemonía general en el orden social de nuestro país. Una perspectiva que, situándose en los escenarios y coyunturas venideras desde una vocación de ampliación del campo de lo posible y de destitución del actuar y el pensar instituidos por el régimen neoliberal y antidemocrático en que hemos vivido en las últimas décadas, tienda a politizar y «constitucionalizar» el descontento social hacia un programa de transformaciones políticas, sociales y culturales que tengan su expresión en nuevas normas e instituciones, con miras a una nueva Constitución que exprese y a la vez posibilite cambios mayores, que sea punto de llegada y también de partida, abriendo paso a un genuino proceso constituyente y refundacional para nuestro país.