Unos dicen que no ha pasado nada y otros dicen que la paz está a punto de romperse. Por eso es bueno examinar el contexto y mirar hacia atrás, hacia adelante y alrededor de un fallo rutinario que sin embargo ha levantado un gran polvero. En resumen El fallo que anunció la Corte Constitucional el […]
Unos dicen que no ha pasado nada y otros dicen que la paz está a punto de romperse. Por eso es bueno examinar el contexto y mirar hacia atrás, hacia adelante y alrededor de un fallo rutinario que sin embargo ha levantado un gran polvero.
En resumen
El fallo que anunció la Corte Constitucional el 17 de mayo y que causó tanto revuelo tiene efectos jurídicos y políticos inmediatos, pero también expresa realidades subyacentes y refuerza procesos de más larga duración.
Por eso en este artículo aludiré a los efectos inmediatos y trataré de sustentar tres conclusiones:
- El fallo tiene muy pocas consecuencias prácticas sobre la implementación legislativa del Acuerdo de la Habana;
- El fallo sin embargo se suma a los obstáculos de fondo que están frustrando el cumplimiento del Acuerdo, especialmente en lo tocante a las reformas sociales;
- El efecto principal de la sentencia no fue frenar el proceso de La Habana sino avivar la campaña electoral que se avecina.
En la próxima edición de la revista intentaré una lectura más estructural, y propondré dos hipótesis que ojalá sean de algún interés:
- El fallo vino a comprobar la inconsistencia de la Corte y la atrofia del Congreso que en Colombia deforman la relación entre poderes del Estado, y
- El episodio es muestra y consecuencia de la ambigüedad del estatus jurídico y político de las FARC, que a su vez es la clave para entender los muchos vericuetos y altibajos en este largo proceso de paz.
Pero empecemos por los efectos inmediatos del fallo -cuyo texto, en el estilo de la Corte, no ha sido ni siquiera redactado-.
1. Tormenta en vaso de agua
No parecía ser una noticia importante: la Corte decidió que de ahora en adelante los congresistas podrán proponer cambios sin aval del Gobierno en los proyectos que sean tramitados por la vía del «fast track«, y que la votación debe ser artículo por artículo.
Pero las reacciones fueron muy ruidosas:
- Según Humberto de La Calle, «La Corte Constitucional puso en jaque el acuerdo de paz». Ante la «situación de suma gravedad», las FARC se declararon en «asamblea permanente» y su abogado pidióconvocar una Constituyente.
- Uribe en cambio celebró que «las firmas de la Resistencia Civil no se perdieran del todo», y Fernando Londoño saludó la «resurrección del Congreso» que tal vez hará más fácil «hacer trizas» el Acuerdo de la Habana.
Y sin embargo ni en términos formales ni en términos reales la cosa daba para tanto:
- La Corte tumbó dos literales del Artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 que creó el fast track, pero el procedimiento como tal se mantuvo casi intacto (estricta sujeción de los proyectos al Acuerdo del Colón; solo el Gobierno puede presentar proyectos; tres debates apenas para aprobarlos; control constitucional limitado; y facultades legislativas especiales para el Presidente).
- El Congreso no puede introducir cambios en el Acuerdo Final. Por el contrario, su tarea se recude a traducir el Acuerdo al lenguaje de las leyes. Así consta expresamente en el mencionado Acto Legislativo 01 de 2016, en la sentencia C 699/16 que declaró exequible el fast track, en el Acto Legislativo 02 de 2017 («los desarrollos normativos deben preservar los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final»), y en el comunicado mismo de la Corte sobre el fallo que vengo comentando. A lo cual hay que agregar que el Congreso por mayorías aplastantes ya había aprobado («refrendado») el texto del Acuerdo en su totalidad.
- Pasando de lo legal a lo político, hay que decir que el problema real existiría con o sin el fallo de la Corte. Este problema habría consistido en que el Congreso se rebelara contra Santos y rechazara los proyectos presentados para cumplir su compromiso con las FARC. O dicho por la negativa: si el Gobierno no hubiera tenido asegurada la aprobación de las leyes derivadas del Acuerdo, la guerrilla simplemente no se habría sentado a negociar con Santos.
Y como el fallo no cambia la composición del Congreso, su efecto se limita a que los congresistas no necesiten permiso del Ministro para proponer modificaciones, y a que voten los proyectos artículo por artículo:
- Pues lo normal del Congreso es votar cada artículo por separado, y además la bancada oficialista ya acordó que aprobará una moción previa para que cada proyecto del fast track sea votado en bloque;
- Y en cuanto a las modificaciones en los textos hay que notar que en un comunicado conjunto los partidos admitieron que el Gobierno ¿por debajo de la cuerda? había aceptado ¡127 cambios! «de origen parlamentario» en los proyectos ya aprobados por fast track.
De todo lo anterior se sigue que estamos ante un cambio marginal, o ante una prueba un poco más severa de la capacidad del gobierno para controlar la «bancada de la paz». Por supuesto que muchos congresistas se están realineando, pero esto no se debe al fallo de la Corte sino a la cercanía de las elecciones. Y en todo caso este ajuste marginal en el fast track no es ni con mucho el principal obstáculo para dar cumplimiento al Acuerdo de La Habana.
2. Gota fría en chorro frio
Los congresistas son expertos en marrullas, y antes del fallo de la Corte muchos las habían usado para demorar o para modificar los proyectos de la paz (127 veces).
El fallo de la Corte facilita esas marrullas, y en este sentido es una gota fría para el proceso de paz. Pero la gota no es lo mismo que el torrente, y hay que evitar que los medios la utilicen para esconder el torrente.
Muchos congresistas se están realineando, pero esto no se debe al fallo de la Corte sino a la cercanía de las elecciones.
El elefante que no se quiere ver consiste en que la clase alta, los políticos de oficio y la mayoría de los colombianos (a juzgar por el plebiscito) no desean que se cumpla el Acuerdo de La Habana. Les interesa por supuesto que la guerrilla se acabe (y que no se castigue a los militares), para lo cual se necesitan la amnistía, la justicia transicional, las garantías políticas y la logística de desmovilización: esto, con sus tropiezos, es lo que está funcionando.
Pero el resto del Acuerdo se quedará en leyes y decretos marrulleros o incumplidos, como pasa con todas las «reformas» en Colombia. La reforma agraria pisa callos de los dueños, la política perjudica a los políticos, la de drogas no es del gusto de los gringos, y la verdad histórica es mejor no menearla. Por eso los campesinos, las minorías, los cocaleros y las víctimas -los supuestos beneficiarios del Acuerdo – no tienen de verdad quién los defienda.
Es la paradoja irremediable de las FARC, ese poder militar sin apoyo ciudadano que describí con detalle en otra parte, y que dejó de existir cuando dejó de ser una amenaza militar. Es lo que está acabando de pasar en estos meses, y que si acaso alcanzará para que el Gobierno les cumpla a los exguerrilleros, pero no para para que lleve a cabo las reformas.
Y es porque Santos no tiene por qué hacer las reformas que le impuso el enemigo militar ya en proceso de extinción. Para no entrar en detalles, baste mentar aquí su ley de Zidres y su proyecto de «ordenación de la propiedad rural» que apuestan a la agroindustria en vez del campesinado, el proyecto de reforma electoral del gobierno que deshizo el de la Comisión Especial acordada con las FARC, la re-narcotización de la agenda con Estados Unidos en contravía del Acuerdo, y la justicia transicional como cortina de humo para tapar la verdad.
Una prueba si se quiere más palpable de esa falta de voluntad del Gobierno es la demora en construir unos pinches campamentos para albergar a las FARC. Esta y otras demoras «logísticas» (en aplicar la amnistía, en poner a operar la Unidad Especial contra el paramilitarismo, en preparar la reincorporación económica y social de los exguerrilleros), han sido correspondidas y alimentadas por demoras de las FARC (en entregar las armas, las caletas, los menores de edad, la lista de sus bienes mal habidos…), de manera que el «Día D+180» ya no se cumplió.
Y en medio de este remolino cayó la gota fría de la Corte para que las FARC y el uribismo (y De la Calle, y los periodistas) digan que el proceso está al borde o en peligro de romperse.
El elefante de marras está bien maquillado, e incluso tiene rasgos que lo hacen menos orejón. Pero no puedo detenerme en salvedades, sino notar que el fallo de la Corte también afecta más a las reformas sociales que a las medidas en beneficio directo de los guerrilleros.
En efecto:
- Todos los proyectos que el Congreso había aprobado se refieren al perdón y protección de los actores de la guerra – e incluyen todas las medidas esenciales para ellos-. Los proyectos aprobados son:
- Los Actos Legislativos 01, 02 y 03 de 2017, que en su orden establecen la Justicia Especial para la Paz (y es todo un Código Penal ad hoc); obligan al Estado a cumplir el Acuerdo del Colón («seguridad jurídica»), y dan facilidades al partido de las FARC.
- Las leyes de amnistía (1820 de 1016), de participación de «Voces de Paz» en el Congreso (1830 de 2917), y la Estatutaria sobre derechos de la oposición .
- Entre los proyectos que ya están en curso y pueden verse afectados por el fallo:
- Hay una ley que afecta a los actores armados (el reglamento de la JEP, que por lo mismo no puede cambiar nada) y un Acto Legislativo que crea las 16 circunscripciones de paz (donde el partido de las FARC en todo caso no podrá presentar listas).
- Y en cambio hay tres actos legislativos (Regalías, Monopolio de la fuerza y Reforma electoral) más dos leyes (Ordenamiento de la Propiedad Rural y Sistema de Innovación Agropecuaria) que en el papel al menos, mejorarían la vida de la gente.
- Porque estamos en Colombia nadie sabe cuántos proyectos adicionales harán parte de la «implementación del Acuerdo» o impulsará el gobierno por la vía del fast track. Pero según el Boletín de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación del acuerdo (CSIVI), se han preparado hasta el momento 12 proyectos de ley (y 11 proyectos de Decreto Ley) que desarrollan lo pactado sobre «reforma rural integral».
Indicaciones elocuentes de a quiénes van a caerles tanto la gota fría como el torrente frío.
3. Refrescando la campaña
Si las encuestas preguntaran lo que toca, su gran hallazgo sería que a la gente no le importan los candidatos, ni los partidos, ni las escasas ideas que anuncian para ganar las próximas elecciones.
Esta apatía puede deberse a circunstancias coyunturales, pero yo insisto en un dato estructural: la desaparición de las FARC dejó sin tema a los políticos y al sistema político colombiano.
Dieciséis años de historia se nos fueron en derrotar a las FARC y en negociar con ellas, y más de medio siglo se nos fue en el vaivén entre salida militar (o paramilitar) y salida negociada: así escogimos presidentes desde Valencia-Lleras-Turbay-López-Betancur, hasta Pastrana-Uribe-Santos. Pero ahora que las FARC se encuentran en su fase terminal, la cuestión esencial de la política es si el dilema entre salida negociada y salida militar aguanta o no como eje de la campaña electoral que está a punto de arrancar.
Mi respuesta abreviada es que no aguanta, pero que comprensiblemente los políticos quieren hacerla aguantar: no tienen otra bandera.
A la gente no le importan los candidatos, ni los partidos.
Los candidatos hablarán de muchas cosas (pobreza, desempleo, salud…y por supuesto de la corrupción). Pero ni tienen propuestas convincentes al respecto, ni en estos temas se diferencian lo bastante como para que alguno de ellos arrastre la opinión. Por eso todos tienen que colgarse de la paz y tratar de mantener la polarización que dominó sin duda el panorama de los últimos años -aunque las FARC ya para entonces se habrán acabado-. Es como suele decirse de los generales, que siempre están peleando o se preparan para ganar la guerra que pasó.
Esta campaña con respiración artificial se refleja en la apatía, la confusión y la gran dispersión de preferencias (que es lo único concreto que muestran las encuestas). Pero aunque hoy no existan o no se sepa quiénes son los candidatos favoritos, todo apunta a que habrá coaliciones y habrá segunda vuelta, donde se enfrentarán el candidato de Santos con la izquierda y los «independientes» en favor del Acuerdo, y el candidato de Uribe con sus socios en contra del Acuerdo.
Por algo en la primera página de El Tiempo de hoy domingo dice el saliente ministro de la política que «un solo tema va a definir la elección de 2018».
Y en este punto vino de perlas el fallo de la Corte, cuyo efecto real fue dar comienzo oficial y dar respiración artificial a la campaña por la Presidencia:
- Porque alarga el trámite de los proyectos en el Congreso y ayuda a que el debate mantenga su vigencia en las noticias, y
- Que armó tanto revuelo precisamente porque sirve para avivar la polarización que está a punto de pasar de moda por sustracción de materia (¿O será que de aquí a un año nos llevan a votar para que metan a la cárcel a los exguerrilleros jubilados?)
Por eso el ganador principal del fallo de la Corte fue Humberto de La Calle, que también en la primera página de El Tiempo se declaró forzado a su pesar a ser el candidato de la paz.
Y el perdedor principal fue Vargas Lleras porque hace más difícil mantener su doble juego respecto del Acuerdo del Colón. Con 9 senadores y 16 representantes, la bancada de Cambio Radical podría inclinar la balanza en lo que resta del fast track. Pero el dilema de Vargas es difícil: si tira para el «sí» nadie le cree (y ya no lo aceptaron en la coalición que defiende el Acuerdo); pero si tira para el «no» choca con Santos y queda haciendo cola con Ordóñez y los tenientes del Centro Democrático para ganar el apoyo de Uribe.
A Uribe por su parte el fallo le da aires para seguir trinando y estorbando hasta llegar a la segunda vuelta, cuando optará por Ordóñez o por Vargas contra De la Calle. A los demás aspirantes (los otros tres santistas, los tres conservadores, los cinco del Centro Democrático, los cuatro de la izquierda y los dos independientes), el fallo de la Corte los empuja a ser coequiperos de los dos que ganen en la primera vuelta.
Digo que el fallo empuja el péndulo en esa dirección, pero aun así no estoy seguro de que la cuerda del Acuerdo alcance para sacarnos a votar el año entrante.
Y si no es sobre el Acuerdo ¿entonces sobre qué van a ser las elecciones?
Hernando Gómez Buendía, Director y editor general de Razón Pública.