El nepotismo y amiguismo dañan la democracia porque permiten a lotes y clanes capturar el estado. Los autores observan que leyes más duras no eliminan el problema porque estas prácticas también son útiles para resolver necesidades de los vecinos; y porque en un país desconfiado, desde el presidente al alcalde respiran tranquilos con familiares y […]
El nepotismo y amiguismo dañan la democracia porque permiten a lotes y clanes capturar el estado. Los autores observan que leyes más duras no eliminan el problema porque estas prácticas también son útiles para resolver necesidades de los vecinos; y porque en un país desconfiado, desde el presidente al alcalde respiran tranquilos con familiares y amigos en los cargos. ¿Quién amenaza hoy este «conveniente orden»? La prensa fiscalizadora y la creciente molestia de quienes tienen capacidades, pero no son de ningún lote y «q uieren su tajada en el acceso a cargos», escriben los autores.
En abril de 2018, luego de asumir por segunda vez la presidencia del país, Sebastián Piñera nombró a su hermano Pablo embajador en Argentina, un cargo crítico en la diplomacia chilena.
Frente al diluvio de cuestionamientos y ante la posibilidad que la Controlaría lo desautorizara, el presidente emitió un comunicado en el que, luego de detallar los méritos de su hermano, concluyó: «Aquí no existe ningún acto de nepotismo ni mucho menos de descuido del interés público, pues su nombramiento no obedece a su calidad de hermano ni a ningún interés particular, si no sólo a un legítimo interés público«.
¿Cómo en la era actual un presidente puede no darse cuenta de que ese nombramiento es, por definición, nepotismo?
En todo caso, el problema no lo tiene solo Sebastián Piñera: la presencia de los retoños Bolsonaro en cargos de poder y la posible nominación de uno de los hijos como embajador en Estados Unidos, o la asistencia de Ivanka Trump a eventos nacionales e internacionales incluido el G20, muestran una extendida confusión.
Aclaremos: nepotismo es la selección de candidatos para cargos públicos y privados haciendo primar las redes familiares (nepotismo como tal) o las redes de amistad (amiguismo) por sobre las reglas de la meritocracia y del interés general. No se trata, por lo tanto, de seleccionar personas que no tengan mérito o currículo, sino dejar de lado a personas que podrían ser idóneas para un cargo o beneficio, pero que no cuentan con las redes de acceso.
Las consecuencias negativas de ambas prácticas son bien conocidas: al reproducir el «lote» o grupo informal, permite controlar recursos de poder en varios niveles de la gestión del aparato público y por lo tanto posibilita la «captura del Estado» por intereses privados (Crabtree, Durand, 2017). Al facilitar el desarrollo de personalismos, se debilita también la institucionalidad pública: no importa que el pariente o el amigo esté bien preparado, lo importante que se facilita que los intereses particulares sustituyan al interés general (Mainwaring y Scully, 2008). Además, en la mayor parte de los casos, nepotismo y amiguismo tienen consecuencias perversas, pues generan relaciones laborales menos exigentes o productivas que las relaciones de trabajo no mediadas por la familia o la amistad.
El nepotismo ha sido un problema transversal desde la vuelta a la democracia /1 y ha ido generando un creciente rechazo. Cuando en 2013 el ex ministro Andrés Velasco instaló en el debate público la noción de «malas prácticas», describió un escenario grave. Criticando al senador Guido Girardi del PPD por su forma de hacer política, Velasco dijo: «La idea de que todo se transa por cargos, de que se buscan cargos en el sector público independientemente de las calificaciones de las personas, eso es lo que a la gente la tiene irritada con la política».
Pero la gota que colmó el vaso para la opinión pública fue el Caso Caval /2. Luego del largo calvario y el descrédito que significó este escándalo para el segundo gobierno de Michelle Bachelet, en el inicio del segundo gobierno de Sebastián Piñera se ha vuelto recurrente la denuncia de la presencia de algún familiar Chadwick, Cox y otros hijos de amigos del presidente en cargos, cuya corta edad y apellido difícilmente soportaban la prueba de la meritocracia /3. Pero como los nombramientos de familiares no son ilegales, sino reñidos con los estándares éticos actuales, los responsables tienden a demorarse en asumir que estas designaciones son problemáticas.
Pero lo son; y están impactando en la popularidad de los políticos. En junio de 2019 el respaldo al presidente Piñera cayó debajo del 30%, empujado por las bajas expectativas respecto de la economía nacional, pero también por las críticas al nepotismo y a los frecuentes conflictos de interés y corrupción. Un hito fue el escándalo que generó la presencia de dos de sus hijos en la gira a China en abril del 2019. A las pocas semanas, renunció el ministro José Ramón Valente de la cartera de Economía, entre otras razones por la denuncia de la presencia de su hijo en reuniones oficiales en el extranjero. Hoy los medios de comunicación escrutan más directamente la filiación de quienes son nombrados en cargos públicos (sus redes familiares, currículo, experiencia, edad, renta, en resumen, su mérito). El gobierno ha enarbolado la bandera de la justicia y del mando de la excelencia, pero esa idea no ha salido bien parada de las indagaciones de la prensa.
DINASTÍAS FAMILIARES Y APELLIDOS COMO MARCA
Varias razones explican el nepotismo y el amiguismo.
Primero, en una sociedad tan segregada como la chilena, las personas no tienen muchas oportunidades de conocer a gente de otros círculos sociales, en las etapas formativas de la vida. Se sabe que las lealtades familiares y las que se forman en la educación escolar se trasladan luego a la universidad y a los ámbitos laborales y políticos.
No debería extrañarnos tanto, entonces, que en la política se recurra a un tipo de práctica que se replica en el resto de la vida social, tanto en la elite como en las clases medias altas. También las clases medias bajas y grupos vulnerables recurren a sus contactos personales para conseguir lo que no les ofrece ni el mercado ni el Estado, aunque lo hacen en menor medida.
En segundo lugar, debe considerarse la transmisión de capital político y social a través de vínculos familiares. Pasa lo mismo en el ámbito de las artes, el mundo del derecho o la medicina, fundamentalmente porque los progenitores traspasan a las generaciones siguientes sus intereses y capitales. Socializarse en un medio facilita lógicamente tener éxito en el mismo. Si no cuestionamos la reproducción en las dinastías de médicos o abogados, ¿por qué la denunciamos con tanta fuerza en el mundo de la política?
Tercero, los apellidos funcionan como marca. Recordemos las elecciones de CORES de 2017, cuando se multiplicó el número de candidatos, llegando a la cifra de 1.650 postulantes a nivel nacional y papeletas de un tamaño impresionante en algunas regiones. Si bien se buscaba democratizar y descentralizar, considerando el muy bajo conocimiento que tienen los chilenos de la institucionalidad regional /4, la visibilidad de apellidos como Sabat tiene el mismo efecto que el nombre de personas mediáticas (Kathy Barriga, Erika Oliveira, Sebastián Keitel, Carolina Marzán, Adriano Castillo, es decir compadre Moncho, etc.) para un electorado cada vez menos interesado por la dimensión programática de las campañas. En esta mayor incertidumbre del juego electoral hoy ha llevado a los partidos a optar por cartas seguras: candidatos no necesariamente idóneos, sino apellidos conocidos.
Cuarto (pero en retirada), la forma de financiar las campañas hasta el 2015 hacía que los candidatos que contaban con fortuna familiar o con acceso a fondos y préstamos por sus parientes ya instalados en política o la empresa privada, corrieran con gran ventaja. Podían, por ejemplo, foguearse como concejal o CORE, antes de seguir el camino de los mayores. Las reformas al financiamiento de la política que rigen desde 2016 pueden ayudar a minimizar la reproducción del poder en este ámbito, pero nadie puede asegurar que no vuelva en algún momento la práctica del maletín, como lo aseguraron varios de nuestros entrevistados incluido en los niveles más altos.
LA CONFIANZA
El nepotismo está enraizado en aspectos tan centrales de la sociedad chilena que quizá el error que cometemos ciudadanos, periodistas, políticos e investigadores preocupados por la corrupción, es pensar que a través de leyes cada vez más estrictas se podrán impedir estas prácticas.
Tras cada escándalo surge un tren de reformas. Por ejemplo, perfeccionamos la Ley de Alta Dirección Pública, a pesar de su costo y sus limitaciones. Y si bien debemos celebrar las leyes que regulan nombramientos y contrataciones /5, la práctica muestra que muchos de los sesgos que se buscaba eliminar persisten, lo que demuestra que la ley no es la respuesta más eficiente, aunque sí necesaria.
Los debates actuales en torno al proyecto de ley que fortalece la integridad pública muestran bien este dilema: ingresado en julio de 2018 al Congreso luego de intensos debates entre Evópoli, la UDI y RN, un año después sigue en el primer trámite constitucional en el Senado, y aún no ha sido aprobado. En estricto rigor, como se señala en los debates, ya existen «diversos mecanismos que resguardan y dan primacía al interés público de quienes ejercen funciones públicas tales como las declaraciones de intereses y patrimonio, códigos de ética, sistemas de incompatibilidades e inhabilidades, deberes de transparencia y acceso a la información, así como procedimientos adecuados e instituciones con atribuciones para asegurar y fiscalizar su observancia».
Hoy son 14 las leyes que regulan la integridad pública y para llevar adelante su fortalecimiento, se modificarán siete cuerpos de leyes y se incorporarán 34 nuevas normas/6. Pero este proyecto tiene la debilidad que no incluye a las municipalidades, como lo ha remarcado el senador Carlos Bianchi y lo ha reconocido el Ministro Secretario General de la Presidencia, Gonzalo Blumel/7.
Sin aminorar la importancia de los cambios legislativos, y más allá del carácter imponente de la reforma en curso, parece que olvidamos que gran parte de la vida social y política descansa en un bien muy escaso: la confianza y que está no se genera ni por ley ni por decreto. Es imposible contractualizar todos los aspectos de la vida social o política o económica: siempre ocurre un momento en que la confianza interviene como garante del contrato.
La confianza interindividual en Chile ha sido muy baja, como en gran parte del continente. Como se señala en el Latinobarómetro (2018), «somos la región del mundo más desconfiada de la tierra y por segundo año consecutivo tenemos mínimo histórico de confianza interpersonal».
Si nadie confía en nadie, ¿cómo pedir a las autoridades que elijan sus colaboradores con otra vara que la de la confianza, particularmente para cargos de alta exigencia, con extensas horas de trabajo y donde las decisiones impactan sobre la vida de muchos?
Reiteradamente se ha señalado que Sebastián Piñera privilegia la confianza en la elección de sus colaboradores/8, pero ello no debería sorprender en un país y un continente donde escasamente se confía en las instituciones y menos aún en quienes no se conocen personalmente. Como señala un dirigente regional del Partido Radical que entrevistamos: «En política, es la confianza, y ¿en quién puede uno depositar la confianza más que en un hijo? En un familiar… Sí, entonces, ya cuando no hay más familiares que estén metidos en política, se empieza a buscar las amistades».
Confianza y lealtad se adquieren a través de años de socialización común y no se ve cómo podríamos solo con méritos llenar cargos, aunque la ideología de la meritocracia y de la transparencia absoluta así lo exija. La confianza es el sustrato de muchas transacciones en la vida social, económica y también política. No solo es no es solo un remanente de tiempos pretéritos (Torche y Valenzuela, 2011), o algo anterior al credencialismo, es decir la obsesión por los diplomas. También es propio de sociedades altamente modernizadas e individualizadas.
Además, como señalamos en la primera columna, ¿quién en Chile no ha conseguido un trabajo por pituto, mediante un amigo, un familiar? Claro, podemos decir que no somos parte del selecto grupo de los poderosos, pero ¿no será que apelamos al mérito cuando nos conviene y denunciamos el nepotismo y el amiguismo en los demás, pero no en nosotros?
LA MÁQUINA
Otro punto importante es que la presencia de familiares y amigos en política permite resolver uno de los problemas principales de la vida social: la reducción de los costos de transacción. Como lo ha mostrado la economía y la sociología de las organizaciones, toda transacción en la vida social requiere buscar previamente información, planear qué hacer si las cosas salen mal o si las personas no cumplen, etc. Recurrir a personas en las cuales uno confía reduce drásticamente estos costos de transacción.
Por ello, es bastante habitual para en la política chilena encontrar dinastías familiares que se extienden a redes amistosas. Estas redes se reparten de la siguiente manera: en los casos más exitosos, el mayor de la familia toma el cargo de parlamentario, algún hijo/hija es alcalde de una ciudad no menor o intendente; nietos, cuñados, ahijados, hermanos y otros amigos ejercen de concejales o CORES. Es decir, esto alcanza también los cargos elegidos, como lo señala uno de nuestros entrevistados: «X [exsenador de la Nueva Mayoría] era como el gran Vito Corleone, y todo el resto era como gente que trabajaba para él, muy muy fielmente… Y entre ellos, por ejemplo, está su hijo, el diputado Y, su hermano Z, que fue alcalde de la ciudad H. En ese lote me he dado cuenta de que, de repente, llegó A, muy cercano a B, casi compadre. Y A estaba casado con C, actual secretaria ejecutiva del Consejo Regional, donde A era el presidente de la comisión de gobierno, también un cargo importante».
Eso, sin mencionar padres, suegros, hijos o cuñados que han hecho fortuna en el sector privado.
Esta red asegura una potente forma de acoplar recursos para solucionar los problemas de los vecinos. En nuestra investigación lo hemos apreciado en varias regiones del país: lo que no se puede solucionar con fondos municipales se financiará con aportes del Gobierno Regional (GORE) o de alguna partida del Congreso. Como describe un político local tutelado por un parlamentario caudillo: «Somos un equipo. El diputado tiene su pega como diputado; está el alcalde que es su hijo; estoy yo como consejero regional y hay un par de concejales, además, o dos o tres, vamos en bloque. Entonces, cuando vamos a una reunión, la organización nos plantea un problema, nos miramos y vemos: se ataca por el lado del diputado […], por el lado del alcalde subvención municipal, lo ataco yo como Fondo Regional de Inversión Local, alguien tiene la solución».
A ojos de los ciudadanos de a pie, da lo mismo de donde viene el dinero, cuando el vecino obtiene las planchas de zinc, la sede de la junta de vecinos o la silla de ruedas para la abuela. Esta coordinación es lo que se llama «la máquina», donde el centro es muchas veces un parlamentario en el esquema político actual, gracias al creciente debilitamiento de los partidos políticos, particularmente a nivel regional o local, donde la estructura partidista es mucho más débil.
¿Entonces es o no escandaloso que las autoridades nombren o hagan elegir a sus cercanos en puestos de poder o es un mal necesario?
Por la falta de confianza generalizada y la necesidad de bajar costos de transacción, parece que es un mal inevitable, por lo menos hasta cierto punto. La respuesta a si es escandaloso claramente es sí, pero también lo es en el resto del país, si queremos medir todo con la vara de la meritocracia y de la transparencia.
Quizá el mayor desafío que enfrenta hoy una clase política desacreditada y que ha copado los cargos del Estado desde la vuelta a la democracia es entender que una nueva generación crecida bajo el lema de la expansión de la matrícula universitaria también quiere su tajada en el acceso a los cargos de decisión.
Si antes la militancia y la familia eran suficientes para acceder a cargos políticos, hoy miles de personas preparadas ven con mal ojo el acaparamiento de oportunidades de parte de unos pocos que parecen no darse cuenta de que ahora tienen que ceder terreno si no quieren que se profundice la crisis política.
Dado lo anterior ¿la iniciativa de ley para la integridad pública actualmente en revisión en el Congreso bajará la corrupción en política y mejorará la transparencia? Posiblemente no o no al nivel que esperan quienes piden transparencia y meritocracia pura. El nepotismo y el amiguismo no tienen solución legal, pues responden a potentes trasfondos culturales y sociales.
Saliendo del entorno de la elite, en las dos próximas columnas llegaremos a espacios de la vida social más habituales para muchos de nosotros. Y examinaremos los desafíos que plantea un mecanismo particularmente cuestionado: el clientelismo, esto es, la entrega de beneficios sociales a los sectores populares a cambio del voto; y la entrega de empleos públicos a la clase media a cambio del suyo. ¿Ha estado Ud. en alguna de estas situaciones?
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1/ Sobre el tema, ver entrevista a Stephanie Alenda «La endogamia no sólo caracteriza a la derecha… pasó en la concertación«, y los artículos «Piñera no es el único: el historial de nepotismo en La Moneda» y «Fin al lucro de la política nepótica» de Nelson Aquiles Soto.
2/ Caval era una empresa en que la nuera de la presidenta Bachelet tenía el 50%. La empresa recibió un crédito por $6.500 millones visado directamente por Andrónico Luksic para comprar tres terrenos en Machalí que, luego de un cambio al plan regulador, dispararon su precio.
3/ Ver, por ejemplo, «La bolsa de trabajo de Cubillos: pitutocracia cota mil en el Mineduc«.
4/ Por ejemplo, en la RM menos de la mitad de la población ha oído hablar del GORE o los CORES.
5/ Leyes relacionadas a la administración del Estado (19.653), Alta Dirección Pública (19.882 y 20.955), Municipios (D.F.L. 18.695 y ley 20.742).
6/ Informe de la comisión de gobierno, descentralización y regionalización, recaído en el proyecto de ley, en primer trámite constitucional, que fortalece la integridad pública, BOLETÍN N.º 11.883-06.
7/ Ídem, BOLETÍN N.º 11.883-06.
8/ Ver nota «Los seis factores que incidieron en el cambio de gabinete«.
Crabtree, J., Durand, F., Perú: élites del poder y captura política. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2017.
Mainwating S., Scully, T., América Latina: ocho lecciones de gobernabilidad. Journal of Democracy, National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press, 19(3), 113-127, 2008.
Torche, F., Valenzuela, E., Trust and reciprocity: A theoretical distinction of the sources of social capital. European Journal of Social Theory, 14(2), 181-198, 2011.
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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