No es un secreto que ya se están perfilando cambios regresivos antes de que comience oficialmente el gobierno de Duque. La propuesta de reforma a las Zonas de Reserva Campesina -ZRC- elaborado por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios-UPRA-, es una de ellos. Entre varios elementos es necesario […]
No es un secreto que ya se están perfilando cambios regresivos antes de que comience oficialmente el gobierno de Duque. La propuesta de reforma a las Zonas de Reserva Campesina -ZRC- elaborado por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios-UPRA-, es una de ellos. Entre varios elementos es necesario destacar tres grandes temas, que serán tratados a continuación.
«Armonizar» las ZRC con la política de ordenamiento social y productivo de la propiedad rural
Dentro del articulado del proyecto se agrega el «ordenamiento social y productivo de la propiedad rural» -OPSPR-, ya sea como objetivo de las ZRC o como elemento que debe ser «armonizado» con los Planes de Desarrollo Sostenible de las mismas. El OPSPR es una nueva meta general de la política colombiana agropecuaria que se ha buscado posicionar desde la UPRA, definido en la Resolución 128 del 2017 del Ministerio de Agricultura y su documento anexo «Gestión del Territorio para Usos Agropecuarios. Bases para la Formulación de política pública». Busca articular las políticas de tenencia de tierras y usos agropecuarios de acuerdo a criterios técnicos, administrativos y políticos, definidos por la UPRA y en escenarios de participación con instituciones y organizaciones de distintos niveles – de allí que se presente como la conjunción del ordenamiento social de la propiedad y del ordenamiento productivo-.
En principio, no existe problema con que esa nueva meta sea uno de los objetivos de las ZRC, ya que las reservas campesinas representan una propuesta en ese sentido: un ordenamiento territorial participativo para garantizar la estabilización de la economía campesina mediante la articulación de varias políticas rurales. Sin embargo, la discusión surge con los nuevos instrumentos que se están proyectando para lograr esta meta general. Además de el Plan de Acción de OPSPR, en el que se pretende establecer los medios por los cuales las entidades de distintos niveles intervengan para ordenar las tierras del país, están los Pactos Territoriales, acuerdos entre actores privados y públicos para cumplir el Plan de Acción, y los distintos Planes de Ordenamiento Social y de Ordenamiento Productivo que se podrán realizar a nivel departamental y municipal. Además, para el seguimiento de la implementación de toda la política, se creó Comité Técnico para la Implementación, Seguimiento y Evaluación de la Políticas de OPSPR, integrado por delegados de las entidades del sector agropecuario.
¿Cuál es el problema? que no son claras las formas en que los instrumentos de la política de OPSPR y los Planes de Desarrollo de las ZRC deben ser «armonizados». No se sabe qué implicaciones procesales que tiene este mandato: ¿La constitución de las ZRC deberán esperar a que se elaboren y aprueben el Plan de Acción, los Pactos Territoriales, etc.? O, por otro lado, ¿las ZRC pueden constituirse antes, entendiendo sus PDS como un avance en la formulación de los demás planes? Esta cuestión procesal, lleva a una segunda discusión. ¿Si se contradice lo establecido en los instrumentos de la política de OPSPR con los PDS de las ZRC, ya constituidas o por constituir, cual debe prevalecer? ¿Se debe suspender la ejecución de proyectos en las ZRC, o la constitución de las ZRC, para que se ajusten los PDS a los instrumentos de la política de OPSPR?
La prohibición de constitución de ZRC en los páramos
El proyecto agrega una algunas prohibiciones para la constitución de las ZRC, entre las que están las áreas de páramos delimitadas. ¿Por qué? Según la UPRA, y como es evidente el proyecto, no pueden constituirse ZRC en áreas donde las «actividades agropecuarias» no son permitidas, como es el caso de los páramos delimitados.
Sin embargo, este fundamento queda sin sustento actualmente, ya que ni la nueva Ley de Páramos ni los lineamientos adoptados por el Ministerio de Ambiente excluyen de forma absoluta la agricultura de estos ecosistemas. En el numeral 4 del artículo 5º de la Resolución 886 de 2018 de Ministerio de Ambiente, que determina los lineamientos para delimitación y zonificación de páramos, define que la reconversión de las actividades agropecuarias dentro de estos ecosistemas puede realizarse hacia «modelos de producción agroecológica o en el marco de distintas escuelas de agricultura limpia y tradicional o ancestral, según usos y costumbres». Así mismo, en la nueva Ley de Páramos no se prohíbe de forma absoluta las actividades agropecuarias en páramos, al permitirse las «actividades agropecuarias de bajo impacto» -art. 10º-; esta ley sólo prohíbe «el uso de maquinaria pesada en el desarrollo de actividades agropecuarias» -num. 5, art. 5º- y se estipula la «eliminación paulatina» de químicos -num. 11, art. 5º- .
La caducidad administrativa
El elemento más regresivo de este proyecto es la caducidad administrativa. Es una nueva figura que propone la UPRA, con la que se pretende ajustar los usos y las tenencias realmente existentes en la ZRC a lo acordado en su Plan de Desarrollo Sostenible.
¿Cómo opera? Según el proyecto, la ANT puede excluir un área afectada del polígono de las ZRC declarando su caducidad, por tres razones: i) si se modifica de forma «injustificada y no autorizada» el régimen de usos agropecuarios aprobado por la ZRC, ii) si se concentra o fracciona antieconómicamente la propiedad rural con posterioridad a la constitución de la reserva campesina, o iii) si no se cumple con determinantes ambientales que apliquen en la misma. En otras palabras, es la posibilidad de arrancarle porciones al polígono de la reserva campesina si no se cumple con su Plan de Desarrollo Sostenible.
Esto implica un gran problema: a pesar de que la ZRC es una herramienta para ordenamiento del territorio, la caducidad administrativa otorga la posibilidad de excusar el desordenamiento. Las entidades estatales podrían dejar las ZRC a su suerte, como ya ha ocurrido con las que llevan constituidas casi 20 años, y luego validar situaciones de concentración de tierras y usos insostenibles que se den con posterioridad, vía caducidad. Sería como dejar morir las ZRC constituidas, pedazo a pedazo. Frente a esta propuesta, las medidas más eficaces para el ordenamiento territorial que permiten las ZRC es la corrección de las situaciones de hecho que no van acordes con el PDS, no la amenaza de desmembramiento de la reserva.