Un Acuerdo Final con posibilidades reales de implementación

Tras la firma del Acuerdo Final entre el Gobierno nacional y las FARC-EP y de su entrada en vigor, se inicia la fase de mayor importancia en cualquier acuerdo de paz, la implementación de lo convenido. De su desenvolvimiento se podrá inferir si en efecto se está en presencia de un proceso con efectos políticos, económicos, sociales y culturales realmente transformadores, o si por el contrario se ha asistido a una simple absorción sistémica de la rebelión armada. Asimismo, se podrá valorar si se está en presencia de un hecho político que inaugura un proceso de inflexión histórica, o se trata de un acontecimiento más de la historia nacional, sin mayor significado como lo sugieren los análisis que provienen del campo de los escépticos.

La tendencia general de los niveles de implementación de acuerdos indica que casos ésta ha alcanzado en el mejor de los casos cerca de un treinta por ciento del total de lo acordado. De igual manera, que durante el primer año es cuando hay mayores posibilidades de producir avances significativos en la concreción de los propósitos de la implementación. Desde luego, dejando de lado los intangibles de todo proceso de paz, que son sobre todo de alcance político y cultural.

En el caso del Acuerdo Final entre el Gobierno nacional y las FARC-EP por lo pronto sólo se puede realizar un análisis preliminar que establezca si lo pactado por las partes genera condiciones que propicien un efectivo proceso de implementación, en el entendido que las opciones más favorables de tal proceso resultan de una efectiva apropiación social de los acuerdos, es decir, de que se comprenda e interiorice socialmente que el Acuerdo Final no es un asunto para beneficio de las partes que han estado comprometidas de manera directa en la confrontación militar, sino para incidir sobre el conjunto de relaciones que se constituyen en la sociedad y más específicamente para generar un ciclo reformista hacia la democratización política, económica, social y cultural del país.

Los acuerdos de implementación descansan sobre una premisa: el Acuerdo Final es un acuerdo de mínimos para una salida política al conflicto armado y al mismo tiempo un acuerdo de solución jurídica, por cuanto demandará elaboraciones que permitan dotarlo con la correspondiente fuerza normativa constitucional y legal. Ahí se encuentra en buena parte el fundamento para que lo acordado pueda ser incorporado a las políticas públicas y a los planes de desarrollo y por esa vía exista la obligación de comprometer recursos de presupuesto para su financiación.

El sistema de implementación

Al tomar como referente la premisa señalada, es posible tener una mejor comprensión del sistema de implementación y de sus componentes. En ese sentido, las partes acordaron:

1. La conformación de una «Comisión de Implementación, seguimiento y verificación del Acuerdo Final de Paz y de Resolución de Diferencias (CSVR)» (en adelante comisión de Implementación), de carácter bipartito, integrada por tres representantes de cada una de ellas (AF, p.171);

2. La discusión y aprobación de un Plan Marco de Implementación (PMI), dentro de los cuatro meses siguientes a la firma del Acuerdo Final, el cual «contendrá el conjunto de propósitos y objetivos, metas y prioridades e indicadores, la recomendaciones de política y medidas necesarias para la implementación de todos los acuerdos, así como su priorización y secuencia (cronograma) e instituciones responsables» (AF, p. 172). El PMI se adoptará mediante documento CONPES en los términos aprobados por la Comisión de Implementación y deberá contener los recursos indicativos para su financiación;

3. La desagregación del Plan Marco en Planes Cuatrienales de Implementación, que deberán ser incluidos como capítulos del Plan Nacional de Desarrollo de los próximos gobiernos (AF, p.172);

4. La vinculación de los planes de desarrollo departamentales y municipales, «incluyendo en los territorios priorizados los planes de acción para la transformación regional de los planes de desarrollo con enfoque territorial (PDET)» (AF, p. 172-173);

5. La contribución a la financiación con cargo a recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías.

6. La creación de un «Sistema integrado de Información y Medidas para la Transparencia», para facilitar el seguimiento a la implementación, prever la corrupción y dar garantías a la ciudadanía sobre la ejecución de los recursos ((AF, p. 174);

7. La promoción de la participación de organizaciones sociales y comunitarias en la ejecución (AF, p. 173) y de organizaciones de la sociedad civil en reuniones ampliadas de las Comisión de Implementación (AF, p. 176). En el capítulo étnico se estableció la creación de una Instancia de Alto nivel con Pueblos Étnicos, que actuará como consultora, representante e interlocutora de primer orden de la Comisión de Implementación (AF, p. 183).

8. La consideración de diferentes medidas para garantizar la implementación que incluyen la participación del sector empresarial y de la cooperación internacional, así como en el caso de la reincorporación la medidas de contribución a la reparación material de las víctimas, incluida la contribución de las FARC-EP (AF, p. 173).

Como se puede apreciar, se trata de un sistema de implementación que conjuga nueva institucionalidad, desarrollos normativos, financiación, control social y ciudadano y mecanismos de participación social, para un período estimado de 10 años.

El papel de los desarrollos normativos

Tal y como ya se señaló, la solución jurídica es un componente central del Acuerdo Final, que le imprime una particularidad respecto de otras experiencias de acuerdos paz nacionales e internacionales. Además de ofrecerle seguridad jurídica a las partes, le otorga a lo acordado fuerza vinculante y genera por tanto condiciones más favorables para el proceso de implementación. Por esa razón, se establecieron unas «prioridades para la implementación» y «un calendario de implementación normativa durante los primeros doce meses tras la firma del acuerdo final» (AF, p. 176-177), que se llevarán a cabo según lo establecido en el Acto legislativo 01 de 2016. Mediante dicha reforma constitucional se definió un procedimiento expedito para «facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera».

El cumplimiento del trámite y aprobación de las prioridades y de las principales reformas constitucionales y legales derivadas del Acuerdo Final será la primera prueba de fuego para establecer la voluntad y la decisión política del Gobierno y de la bancada mayoritaria en el Congreso para sacar adelante lo convenido por las partes. Para comprender la magnitud de lo que está en juego basta con señalar algunas de las reformas definidas como prioritarias: Ley de amnistía; acto legislativo de incorporación de la Jurisdicción Especial para la Paz al ordenamiento constitucional; ley de aprobación del Acuerdo Final como Acuerdo Especial dentro del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra; acto legislativo de incorporación del Acuerdo Final a la Constitución Política; Ley sobre unidad para la investigación y desmantelamiento de organizaciones criminales entre ellas las sucesoras del paramilitarismo; incorporación a la constitución de la prohibición, de la promoción, organización, financiación y empleo oficial y o privado de estructuras o prácticas paramilitares; reforma constitucional y legal sobre garantías y participación para el nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal; normas y medidas necesarias para la implementación y verificación, incluyendo lo relativo a normas de financiación, normas constitucionales y legales necesarias para que el Plan Cuatrienal de Implementación, con su correspondiente Plan Plurianual de Inversiones sean incorporados al Plan Nacional de Desarrollo. Y con ellas, dentro de los primeros doce meses, las referidas a la reforma rural integral, a los acuerdos sobre apertura democrática, la reincorporación económica y social, entre otras.

Todas las reformas a tramitar tendrán una garantía de fidelidad con lo acordado, pues dentro de las funciones de la Comisión de Implementación se estipuló «constatar que el contenido de todos proyectos de decreto, ley o acto legislativo que sean necesarios para implementar el Acuerdo Final, corresponda a lo acordado, antes de que sean expedidos o presentados, según sea el caso, por el Presidente de la República» (AF, p. 175).

Las sombras de la financiación

Los diseños del proceso de implementación aquí expuestos y los acuerdos de verificación de la implementación generan optimismo, dados los múltiples seguros que comprometen la comunidad internacional y la veeduría y el control social y ciudadano. No obstante, hay sombras que provienen de la capacidad de financiación estatal de lo acordado. En este aspecto debe preverse la apertura de otro campo de la discusión política: las finanzas públicas. La implementación exigirá la redefinición de la sostenibilidad fiscal, de la estructura actual del gasto público, y de un sistema de tributación que castiga primordialmente a sectores medios y pobres de la población. El esfuerzo fiscal destinado a la victoria militar que nunca llegó deberá encauzarse a la financiación de la implementación.

Colofón

Tras la realización del plebiscito y la esperada victoria del Sí, se asistirá a una agenda legislativa cargada de múltiples reformas constitucionales y legales que además de cualificar el debate político, sentarán las bases de un inusitado ciclo reformista. La mayoría de ellas, reformas aplazadas históricamente; otras previstas en la Constitución de 1991, pero no realizadas tras 25 años de acción parlamentaria.

A los acuerdos de La Habana debe reconocérseles un indiscutible impulso democratizador de la sociedad colombiana. Por supuesto, despojado de cualquier ilusión constitucional, pero admitiendo que habrá un nuevo marco normativo para la acción política transformadora del orden social vigente.

Jairo Estrada Álvarez. Profesor del Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional de Colombia

Versión ampliada del texto publicado con el mismo nombre en UN Periódico, No. 203, Bogotá, septiembre de 2016, p. 15.

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