El 2 de Mayo de 2006 el Pleno del Parlamento andaluz aprobó el texto de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía con los votos favorables del PSOE (61) y PCE-IU (6) y la oposición -desde posiciones políticas diametralmente distintas- del PP (36) y del PA (5). Por tan sólo un voto de diferencia superó […]
El 2 de Mayo de 2006 el Pleno del Parlamento andaluz aprobó el texto de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía con los votos favorables del PSOE (61) y PCE-IU (6) y la oposición -desde posiciones políticas diametralmente distintas- del PP (36) y del PA (5). Por tan sólo un voto de diferencia superó el listón de los tres quintos necesarios (66 de 109). Esta propuesta será remitida al Parlamento español para ser allí sujeta a su debate, enmienda y aprobación definitivas. Luego, el texto resuelto en Madrid será sometido a referéndum del pueblo andaluz.
El proyecto de reforma estatutaria está copatrocinado por PSOE y PCE-IU y es corresponsabilidad de ambos. Sus argumentaciones en su favor son sustancialmente muy similares.
Así lo defienden desde el PCE-IU. Para Antonio Romero, coportavoz parlamentario, «Estamos ante un nuevo estatuto y no una reforma» y subraya «Con la llegada del estatuto andaluz al Congreso de los Diputados se le da luz verde al nuevo modelo de Estado federal«. El coordinador estatal de IU Gaspar Llamazares coincide el 20 de Abril: «El proyecto de estatuto andaluz implica el desarrollo federal de España y renovar su plurinacionalidad. El acuerdo estatutario en Andalucía confirma que estamos ante un cambio federal basado en la diversidad y en la solidaridad. Cataluña y Andalucía son las locomotoras del desarrollo federal de España«. Concha Caballero, portavoz parlamentaria, abunda en detalles: «Estamos satisfechos con el resultado obtenido en derechos sociales, competencias, participación en instituciones y el derecho de codecisión». El diputado vallisoletano en el Parlamento andaluz Pedro Vaquero, la secunda en tono bravo: «Andalucía es el ariete de la solidaridad del Estado. La propuesta de Andalucía ha fijado el modelo de financiación que se va a aplicar en España. El modelo financiero andaluz ha servido ya para garantizar la unidad de España. Cuando Mas y Zapatero se reúnen y pactan, siguen los pasos marcados por Andalucía». En esa línea, Caballero reivindica orgullosa el papel de IU: «Se ha pasado de una tibia reforma a una reforma en profundidad de manera que estamos ante un nuevo estatuto. IU está orgullosa de haber posibilitado este proceso político«. Y sentencia: «La mayor discriminación de Andalucía sería que se quedara sin estatuto».
Así pues, el PCE-IU parece interesado en enfatizar que la reforma andaluza no se ha hecho siguiendo de reojo permanentemente las elaboraciones catalanas, mimetizando sus criterios normativos y reproduciendo la inmensa mayoría de sus contenidos. Desafortunadamente para el PCE-IU, el seguimiento cronológico de los textos presentados y reformulados y la comparación de los resultados, desmiente esas pretensiones de originalidad y de protagonismo. No es el PCE-IU sino el proceso catalán el que ha alterado el proyecto inicial del PSOE [1] haciéndole adoptar en Andalucía, particularmente en la forma, una versión trasplantada del recortado proyecto catalán. Menos fundamento aún si cabe tienen las ínfulas del PCE-IU cuando afirma que su reforma es más novedosa o más avanzada socialmente que la propuesta catalana o el Plan Ibarretxe en cuanto a sus consecuencias practicas reales. Realmente, esta patética pose -que provoca vergüenza ajena- no merecería mayor atención si no fuera porque todo apunta a que confiando en que pocos andaluces harán el esfuerzo de dedicar tiempo a comparar textos para refutarla, el PCE-IU hará previsiblemente de estas mentiras abundante uso para justificar su posición política.
Para ubicar el contenido político global de la reforma y situar en su sitio al PCE-IU procede recordar cuales fueron las ultimas condiciones públicas planteadas por el ultraespañolista PP para darle su apoyo, a saber: A. Suprimir realidad nacional en el Preámbulo y ampliar el Art. 1 incluyendo el texto completo del Art. 2º de la Constitución española. B. Mejora de la autonomía municipal. C. Garantía de que los andaluces tendrán los mismos derechos. D. No coincidencia de elecciones y requerimiento de 2/3 para la reforma del estatuto y E. Que el nuevo modelo de financiación se acuerde en el Consejo de Política fiscal y financiera. Ya hemos abordado suficientemente el alcance y la resolución de la primera, de carácter ideológico(*). La segunda es genérica y vacía de concreción. La tercera, además de estar resuelta por el orden jurídico vigente, será satisfecha por una enmienda del PSOE que dice «la propia Constitución española se encarga de señalar en su artículo 139.1 que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado». La cuarta, en su primera parte, plantea una cuestión importante aunque sea por razones oportunistas pero no parece ser de entidad suficiente para justificar en solitario un descuelgue, en caso de no ser atendida. Su segunda parte, restrictiva y reaccionaria, tampoco tiene calado para justificarlo. La quinta, como tendremos ocasión de detallar, es directamente falsa porque está de hecho subsumida en la propuesta presentada.
Así pues, el PP -en su hora ultima- no encontró temas políticos cruciales que enarbolar ni en el apartado de presuntos derechos, ni en el de competencias ni en la pretendida capacidad de influencia andaluza en sus relaciones con la Unión Europea y en financiación hubo de inventársela directamente. ¿Alguien puede sensatamente pensar que si la derecha ultraespañolista hubiera visto en el texto estatutario contenidos peligrosos -incluso potencialmente- para sus intereses esenciales no hubiera hecho de su erradicación condición de acuerdo?. No los plantearon, simplemente, porque no existen; porque la Reforma es plenamente española y de derechas en sus contenidos efectivos.
El PSOE ya ha anunciado además que para satisfacer otras demandas del PP y para que no quede duda alguna de sus preferencias enmendará el Estatuto en Madrid incluyendo en el Título de Competencias que «el ejercicio de las funciones y servicios inherentes a las competencias recogidas en el presente Título se entenderá conforme a lo establecido en el Título VIII de la Constitución« y en el Título de Relaciones Institucionales, que «en los supuestos previstos en el presente Título, la Comunidad Autónoma de Andalucía participará en las decisiones o instituciones del Estado y de la UE de acuerdo con lo que establezcan, en cada caso, la Constitución, la legislación del Estado y la normativa de la UE«. Es decir, remitiéndose nuevamente a otras disposiciones y normas extraestautarias.
Otra forma de medir la realidad despojándola de artificios interesados se encuentra en el Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía al que fue sometida la propuesta de reforma para que avalara su plena constitucionalidad, como así hizo su mayoría afín al PSOE-IU. En esta consulta el consejero José Antonio Sánchez Galiana formula un voto particular disidente[2] en el que intenta fundamentar jurídicamente algunas de las discrepancias defendidas por el PP. Su línea argumental parte de defender una practica aún más restringida de la descentralización ejecutiva y una mayor capacidad intervencionista y reguladora del Gobierno central en las competencias autonómicas pero esta aspiración no convierte por reacción a las formulas aprobadas en más de lo que son realmente; como argumenta y explica extensamente la mayoría del Consejo al avalar la Reforma. Su mismo contenido revalida el carácter forzado, artificial y limitado de la oposición del PP si atendemos a cuestiones reales.
Así pues y pese a las apariencias, la cuestión de cual será el voto final del PP a la reforma estatutaria andaluza continua abierta. Serán valoraciones de imagen las que lo decidan, porque en lo tocante a contenidos no hay incompatibilidad alguna entre el PP y un Estatuto tan castizamente español y tan de derechas como el que han reformado PSOE y PCE-IU.
¿Es un nuevo Estatuto o una Reforma del vigente lo que han aprobado PSOE y PCE-IU? Según se mire.
La reforma del Estatuto aprobada es indiscutiblemente un autentico ‘estiramiento facial’ del texto estatutario vigente. Para futuro martirio de aspirantes a acceder a la función publica andaluza, baste decir que su articulado pasa de contener 75 artículos a alargarse por encima de los 222. No obstante, la metáfora cosmética es particularmente adecuada al caso porque si se analiza su contenido el nuevo texto no es fundamentalmente más que una versión extendida, por vía de desmenuzamiento minucioso, del actual Estatuto. Esto es consecuencia de la aplicación andaluza de la técnica difundida desde la «vía catalana» de clasificación de competencias en exclusivas -que no lo son- compartidas y ejecutivas y de su enumeración exhaustiva, materia a materia. Una técnica ya reconocida como plenamente constitucional y que no supone por tanto ampliación de poderes. Es cierto que esta reformulación puede facilitar la expansión de la capacidad de gestión -al recuperarse y ejercerse submaterias perdidas, abandonadas o usurpadas- y también lo es que puede eliminar conflictos al dificultar atribuciones indebidas de competencias ejecutivas autonómicas desde Madrid.
Pero ambas mejoras técnicas posibles no significan cambio político de modelo alguno sino perfeccionamiento del vigente. Andalucía sigue impedida para aprobar y aplicar políticas propias que vayan un milímetro más allá de la mera aplicación andaluza de políticas españolas. O lo que es lo mismo: el sometimiento de PSOE-PCE/IU al patronazgo del constitucionalismo español restrictivo mantiene a la Reforma andaluza bajo el modelo de un ‘federalismo ejecutivo cooperativo’ -de cogestión competencial bajo predominio español- que no tiene nada que ver ni supone avance alguno ni siquiera hacia un ‘federalismo dual’ [3] , de efectiva delimitación de poderes y competencias entre España y Andalucía, que es a lo que ambos se refieren cuando rechazan lo que indebidamente definen como «confederalismo».
Recapitulemos ahora cuales son las novedades reales del Estatuto, según la lista provisional que puede hacerse hoy a la espera de lo que decidan en Madrid.
Entre estas encontramos el compromiso de gratuidad de los libros de texto en la enseñanza publica obligatoria (Art. 21); el compromiso de que la Junta de Andalucía disponga la aprobación de un nuevo subsidio social bajo el nombre de Renta Básica (Art. 23) que es, por cierto, la versión andaluza de la Renta Garantizada de Ciudadanía que se recoge en el Art. 24 del Proyecto catalán y en el Art. 15 del reformado Estatuto valenciano. También es novedad la asunción de la paridad de genero en nombramientos y en listas electorales (Artículos 96.2, 97 bis y 119 bis), aunque haya de ser desarrollada legislativamente. Otra novedad es la concesión de la gestión de los permisos de trabajo para la inmigración extracomunitaria y no española (Art. 58). También se ha abierto la posibilidad de que la futura ley electoral andaluza incremente el numero de diputados al Parlamento andaluz por encima de los 109 actuales -una concesión del PSOE al PCE- y se ha desacoplado el sistema electoral andaluz del español (circunstancia que era única en todo el Estado) aunque persisten las fundamentales distorsiones antidemocráticas: circunscripción provincial y exigencia de que ninguna doble en diputados a otra, con que se altera fuertemente la proporcionalidad. Las novedades continúan con la reclamación en el Art. 48 -y en la disposición adicional 5ª- de las competencias de gestión sobre la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir; eso sí con todas las reservas constitucionales posibles y aún con amenazas ciertas de que en Madrid se reconviertan en co-gestión para dar satisfacción al ministerio del ramo y subsidiariamente a esa ‘cosa’ llamada «Castilla-La Mancha» que España nos ha colocado al norte de Despeñaperros. Incluyen también la gestión de los Parques Nacionales de Doñana y Sierra Nevada (Art. 54.e). Y concluyen con un paquete agrupado en la citada Adicional, en donde acogiéndose al Art. 150.2 de la Constitución española, se solicita la «transferencia o delegación» -léase préstamo- de las facultades de ejecución estatales otra vez en el Guadalquivir; en puertos y aeropuertos de interés general; servicio metereologico; Trafico y Seguridad vial y Museos, Archivos y Bibliotecas de titularidad estatal (con la excepción ya adelantada en el Art. 63.4. del Archivo de Indias de Sevilla y de la Chancillería de Granada, en los que la Junta de Andalucía se limita al estatus de «colaborador» del Estado español en su gestión). Estas ultimas, además, están expresamente pendientes de negociación en el tramite parlamentario en Madrid, ya que hay polémica sobre si procede o no el recurso a incluir en un texto estatutario transferencias sobre la base del Art. 150.2.
Con lo dicho ya podría pensarse que la inmensa mayoría de esas nuevas competencias pretendidas podían haberse obtenido, en su caso, a través de simples leyes españolas de transferencias sin necesidad de proceder a una reforma estatutaria y que en su conjunto por su modestia no avalan las afirmaciones de estar -en un plano de fondo y no de mera forma- ante un nuevo Estatuto.
Veremos a continuación que este diagnostico puede mantenerse incluso al repasar el alcance real de las otras modificaciones formales que han aprobado PSOE y PCE-IU.
Los contenidos de la Reforma Estatutaria
En el Titulo Preliminar -aparte de los aspectos ya tratados- se renuncia de entrada a la consideración de la Colonia de Gibraltar como territorio andaluz al circunscribirlo exclusivamente en su Art. 2. al de las actuales provincias. La Adicional Primera deja esta cuestión al exclusivo arbitrio del Parlamento español. En contraste con esta abdicación, la reforma eleva de nivel la implicación estatutaria andaluza con el mantenimiento del colonialismo español en Marruecos al incluir como Art. 197 bis el compromiso de que Andalucía mantenga «especiales relaciones de colaboración, cooperación y asistencia» con las colonias de Ceuta y Melilla.
Aunque sea una declaración ideológica, merece tenerse en cuenta que en el Art. 1.4. se afirma que Andalucía en relación con la Unión Europea «asume sus valores». Cabe recordar que estos «valores» se plasmaron en la reaccionaria y neoliberal Constitución europea. Luego, en su Art. 9, la Reforma admite situar sus poderes bajo el patronazgo extraterritorial de diversos acuerdos internacionales y más adelante en su Art. 13 repite que ningún derecho o principio del estatuto puede limitar o reducir los derechos o principios -por ejemplo, la propiedad privada, la compra de inmuebles o la libre circulación de capitales- «reconocidos por la Constitución o por los tratados y convenios internacionales ratificados por España».
El articulo 5.1 rubrica que Andalucía no pueda establecer por si misma y según sus criterios -como hacen por ejemplo, incluso los länder en Alemania o los cantones en Suiza- las condiciones de acceso a la ciudadanía , dejándonos al albur de las disposiciones españolas al efecto.
El titulo se engorda con un Art. 10, denominado Objetivos básicos, que es una mera enumeración de intenciones sin mayores consecuencias practicas que sus efectos ideológicos para manipular y engañar al pueblo andaluz y que el resto del articulado deja reducida a una declaración retórica al no disponer de Soberanía, competencias y financiación para poder ponerlos en practica. A este respeto, su apartado 12 aclara que, según la reforma estatutaria, la «reforma agraria» deseable para Andalucía se inserta en el marco de la política agraria comunitaria. Y en el 17 se hace apología de la colaboración de clases al asumir como objetivo «El dialogo y la concertación social, reconociendo la función relevante que para ello cumplen las organizaciones sindicales y empresariales».
El Titulo I, Derechos Sociales, Deberes y Políticas Públicas ha sido especialmente jaleado por el PCE-IU como presunta prueba del alcance progresista de la Reforma. Sin embargo, el citado Dictamen del Consejo Consultivo sitúa en su justa dimensión toda esa alharaca cuando afirma «Los derechos sociales del presente titulo no suponen una alteración del régimen de distribución de competencias ni la creación de títulos competenciales nuevos». Es decir, estamos ante una simple reiteración de derechos ya reconocidos en otras partes del ordenamiento español que no implican en absoluto poderes consecuentes para trasmutarlos de declaraciones en hechos, tal y como ocurre ya hoy, salvo en aquello que establezcan las leyes españolas vigentes. Por ello sólo está justificado detenerse aquí ante aquellos artículos que bien incluyen alguna consecuencia practica novedosa o singular del tipo que fuere, bien ilustran sobre la línea general de la Reforma.
En ese contexto, el Art. 11 legitima el adoctrinamiento españolista al comprometerse a promover «una conciencia ciudadana» sustentada en los «valores constitucionales», que son, por ejemplo, la «economía social de mercado» o la «indisoluble unidad de España». Posteriormente, el Art. 180.2. avala el unanimismo mediático al proclamar que «Todos los medios de comunicación andaluces, públicos y privados, están sujetos a los valores constitucionales».
En el Art. 14 se dice que «la prohibición de discriminación no impedirá acciones positivas en beneficio de sectores, grupos o personas desfavorecidas», pero su redacción y las disposiciones del resto del articulado adelantan que la protección de los andaluces en Andalucía, por ejemplo en el acceso a la función publica o a la docencia o en la prima de la condición andaluza de las empresas para el acceso a contratas o beneficios públicos no se contempla e incluso se dificulta.
El Art. 21 tiene la desfachatez de declarar que la enseñanza publica en Andalucía es «laica». Una curiosa concepción del laicismo, porque al someterse al orden constitucional español impone la presencia y subvención en los centros públicos andaluces de catequistas religiosos varios y sólo permite que los padres puedan librar a sus hijos, si así lo expresan, de su directa influencia. Si la enseñanza fuera realmente laica estos adoctrinadores tendrían vetado su acceso a la escuela, circunscribiendo su labor a sus recintos naturales: iglesias, templos, mezquitas o sinagogas. Peculiar «laicismo» este que, además, autoriza el sostenimiento con recursos del erario público en condiciones de privilegio a una red de escuelas privadas confesionales.
Ya hemos citado a la Renta Básica del Art. 23.2 pendiente de concreción por una futura ley y que conociendo la política neo-liberal vigente de servicios sociales y teniendo en cuenta además las carencias financieras que esta Reforma consolida, no puede despertar expectativa alguna, más allá de una nueva versión de los míseros salarios sociales y subsidios actualmente ya en vigor.
Lo que sí garantiza el Art. 26.2 a sindicatos y patronales es el «establecimiento de las condiciones necesarias para el desempeño de las funciones que la Constitución les reconoce», que en el Art. 136 explicita como contribución al «dialogo y la concertación social», lo que, traducido al común, significa el mantenimiento de las copiosas subvenciones publicas a las burocracias sindicales españolas para que estas aseguren la sobreexplotación de la clase obrera andaluza. No cabe extrañarse así del apoyo entusiasta que han dado CCOO y UGT a la reforma.
El Titulo II, Competencias de la Comunidad Autónoma, agrupa en su Art. 41 la clasificación competencial en exclusivas, compartidas y ejecutivas que el Estatuto catalán recoge en sus arts. 110, 111, 112 y 113; reproduciéndolos casi textualmente. La afirmación de «exclusividad», sin embargo, se volatiliza cuando llega la hora de aplicarla en concreto a las competencias que se pretenden con esa cualidad.
Por ello, en el Art. 45 dedicado a las instituciones de autogobierno andaluzas el régimen jurídico de su personal funcionario y laboral sigue siendo el español. También es legislación española la competente en expropiación forzosa o contratos y concesiones.
Las competencias en agricultura se declaran nuevamente exclusivas en el Art. 46 pero Andalucía no puede alterar la estructura latifundista de propiedad de la tierra y tampoco puede intervenir de forma determinante en la comercialización agraria en el mercado interior y en las decisiones que se tomen en Bruselas por la Unión Europea , donde Andalucía no tiene voto. Incluso la gestión de las tierras de titularidad publica estatal siguen de su propiedad dependiendo el traspaso de gestión a «los protocolos que se establezcan».
El reparto de competencias en Energía y Minas que se establece en el Art. 47 también es llamativo. Andalucía se queda con lo de escaso interés. Pero la competencia sobre los gasoductos y oleoductos que la atraviesan para el suministro a España y Europa escapan a su influencia y se quedan de forma que Andalucía ni pueda controlarlos ni tampoco obtener compensaciones por la utilización de su ubicación geográfica. A este respecto, Andalucía queda restringida a emitir un «informe» previo a su instalación, sin mayores consecuencias, que puede ser ignorado a discreción por España si así lo desea.
Los artículos 47 bis y 48 que tratan sobre Aguas y el Guadalquivir en su literalidad actual no reconocen que todos los recursos hídricos superficiales y subterráneos de Andalucía son propiedad exclusiva del pueblo andaluz. Incluso la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de la que se aspira asumir su gestión, queda restringida por el «respeto a la planificación del ciclo hidrológico» y de las «obras publicas hidráulicas de interés general», que determina España.
En cuanto a Educación –Arts. 49 y 50– bien difícil resulta tolerar que se afirme que es una ‘competencia exclusiva’ cuando las instituciones andaluzas están de entrada impedidas para establecer una red publica de enseñanza suprimiendo -si así lo acordarán- todas las subvenciones a la enseñanza privada o incluso nacionalizando esos centros. Tampoco puede establecer Andalucía su propia ordenación del sistema educativo. Ni puede regular libremente el acceso a la función docente. Ni tampoco puede fijar sin restricciones los planes de estudios, determinando en exclusiva sus contenidos para librarse, por ejemplo, del adoctrinamiento español o para fijar sus propias prioridades. En la Reforma se renuncia también a que Andalucía disponga de selecciones deportivas nacionales que participen en competiciones oficiales internacionales –Art. 66– para dificultar el arraigo de la conciencia nacional. Por otro lado, ni en el Art. 63 –dedicado a las competencias en Cultura y patrimonio- ni en ninguna otra parte del Estatuto se encuentra referencia alguna a la devolución a Andalucía de los bienes culturales andaluces expoliados por España que se encuentran hoy dispersos en Museos, bibliotecas y archivos españoles; ni tampoco denuncia alguna de la arbitrariedad que supone la concentración en Madrid de los fondos pictóricos acumulados por la Monarquía española -financiados históricamente gracias a la explotación española de Andalucía- cuestión que en justicia debería resolverse con el retorno a Andalucía de todas las obras hechas por andaluces (Velázquez, Murillo, Zurbarán…) más una parte alícuota del resto.
Los asuntos de Urbanismo y Vivienda que se acogen al Art. 53 se presentan aparentemente como un ámbito de actuación donde la competencia andaluza es potente. Sin embargo, las expropiaciones urbanísticas están sujetas a lo que establezca la legislación estatal. De igual modo, todo el énfasis sobre control del modelo territorial queda pendiente de un hilo porque a España le basta declarar a una obra publica como «de interés general» para que escape a las competencias andaluzas.
Del mismo modo, en lo tocante a Medio Ambiente, en el Art. 54, hay declaraciones rimbombantes pero luego resulta que la regulación de los recursos naturales, calidad del aire y del agua, vertidos, control de contaminación y fiscalidad ecológica sólo pueden gestionarse en Andalucía mediante el desarrollo de la legislación española y ateniéndose a sus limites. De tan menguada y delimitada base, sin embargo, la Reforma extrae suficiente literatura declamatoria como para parir un Titulo VII entero y once artículos más (del 168 al 179).
Como en otras materias, en Transportes y Comunicaciones –Art. 60– la competencia se presenta como exclusiva pero resulta que los Puertos y Aeropuertos de interés General quedan en manos de España, que es quien decide cuales tienen esa cualidad. La red ferroviaria andaluza sigue bajo titularidad estatal y Andalucía queda reducida a «participar» en su gestión, con lo que el cambio de modelo de transporte sigue dependiente de las decisiones estratégicas españolas.
La Reforma impide en su Art. 58 que Andalucía controle la Inmigración que acude a su territorio y fije un régimen propio. Por el contrario, lo que se le reconoce es la capacidad de gestionar la aplicación de las políticas españolas en la materia a partir del traspaso de la gestión de las autorizaciones de trabajo y su inspección en coordinación con España. Nuevamente, la participación que se reconoce a Andalucía en la fijación del contingente es del genero consultivo.
En cuanto al régimen laboral y a las condiciones de Empleo –Art. 59– Andalucía no puede aprobar su propio Estatuto de los Trabajadores, de forma que pudiera eliminarse la precariedad y la desprotección que sufre su clase obrera por estar sometida a la paulatina regresión de la legislación laboral española desde 1976. Así pues, las declaraciones que recoge en su Art. 151 son meros brindis al sol. Todas sus competencias en esta materia son simplemente de ejecución de la ley española. En el Art. 134, la Reforma retoma el tema con singular cinismo y mientras en su apartado 1 constata la realidad de que «la libertad de empresa y la economía social de mercado» -vulgo, el capitalismo- son el fundamento de la actuación económica de los poderes públicos andaluces, luego escribe contradictoriamente que su política se rige -punto 2- por «el pleno empleo y la calidad en el trabajo», habiendo renunciado a todos los poderes y competencias para hacerlos factibles. La retórica al respecto -que reproduce la política actual del PSOE- queda recogida en el Art. 147 bajo el pomposo título de «políticas de empleo» y aún tiene la desvergüenza de añadirle la trascripción de la enmienda Licinio de La Fuente en el Art. 141.3.
El dictamen favorable al Estatuto del Consejo Consultivo acota bien sus contenidos en esta cuestión: «La regulación no afecta al núcleo duro de la legislación laboral pues no establece disposiciones que se refieran ni a la regulación individual de trabajo ni al principio de autonomía colectiva ni por consecuencia establece un ‘marco propio de relaciones laborales’, cosa bien distinta a una ‘política propia de relaciones laborales'». El citado Dictamen recuerda que esto implica no poseer, pretender ni ejercitar ninguna competencia autonómica cuando implique utilización de legislación mercantil o laboral o que pudiera suponer crear obstáculos a la libre circulación de mercancías y servicios y que todo esto responde a un objetivo central: «la salvaguardia de la unidad de mercado». Su conclusión al respecto sobre la Reforma estatutaria es nítida: el texto «pone de manifiesto un perfecto encaje en el orden constitucional pues no indican políticas propias que excedan del marco antes señalado». [4]
En Seguridad Social, que implica la capacidad de determinar cotizaciones y subvenciones empresariales o las condiciones de percepción y cuantías de pensiones, Andalucía queda totalmente a expensas de lo que decida España, sin control alguno sobre un instrumento económico fundamental.
Además, en la distribución de los excedentes y de la obra social de las Cajas de Ahorro -únicas entidades financieras andaluzas- el Art. 69 recuerda que Andalucía sólo puede desarrollar lo que ya admita y establezca la legislación general española. Por su parte, el Art. 44 –Fomento– dedicado a la gestión de subvenciones copia el 144 del estatuto catalán.
La dependencia política de la Reforma se evidencia hasta extremos serviles en el Art. 71 con la confirmación de la prohibición constitucional a Andalucía a su derecho a convocar referéndums políticos, salvo previa autorización española.
El Titulo III, denominado Organización Territorial de la Comunidad Autónoma consagra -en sus artículos 80 y 87– el mantenimiento de la españolista división provincial de Andalucía. Sus Diputaciones provinciales siguen ejerciendo funciones de coordinación municipal y de gestión de competencias delegadas de la Administración autonómica actuando como instrumentos de clientelismo y control territorial. También siguen consagradas como circunscripciones electorales. Siempre en ese contexto continuista, el Art. 83 bis anuncia una futura ley para ordenar la marabunta de Consorcios, Mancomunidades y áreas metropolitanas que ha ido generando el PSOE a su conveniencia. La estructuración comarcal vuelve a negarse en el Art. 88 -como en el Estatuto vigente- al caracterizarla como «agrupación voluntaria de municipios limítrofes» en la misma provincia y hacer depender su creación de una ley parlamentaria que debería establecer sus hipotéticas competencias, cuando las que deberían naturalmente ser suyas las ha adjudicado ya en la Reforma a la Diputaciones provinciales. Para mayor dificultad explicita además la necesidad de acuerdo de todos los ayuntamientos afectados, facilitando así su boicoteo.
Esta decisión es de alto calado político, porque implica perseverar en un modelo territorial cuya única función es mantener desvertebrada Andalucía y facilitar su sometimiento por España. La Reforma apoyada por PSOE-PCE/IU no ha aceptado las enmiendas propuestas por el PA favorables al reconocimiento de las comarcas, aún cuando estuvieran formuladas en forma harto moderada, ya que seguían reconociendo la pervivencia de la división provincial. En comparación, el Estatuto catalán en su Art. 83 establece que «Cataluña estructura su organización territorial básica en Municipios y Veguerias». Estas son reconocidas en sus Art. 90 y 91 como «ámbito territorial específico para el ejercicio del Gobierno intermunicipal y división territorial adoptada por la Generalitat para la organización territorial de sus servicios», sustituyendo a las Diputaciones, integrando a su vez en su seno a las Comarcas como agrupación de municipios. A titulo informativo, las Veguerias propuestas son siete: Alto Pirineo y Aran, Barcelona, Campo de Tarragona, Cataluña Central, Gerona, Lérida y Tierras del Ebro.
A este respecto, conviene recordar que tras la Conquista castellana, la Monarquía dividió Andalucía en cuatro reinos: Sevilla, Córdoba, Jaén y Granada. Las condiciones históricas de la anexión y el incumplimiento de las Capitulaciones dejaron a Andalucía sometida al terror inquisitorial y desprovista de protección foral. La Monarquía borbónica trasmutó en 1749 esos cuatro reinos en sendas provincias. En 1799 creó tres nuevas, dos segregadas de la de Sevilla: Sanlúcar de Barrameda y Cádiz y una más, Málaga, surgida de la de Granada. En 1813 -cuando por primera vez se divide Cataluña- las Cortes españolas articularon un proyecto -que apenas llegó a estar en vigor- por el que Andalucía quedaba repartida en cinco provincias: Cádiz, Córdoba, Granada, Jaén, Málaga y Sevilla. Restablecido en 1822 el Régimen liberal, se crean dos más, merced a la delimitación de la de Huelva en relación a Sevilla y de la de Almería respecto a Granada. Este fue el mapa que se recuperó en 1833 y perfiló las ocho actuales [5] . Esta secuencia histórica avala en contraste la fuerza de la personalidad nacional andaluza, capaz de afirmarse y mantenerse sin soporte institucional alguno durante siglos y de sobreponerse a tan hostil y divisionista trayectoria administrativa.
Andalucía se ha construido no a partir sino frente a la división provincial. Las provincias se pensaron como demarcaciones territoriales uniformes al objeto de facilitar el control territorial español del espacio andaluz. En las ocho capitales provinciales encontraron sede los gobernadores designados desde Madrid -que durante mucho tiempo ejercieron también como presidentes de la Diputación- más tribunales y comandancias de la Guardia Civil. Allí se aposentaron los caciques y sus cortes de plumíferos y administradores para beneficiarse de las migajas que dejaba en esas ciudades el orden español. Durante la II Republica española , las oligarquías provinciales sostenidas a partir de estos intereses creados -amparadas no sólo por la derecha católica, sino también por el PSOE y los republicanos- tomaron como base la división provincial para intentar mantener desarticulada Andalucía y oponerse en cuanto pudieron a la conformación autónoma de Andalucía, impulsada por Blas Infante y los andalucistas [6] . Aplastados por la movilización popular durante la Transición los intentos animados por la derecha de escindir Andalucía, la división provincial ha seguido sirviendo, no obstante, para dificultar su vertebración, animando pugnas localistas; que no son sino el reverso y camuflaje habitual del sometimiento a España.
Aún hoy sigue esta delimitación sigue siendo funcional a este objetivo. El PSOE funciona como una ‘federación de ocho aparatos provinciales’ ubicados en sus capitales -que tienen, o aspiran a tener, a la respectiva Diputación provincial como soporte-, desde los que se articula el control territorial y se reparten entre las elites premios y prebendas. Introducidas y mantenidas las provincias como escalón intermediario, persiste en ellas la subdelegación del Gobierno español, los tribunales y la consideración como distrito electoral y además se les ha sumado las nuevas Universidades; distorsionando la percepción de la realidad nacional andaluza, ocultando las singularidades comarcales, obstaculizando la satisfacción de sus necesidades y su control directo desde las poblaciones interesadas.
Del Titulo IV, Organización Institucional de la Comunidad Autónoma, poco hay que decir, salvo lo ya apuntado más arriba. Su Art. 92 incluye una concesión del PSOE a IU, al convertir en un mínimo los 109 escaños actuales. De otra parte, se mantiene -Art. 95- la circunscripción provincial con la cláusula antidemocrática actual de que «ninguna tendrá más del doble de diputados que otra», aun cuando su población así lo fundamentara [7] . Igual ocurre con el Titulo V, El poder Judicial en Andalucía, que se extiende entre los Arts. 125 y 132 ter. En síntesis, la administración de justicia sigue siendo plenamente española y unitaria, sin ningún aditamento siquiera federalizante. Todo lo importante queda como está o a expensas de lo que decida la Ley española del Poder Judicial y lo poco que hay de nuevo, puede definirse más como una practica de desconcentración, que no llega ni a descentralización.
El Titulo VI aparece titulado como Empleo, Economía y Hacienda y es donde la reforma inserta su modelo de financiación [8] , complementado en las Disposiciones Adicionales.
La Reforma mantiene para Andalucía sustancial y conceptualmente los mismos mecanismos de dependencia de las decisiones españolas en cuanto a financiación, que se recogían en el estatuto vigente de 1981 en su Art. 57 y en la Disposición Transitoria Sexta [9].
Las criticas del ultraespañolista PP al respecto tienen una base jurídica bizantina y un objetivo político claramente demagógico y confusionista. La derecha españolista ha hecho bandera de la idea de que no se puede modificar nada de los estatutos hasta que se reformara la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que deriva del Art. 157.3 de la Constitución española, concediéndole primacía. A esta posición han respondido PSOE y PCE-IU recordando que Estatutos y LOFCA tienen similar entidad y que ambas normas han de conjugarse como disposiciones derivadas de la Constitución española. En la practica, además -y tal como denota la literalidad de la misma Reforma- resulta que los Estatutos ‘proponen’, la LOFCA ‘confirma y valida’ y son los Presupuestos Generales del Estado español, anualidad a anualidad, los que ‘concretan’. Y las tres normas dependen de la aprobación del Parlamento español. No hay que olvidar que son los Presupuestos españoles los que al final fijan, por ejemplo, la Participación en los Ingresos del Estado o determinan la dotación del Fondo de Compensación Interterritorial o las llamadas Asignaciones de Nivelación. También es el Gobierno español el que controla en ultima instancia el consultivo y meramente deliberante, Consejo de Política Fiscal y Financiera.
La diferencia de estatus con relación a las Comunidades autónomas forales -Euskadi y Navarra- convierte en un espejismo toda pretensión de bilateralidad, por muchas nuevas Comisiones mixtas formalmente paritarias que se organicen. No puede haber ‘paridad’ cuando hay una desigualdad normativa y efectiva abismal entre quien ‘tiene la llave del cofre y lo controla’ -España- y quien no la tiene y esta a expensas -Andalucía- de la benevolencia de su amo. En ultima instancia, todo seguirá dependiendo -como hasta ahora- de qué configuración y necesidades políticas tenga la Mayoría parlamentaria del momento en el Parlamento español y esas condiciones -con el actual mapa electoral andaluz- no auguran nada bueno para Andalucía.
El PSOE y el PCE-IU han repetido hasta la saciedad que la Reforma andaluza es equiparable a la catalana en este tema. También han argumentado que asegura el «doble de dotación» del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI); la garantía del nivel de ingresos; la inversión del Estado español en Andalucía en proporción a su población; el control de los fondos europeos destinados a Andalucía por la Junta y el pago de la llamada Deuda Histórica.
Sin embargo, el secretario general del Partido Andalucista, Julián Álvarez, tenía razón cuando afirmaba sobre la Reforma: «El texto condena a Andalucía a tener un texto similar al valenciano; un texto que no ofrece un mecanismo especifico de financiación. Vamos a estar sometidos a estar dentro del paquete global de los que no tienen una financiación definida». Otra cosa es que las enmiendas [10] que el PA presentó al respecto fueran insuficientes para revertir esa situación. Veámoslo en concreto.
El Art. 153, tan citado, es una mera declaración de principios sin fuerza ejecutiva. Incluso con este condicionante, la suficiencia financiera que se reclama, se formula con restricciones al sostenerla «fundamentalmente» con relación a la población real efectiva. Menor tranquilidad aporta que incluso en este plano declarativo se segregue la «garantía de financiación de los servicios educativos, sanitarios y sociales» o que la «nivelación de servicios» restante quede vinculada junto a la población a unos inconcretos «indicadores sociales que se determinen». Preocupante resulta que incluso en un texto con estos objetivos se incluya la admisión de que los ingresos han de ser equivalentes a las necesidades «cuando la presión fiscal sea similar», en aras de la preservación de la «unidad de mercado» español, lo que implica de entrada la reafirmación de la renuncia a un modelo tributario propio que actuara al respecto por exceso o por defecto según las prioridades que pudieran establecerse y de paso legitima de rebote las afirmaciones restrictivas incluidas en la reciente Reforma del Estatuto catalán [11]. También resulta arriesgado que las asignaciones del FCI se pretendan sobre un porcentaje del PIB «igual al que se considere para determinar los fondos estructurales europeos», introduciendo aquí temerariamente a la Unión Europea como punto de referencia en plena oleada de recorte presupuestario europeo y sin tener en cuenta que Andalucía no tiene control ni influencia alguna en Bruselas. También se asumen los neoliberales criterios de «estabilidad presupuestaria» y se reafirma la apuesta españolista por la «multilateralidad», que implica tanto no reconocer la personalidad nacional de Andalucía como renunciar de antemano a cualquier relación con España adecuadamente compensatoria. Lo más positivo del articulo es la declaración de que Andalucía «tendrá acceso al conjunto de la evolución de los tributos y su incidencia en la financiación autonómica», aunque obviamente es algo que para convertirse en practica real depende también del asentimiento español. En cualquier caso, la función de este artículo -incluso con todas sus insuficiencias- es fundamentalmente propagandística. Se trata aquí de vender la Reforma.
El asunto comienza a aclararse en el Art. 154 donde tras enumerar las fuentes de ingreso de Andalucía su punto 3 especifica «El establecimiento, regulación y aplicación de dichos recursos se efectuará cuando proceda en los términos y con los limites previstos o derivados de la LOFCA«. Es decir, la Reforma del Estatuto andaluz reconoce que su base de financiación está a expensas de lo que se decida en la LOFCA. A este respecto, conviene recordar que el estatuto catalán aún sometiéndose a esta subordinación la intenta al menos atenuar o limitar en su Art. 201 cuando declara que «Las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalitat se regulan por la Constitución, el presente Estatuto y la LOFCA» y luego en su Art. 203.3, detalla algunos mínimos en cuanto a sus parciales competencias normativas derivadas, que la reforma andaluza omite por entero. Y para blindarse ante sorpresas el Estatuto catalán recurre a sus disposiciones adicionales 3ª, 7ª, 8ª, 9ª, 10ª, 11 y 12ª para, al menos, asegurarse en los próximos siete años una inversión estatal igual a su porcentaje sobre el PIB español y establecer, uno a uno, específicos, detallados y concretos porcentajes de cesión de impuestos.
La reforma andaluza, por el contrario, en su Art. 155, opta por relacionar tributos que pueden ser cedidos aclarando, de entrada, que lo serán «con los limites y en su caso, con la capacidad normativa y en los términos que se establezcan en la LOFCA». La delegación es de tal entidad que -reproduciendo el contenido del vigente Art. 57.2.- la reforma reconoce que mediante proyecto de ley española, la «modificación del presente articulo no se considerará modificación del estatuto».
La proyectada Comisión Mixta Estado español/Andalucia -que se regula en el Art. 159 bis– es en estas condiciones, simplemente el foro en donde está previsto escenificar la gestión de esa dependencia que abarca al conjunto de la financiación. Y así la llamada Agencia Tributaria andaluza que se recoge en el Art. 158 se reduce a una renominalización de lo ya existente que todo lo más puede ejercer como subcontrata al servicio de la Administración Tributaria española. En materia de competencias tributarias –Art. 157– no hay cambios de fondo ni de forma con el Estatuto vigente.
El pago en adelante de la llamada «Deuda Histórica» –Disposición Adicional Segunda– para compensar la imposibilidad de prestar servicios transferidos mediante la aprobación de asignaciones complementarias queda a expensas de cómo se aprueben los Presupuestos Generales del Estado español. Y el abono de la deuda autonómica acumulada que se hereda de los incumplimientos españoles en relación al vigente estatuto queda también dependiente en su cuantía del acuerdo en la citada Comisión Mixta, es decir, de la repetición previsible de la rebaja de lo ya pagado ya acaecida; sin que todas las resoluciones aprobadas en el Parlamento andaluz especificando sus partidas valgan ni el papel en que están impresas.
Finalmente, para compensar el impacto del acuerdo PSOE-CiU y justificándose en que el Estado español debe garantizar el equilibrio económico interrterritorial, el compromiso de que el Estado español invierta en Andalucía se formula en la Disposición Adicional Tercera de manera «que la inversión destinada a Andalucía sea al menos equivalente al peso de la población andaluza sobre el conjunto del Estado». Que esta disposición pretendidamente reequilibradora es una previsible engañifa se atisba no sólo al advertir que se ha optado en su redacción por una formula abierta –«al menos equivalente»- al referirse a su parámetro de referencia, en vez de optar otra más simple y clara. Más aún, llama poderosamente la atención que ni siquiera se haya excluido de ese inconcreto monto inversor el que ya -según sus propias normas- está destinado al reequilibrio -el FCI, por reducido que sea, o los fondos europeos no territorializables- o que no haya mención alguna ni consideración a las condiciones de subdesarrollo en que se desenvuelve la población a la que se le destina, que lógicamente deberían tenerse en cuenta en una disposición que tuviera realmente un propósito redistributivo y compensatorio. Pensaran quizá sus autores que ante los problemas de aplicación de esta insuficiente norma -como ante las restantes del paquete de financiación- siempre le queda a Andalucía la opción de recurrir ante el Tribunal Constitucional español… con los resultados conocidos.
En resumen, Andalucía no gana con la Reforma. En un contexto en el que Gobierno español reduce la imposición a las empresas y en el que a los recortes forales se suman los de Cataluña o los hipotéticos de Baleares y los que puedan sumarse, Andalucía obtiene en el mejor de los casos una continuidad en financiación que le permite mantenerse en la actual administración del subdesarrollo y en la hipótesis más previsible, una degradación paulatina de recursos que afectará a sus servicios. Lo que sí es seguro es que este modelo es radicalmente insuficiente para disponer de instrumentos no ya con los que salir del subdesarrollo sino incluso para compensar los efectos que produciría el final del ciclo socio-económico asentado en la especulación inmobiliaria que hoy sostiene la estabilidad social en Andalucía y facilita su control por el PSOE.
Los argumentos esgrimidos sobre la falsa bilateralidad en el campo de la financiación son directamente aplicables también a los aspectos que trata el Titulo IX, Relaciones Institucionales de la Comunidad Autónoma.
El fondo de esta cuestión -que se extiende a como quedan fijadas las relaciones de Andalucía con la Unión Europea- se limita a reproducir -sea por la vía de representantes en instituciones estatales o por el requerimiento de informes- mecanismos consultivos. En estas cuestiones, lo políticamente determinante es el reconocimiento de capacidades decisorias; de veto total o al menos suspensivo, y estas están absolutamente ausentes del texto estatutario, incluso en relación a las que se reconocen competencias llamadas ‘exclusivas’ de la Comunidad Autónoma. Concedamos que la Junta de Andalucía pueda disponer en adelante de mayor nivel de información. No obstante, su capacidad estatutaria de impedir agresiones europeas, imponiendo su posición al Estado español es nula.
Porque lo contrario de la Dependencia es la Independencia, NO al Estatuto.
La reforma estatutaria actual no tiene nada que ver con el proceso del 28-f. Entonces, a partir de una encerrona de matriz constitucional, pudo expresarse una afirmación popular de identidad nacional y de reivindicación de un Poder propio. Hoy lo que está en debate es una revalida renovada de la estafa estatutaria de 1981, que frustró aquellas ilusiones y esperanzas populares.
La discusión juridicista sobre si este es un nuevo Estatuto o una mera reforma del vigente es secundaria. Lo políticamente sustantivo del caso es que con el texto propuesto nos quedamos en 2006 a la misma altura que en 1981.
Nos quedamos sin reconocimiento de Andalucía como Nación; sin respeto a sus derechos políticos consecuentes a la Soberanía Nacional y a la Autodeterminación y sin instrumentos políticos efectivos para normalizar nuestra identidad nacional o para intervenir sobre nuestro futuro para conquistar el desarrollo económico y la justicia social. Con este texto, Andalucía sigue y seguirá sufriendo desprecio, alienación y expoliación.
Las contadas transferencias nuevas que se proponen -para uso y disfrute de la burocracia del PSOE en la Junta, en solitario o con sus socios del PCE/IU- ni de lejos justifican avalar -ni siquiera críticamente- el conjunto del texto aprobado por el Parlamento andaluz; incluso si se mantuviera sin recortes posteriores en Madrid. La Reforma propuesta es un texto para organizar la administración de la dependencia; no para superarla.
Que la derecha ultraespañolista se oponga al texto por razones oportunistas es políticamente indiferente. Reducirse a tomar la posición del PP como barómetro determinante es situarse a rastras del PSOE y afirmarse como candidato a vivir de sus migajas, ejerciendo de colaboracionistas de la opresión española sobre Andalucía, tal y como hace ya el PCE-IU. Nunca ha de olvidarse que es el PSOE quien ha articulado y articulara en el inmediato futuro el modelo de «Andalucía española» que nos mantiene sometidos.
Revertirlo, supone afirmar una alternativa de modelo; que trascienda las reglas trucadas de un escenario político recortado como el que sufrimos. El Sí al estatuto es el Sí a la Andalucía que España nos ha impuesto: dependiente, sumisa, subdesarrollada, precaria, despreciada. La abstención sería asunción de huida, ignorancia o fatalismo.
El futuro de Andalucía se juega, por el contrario, en conseguir el máximo de deslegitimación para ese modelo a través de un NO andaluz. La participación en el referéndum que ratificó el Estatuto vigente fue del 57,4% y de ellos el 89,38% dijo sí al texto. Hoy se trata, a través del NO independentista de cuestionar y combatir el consenso español con el objetivo de reducir ambos porcentajes. Sabiendo que no ganaremos hoy pero mirando más allá del inmediato presente, conscientes de que el NO sólo puede ser cabalmente reivindicado y gestionado por la izquierda independentista andaluza.
Un rotundo NO que siembre para el futuro; que no tenga temor a expresarse como ajeno y contrario a España y que reivindique provocativamente con vigor y arrojo que existe una alternativa a la Dependencia a construir que es la Independencia; un proyecto nacional que podrá modularse pedagógicamente en cada momento, pero que conlleva afirmar la confianza y la apuesta de que el futuro y el destino de Andalucía como Nación ha de estar en manos exclusivamente de los andaluces y que ese es el único camino realmente operativo para satisfacer las demandas seculares de su mayoría social.
Ver también: La segunda estafa (I). Andalucía: Un Estatuto para la dependencia
Notas:
[2] Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía , Pág. 192
[3] Para la distinción política entre «federalismo cooperativo» y «federalismo dual» , ver ¿Donde está y adonde va la Propuesta Ibarretxe? , Andalucía Libre nº 199 -1/10/2003 y Euskadi a la hora del Plan Ibarretxe. Perspectivas andaluzas nº 256, 2/2/2005. Tambien, Eliseo Aja, El Estado Autonomico, Federalismo y Hechos Diferenciales , Alianza, Madrid, 1999, pag. 27
[4] Dictamen Consejo Consultivo, Pág. 143
[5] Juan Pro, Manuel Rivero, Breve Atlas de Historia de España , Alianza, Madrid, 1999
[6] Juan Antonio Lacomba Abellan, Regionalismo y Autonomía en la Andalucía Contemporánea (1835-1936) , Caja General, Granada, 1988, Págs. 272 y ss
[7] Para comprobar la distorsión que esto supone en la proporcionalidad, vease el cuadro comparativo que se incluye en Memoria de Andalucía , Andalucía Libre nº 120. 1/6/2002. Tambien: Diario de Jerez, 7/5/2006, El Estatuto deja el Parlamento andaluz como el menos representativo
[8] Ver, por ejemplo, Francisco Adame Martínez, El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen General , Comares, Granada, 1998 y Juan F. Corona, Luis M. Alonso, Pedro Puy, Hacia un Federalismo Competitivo , Circulo de Empresarios, Madrid, 1998
[9] Estatuto de Autonomia para Andalucía , 1981
[10] Ver, Enmiendas del Partido Andalucista , Pág. 23.109-23.115, Parlamento andaluz, La Reforma paso a paso
[11] Ver, Perspectivas andaluzas sobre el Estatuto catalán , Andalucia Libre nº 290, 1/4/2006
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