La propuesta que el PP de Alberto Núñez Feijóo está trasladando al presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y al PSOE para que los dos partidos se pongan de acuerdo y se comprometan a superar la fragmentación política y la debilidad del bipartidismo ofreciéndose mutuamente a facilitar la investidura del líder de la candidatura más votada en las elecciones esconde dificultades prácticas y hasta jurídicas que dificultan que llegue nunca a hacerse realidad.
En el PP lo saben. Pero la defienden porque se apoya en una afirmación tan aparentemente de sentido común como falsa: el supuesto derecho del partido más votado a hacerse con el Gobierno. Una tesis propia de modelos electorales mayoritarios como el de Estados Unidos o el presidencial francés en el que quien obtiene un voto más que el resto se lo lleva todo y el presidente se elige directamente por los ciudadanos.
Pero ese no es el modelo que rige en España desde la transición. Aquí los ciudadanos votan de manera proporcional a los diputados del Congreso y son estos quienes después deben ponerse de acuerdo para elegir al presidente del Gobierno. No es un modelo original. Se lo compramos a varios países, entre ellos y sobre todo a Alemania.
Feijóo es consciente de ello, pero le da igual. Sostiene que lo que quiere es que gobierne en España quien gana las elecciones, dando a entender que las gana el que obtiene más votos de los ciudadanos y no más apoyo en el Congreso, que es lo que establece la Constitución. “En democracia”, dice, hay que diferenciar entre “el que gana y el que pierde”. Aunque él mismo no lo haya practicado, como cuando avaló los pactos que en 2018 y 2019 dieron al PP los gobiernos de Madrid, Castilla y León, Andalucía y la Región de Murcia a pesar de que el partido más votado en aquellas elecciones había sido el PSOE.
Cambiar de modelo en España no es posible, al menos en las elecciones generales y autonómicas, sin reformar la Constitución. El artículo 68 dice claramente que el sistema de elección del Congreso tiene que ser proporcional y el 152 establece el mismo criterio para las asambleas autonómicas. Y, por si hubiera alguna duda, no sólo no dice que el presidente del Gobierno deba ser el cabeza de la lista más votada sino que señala claramente que obtendrá esa condición el candidato que obtuviese mayoría absoluta en la votación de investidura del Congreso o que, en segunda votación, lograse más votos a favor que en contra.
La propuesta de Feijóo implica, en opinión de Ignacio Durbán, profesor de Derecho Constitucional de la Universitat Internacional de València, “desatender el diseño constitucional y legal de designación de gobiernos en los distintos niveles”. Una reforma de esta envergadura, asegura, “no debería realizarse mediante un pacto de partidos elevado a escritura pública ante notario”.
A su juicio, “resulta llamativo que el PP resucite cíclicamente esta iniciativa, interpretando a su conveniencia el sentido del mandato popular y hablando de pactos entre perdedores” mientras “gobierna en varios lugares sin ser la lista más votada”.
Problemas de constitucionalidad
En el ámbito nacional, la propuesta plantea además, asegura, “problemas de constitucionalidad evidentes. El principal es que implica una quiebra del sistema parlamentario de gobierno”. En nuestro sistema parlamentario, tal y como dispone el artículo 99 de la Constitución, gobierna quien obtiene la confianza mediante una votación directa de investidura en el Congreso de los Diputados. Es, pues, a la Cámara Baja –que, además, ha sido elegida de acuerdo con criterios de representación proporcional– “a quien corresponde decidir” quién gobierna. “Los ciudadanos elegimos diputados, no presidente del Gobierno. La elección de los diputados y la elección del presidente obedecen a dos momentos y a dos mecánicas distintas; tanto es así que ni siquiera es necesario que el presidente del gobierno sea diputado”.
Y en el plano autonómico, tres cuartos de lo mismo, advierte el profesor de València. “El artículo 152.1 de la Constitución también consagra el sistema parlamentario de gobierno en el ámbito de las comunidades autónomas, aunque con alguna diferencia, como que la presidencia, en este caso, sí debe recaer sobre un miembro de la asamblea”.
Carlos Fernández Esquer, profesor de Derecho Constitucional en la UNED y doctor en Ciencia Política por la Autónoma de Madrid, en cambio, considera “perfectamente legítimo” que PP y PSOE pacten lo que Feijóo propone. “Forma parte de la autonomía de cada partido”. “No hay ningún problema en que, en un sistema parlamentario, dos partidos que además son los más importantes desde hace muchos años y que aún lo son alcancen un acuerdo de esas características”.
“Se está planteando un acuerdo de naturaleza política en el que no se haga ninguna reforma constitucional o legal” y simplemente ambos partidos “se pongan de acuerdo y asuman el compromiso de que, en caso de que no haya una mayoría clara, el otro partido favorecerá que gobierne quien haya tenido más votos o más escaños”.
En el sentido que señala Fernández, se respetaría el mecanismo fijado en la Constitución porque la investidura nacería de un acuerdo que haría posible la elección del presidente por mayoría absoluta o, en segunda votación, con más votos a favor que en contra. No estaríamos ante “una contradicción con el modelo español” porque sería “investido quien fuese capaz de articular una mayoría parlamentaria”.
Lo cual no resta legitimidad, precisa, contradiciendo así a Feijóo, a la posibilidad de que del Congreso salga un acuerdo en el que el presidente acabe siendo el líder de un partido que no sea el más votado. “Puede gobernar alguien que no es el partido más votado pero que sí es capaz de articular una mayoría con otros grupos”. Es una “fórmula que se adopta en otros países”.
En cambio, Agustín Ruiz Robledo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada, no está “muy seguro” de que la propuesta de Feijóo “responda al sistema político parlamentario” español, que “consiste en elegir un Gobierno salido del Parlamento, no salido directamente de las urnas”. “No contradice la letra de la Constitución” pero tampoco “responde al espíritu del sistema parlamentario” de nuestro país.
Problemas sin resolver
Sobre lo que no hay dudas es acerca de la escasa utilidad que puede tener la idea del líder del PP, porque una cosa es investir un presidente sin tener mayoría en el Congreso y otra muy distinta gobernar con el Parlamento en contra. Un problema que el PP quiere resolver proponiendo una reforma que prime en escaños al partido más votado, tal y como hace Grecia o intentaron en Italia, en distintas fases, Silvio Berlusconi y Matteo Renzi hasta que su Tribunal Constitucional anuló la medida.
El número tres del PP, Elías Bendodo, apostó esta misma semana por “parecernos a otras democracias europeas que hablan de mayorías reforzadas para garantizar que el que gana gobierne”. Se puede hacer “de forma progresiva”, defendió, empezando “a avanzar en algunos procesos y después en otros. Podemos empezar en municipales y autonómicas”, sugirió, para extenderlo después a las generales. “Es un paso que debe dar nuestro país más pronto que tarde”. Para garantizar la gobernabilidad, proclamó, hacen falta “fórmulas de mayoría reforzada, sin ninguna duda”.
Bendodo se refiere a soluciones como la que rige en Grecia. La Constitución helena otorgaba 50 escaños más a la lista más votada para reforzar su mayoría, pero en enero de 2020 una reforma retocó el sistema, de manera que el partido con más votos en las elecciones obtenga un bono de escaños adicionales que aumentarán dependiendo de su porcentaje, siempre que haya recibido al menos el 25% de los votos.
La nueva norma constitucional griega otorga una bonificación de 20 escaños adicionales al primer partido y divide los 280 escaños restantes proporcionalmente entre todas las formaciones. Ese bono aumentará en un escaño por cada 0,5% de los votos que el partido más votado obtenga por encima de 25, para alcanzar un máximo de 50 escaños para los partidos que obtengan el 40% o más de los votos en todo el país.
Paradójicamente, este cambio no será de aplicación en las próximas elecciones, en las que no habrá prima para el más votado. En Grecia es la izquierda, liderada por Syriza, la que está en contra de la prima al más votado y la derecha, el equivalente del PP español —ahora en el gobierno—, con ayuda de la extrema derecha, quien ha conseguido mantener el sistema de bonificación.
En España esto no es posible sin cambiar la Constitución porque, como recuerda Fernández Esquer, al apostar por un modelo proporcional la Carta Magna “ya está excluyendo que pueda haber algún tipo de premio de mayoría al partido más votado ya sea a nivel nacional o en cada provincia”. “Jurídicamente eso no se puede hacer sin reformar la Constitución” ni en las elecciones al Congreso ni en las que se convocan para renovar las asambleas autonómicas.
Una propuesta de prima de 50 escaños a la lista más votada para asegurar la gobernabilidad, sentencia Ignacio Durbán, plantearía “problemas de constitucionalidad añadidos, tanto desde el punto de vista de la proporcionalidad, como desde el punto de vista de la igualdad del voto”.
“No se puede hacer una cosa así” con una mera reforma legal, concuerda Fernández Esquer. “Habría que reformar la Constitución”, aunque él no es partidario de ese modelo. “A mí no me parece muy recomendable porque estos premios de mayoría es verdad que garantizan la gobernabilidad pero son una forma un poco burda de conseguir la mayoría absoluta y dejan en un papel muy secundario a partidos de la oposición que a lo mejor tienen un nivel de apoyo muy relevante”.
Gobiernos débiles
Ruiz Robledo es de los que cree que resolver las investiduras por el sistema que propone Feijóo no soluciona gran cosa porque el presidente seguiría sin tener el respaldo del Congreso. Para entenderlo propone imaginar en qué situación estaríamos si Sánchez hubiese sido investido con sus votos (120), a qué dificultades tendría que hacer frente para sacar delante sus iniciativas en el Parlamento.
Esa idea, concede, podría haber tenido sentido en 1993 o en 1996, cuando tanto PSOE como PP se quedaron a 15 o 20 escaños de la mayoría absoluta y tuvieron que pactar con la Convergència i Unió (CiU) de Jordi Pujol. En esa situación, opina, tanto el PP primero como el PSOE después podían haber “enviado de vacaciones” a 15 o 20 de sus diputados para garantizar la gobernabilidad sin que Felipe González y José María Aznar después tuviesen que estar pendientes de llegar a acuerdos con los nacionalistas.
Ahora, en cambio, con ambos partidos tan lejos de la mayoría absoluta, no lo considera posible. Y tampoco se cree la sinceridad de la oferta de Feijóo, “por más que la pacten por escrito”. “Si en las elecciones el PSOE saca 130, el PP 129 y Vox 50, ¿no va a pactar el PP con Vox? ¿O el PSOE con Unidas Podemos si fuese a la inversa?”. Eso es además “lo constitucional”, subraya.
Llegar a acuerdos en el Congreso es «la esencia” del modelo español, “precisamente lo que se buscaba con la Constitución”. Por eso, “cuando hay moción de censura se exige mayoría absoluta”. La razón, explica, hay que buscarla en el recuerdo de gobiernos “muy débiles” de la República, por eso “se intenta conseguir que el Gobierno sea relativamente fuerte”.
Y es un sistema, recuerda, que aunque “ha medio funcionado tenía un pequeña falla: en cuanto los grandes partidos han bajado del 30% ya no se acercan” a la mayoría absoluta. Pero es un problema de las formaciones políticas, advierte, no del sistema: “Si el electorado nos hemos cansado, que [los partidos] hubieran tenido más cuidado”.
Es verdad que España tiene un problema de gobernabilidad, reconoce Fernández Esquer, consecuencia del cambio en el sistema de partidos que comenzó en 2015. “Ha demostrado que ha sido más difícil llegar a acuerdos, se han producido repeticiones electorales por primera vez en la historia de nuestra democracia”, ha prosperado una moción de censura y ha habido problemas para aprobar presupuestos.
“Hay muchas evidencias que demuestran los problemas de gobernabilidad que tenemos desde 2015, aunque hay que reconocer también que este último Gobierno”, añade en referencia al de Pedro Sánchez, “que es el primero de coalición de la democracia reciente en España, lleva ya más de dos años gobernando y ha roto esa dinámica de inestabilidad que venimos viendo”.
Ignacio Durbán recuerda que en el ámbito nacional son diversas las propuestas de reforma del art. 99 de la Constitución que se han puesto sobre la mesa, no sólo en el ámbito académico, sino también en la arena política. Además de “revisar y clarificar los plazos que afectan al proceso de investidura” y “reforzar el papel del presidente del Congreso en todo el procedimiento redimensionando, correlativamente, el del rey”, se debate sobre la implementación de “mecanismos subsidiarios”.
En este sentido, las propuestas más frecuentes están inspiradas en algunos modelos autonómicos, como el de Castilla-La Mancha, donde, en caso de fracasar el procedimiento ordinario de investidura, “queda automáticamente designado el candidato del partido que tenga mayor número de escaños”. O también se han hecho propuestas que apuntan en el sentido de las regulaciones del País Vasco o Asturias, donde —en virtud de mecanismos diferentes—, “si no prospera la investidura en primera instancia, se impide votar en contra después, evitando así bloqueos”.
Sin primas de refuerzo ni cambios en los mecanismos de investidura, Ruiz Robledo tiene la solución para garantizar que no se repitan elecciones: reformar la Ley Electoral de manera que si hay una legislatura fallida “los líderes no se pueden presentar. Y se acaba la historia”. Con esa norma, asegura convencido, no se habrían repetido las elecciones en 2016 y 2019. Y es que más que un problema de modelo es de “cultura política”, subraya. En Alemania, con un sistema muy parecido y sin mayorías absolutas, los partidos siempre se han puesto de acuerdo para gobernar y nunca se han repetido las elecciones.
Todos los cambios son posibles en las elecciones municipales
A diferencia de lo que sucede en generales y autonómicas, en las que la Constitución establece límites en los mecanismos de de investidura y de proporcionalidad, en las elecciones municipales todo es posible. Se puede implementar un modelo de elección directa del alcalde distinto del de los concejales e incluso aprobar sistemas a dos vueltas, como sucede en Francia.
A Fernández Esquer, en todo caso, no le parece “aconsejable”. “Siempre me ha parecido más razonable la elección directa del alcalde” por los vecinos y no a través de concejales. Pero “si se hace habría que tocar otros temas”, advierte, “porque podría darse la paradoja de que pudiese gobernar el alcalde de un partido y que luego no tenga mayoría en el pleno del Ayuntamiento” y eso “podría bloquear la gobernabilidad”.
En España, recuerda Durbán, se introdujo en los ayuntamientos “una cláusula de cierre” que asigna la alcaldía a la candidatura con mayor número de votos populares “en caso de que ninguna obtenga el apoyo de la mayoría absoluta de los concejales” en la votación en plenario.
La fórmula del PP
Es, en todo caso, una solución que al PP no le parece suficiente. Por eso presentó en 2018 una proposición de ley para cambiar de modelo, pero no consiguió apoyo para sacarla adelante. Aquella iniciativa planteaba un sistema de “premio de mayoría” y doble vuelta electoral en caso de que ningún partido se hiciese con la mayoría absoluta de los votos.
Así, según el diseño del PP, la candidatura que obtuviese la mayoría simple, superara el 35% de los sufragios y se distanciase de la siguiente en al menos cinco puntos, o bien superara el 30% de los votos y aventajara en al menos 10 puntos a la siguiente, recibiría automáticamente la mitad más uno de los concejales. El resto de puestos no asignados se distribuiría entre las restantes listas de forma proporcional.
Cuando no se diesen las anteriores condiciones para otorgar el premio de mayoría, se celebraría una segunda vuelta entre todas las candidaturas que hubieran alcanzado el 15% de los votos en la primera ronda. En esa segunda vuelta se adjudicaría la mayoría absoluta de concejales a la lista más votada que hubiese superado el 40% de los votos o bien se hubiese distanciado en al menos siete puntos respecto a la siguiente candidatura. También aquí se distribuiría el resto de escaños entre las demás listas de forma proporcional. Por último, en caso de que ninguna lista consiguiese alcanzar esos porcentajes en la segunda vuelta, el reparto de concejales se haría como siempre, de forma proporcional, conforme a los resultados obtenidos en la primera vuelta.