A finales del año 2013, el Ejecutivo de Mariano Rajoy anunció que reformaría la Ley de Seguridad Ciudadana -aquélla que regula el orden de la calle y delimita la potestad sancionadora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado- con el fin de aumentar el catálogo de infracciones que contenía, así como subir el […]
A finales del año 2013, el Ejecutivo de Mariano Rajoy anunció que reformaría la Ley de Seguridad Ciudadana -aquélla que regula el orden de la calle y delimita la potestad sancionadora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado- con el fin de aumentar el catálogo de infracciones que contenía, así como subir el importe de las multas. Es decir, se ilegalizaban expresamente más conductas y las preexistentes se castigaban más duramente que antes.
Uno de los evidentes objetivos detrás de esta modificación legislativa era acabar con el ciclo de movilizaciones sociales surgidas del 15-M, por lo que se introdujeron nuevas infracciones ad nominem, con destinatarios muy claros dentro de los movimientos sociales. Por ejemplo, ya desde la publicación en 2014 del borrador de esta reforma legal nos encontramos con que obstruir a la autoridad en la ejecución de sus decisiones administrativas o judiciales se convertía en una infracción grave, una medida dirigida a la Plataforma de Afectad@s por la Hipoteca y otros grupos de vivienda. Otra infracción que se creó para la ocasión era la de desobediencia o resistencia a la autoridad en la negativa a identificarse, lo cual resonaba con la campaña de desobediencia del DNI que estaba en marcha en esos años. También se sancionaba la ocupación de la vía pública como hizo el 15-M y se castigaba a quienes escalen edificios o monumentos, como hace Greenpeace. Se trata, en definitiva, de una herramienta idónea para desincentivar distintas luchas a base de burorrepresión evidenciando, como dirían Marx y Engels, que «el Derecho es la voluntad de la clase dominante erigida en ley».
Por su evidente finalidad de acabar con la protesta social, los movimientos no tardaron en bautizar la reforma como Ley Mordaza. Entró en vigor el 1 de julio de 2015 y desde entonces sus efectos no tardaron en hacerse notar. Por ejemplo, la Guardia Civil y distintas policías del Estado multan a 48 personas al día por «faltas de respeto y/o consideración a la autoridad«. Dicho de otro modo, se impone una multa cada 30 minutos por no respetar a las autoridades. Multa que no tiene que ser confirmada por ninguna autoridad judicial, sino que se impone directamente por la Delegación de Gobierno. Es el propio afectado el que, si quiere judicializar su expediente, tiene que interponer un recurso contencioso-administrativo.
En consecuencia, la Ley Mordaza se convirtió en un instrumento muy útil para reforzar el principio de autoridad y aumentar el poder del Ejecutivo, algo que se consideraba necesario para poder aprobar las reformas laborales y los distintos recortes sociales que acontecieron desde el año 2010.
El rodillo legislativo represivo de 2015
Sin embargo, no somos pocas las juristas que llevamos un tiempo diciendo que lo correcto no sería hablar tanto de Ley Mordaza, como si fuera una única norma la que se encarga de cerrarnos el pico, sino de Leyes Mordaza , en plural. Porque el mismo 1 de julio de 2015 en que entró en vigor la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana también lo hizo la reforma del Código Penal -que introducía la cadena perpetua en nuestra legislación y endurecía las penas por varios delitos, incluidos muchos cometidos en el seno de manifestaciones- y el Pacto Antiyihadista -reforma que ha permitido la persecución de diversos activistas con la etiqueta de terrorismo-.
Analizando estas normas -y otras, como la Ley de Seguridad Privada de 2014- en su conjunto y no de forma aislada, se hace evidente la expansión del ius puniendi (Derecho punitivo), la hiperprotección de la autoridad y el recorte de derechos sociales que venimos padeciendo.
El rodillo legislativo y judicial represivo de 2019
Cuatro años después lo extraordinario se ha normalizado y las Leyes Mordaza se han asentado en nuestro ordenamiento jurídico. Y, como sucede siempre que nos acostumbramos a una situación de represión normalizada, el Estado vuelve a legislar para continuar con su deriva autoritaria y volver a crear una situación extraordinaria, que terminará por normalizarse en unos años.
Lo ha hecho, en primer lugar, el Tribunal Supremo, en la archifamosa Sentencia del Procés , que establece que el delito de sedición se comete cuando existe una «actitud de oposición a posibilitar la actuación de la policía, incluso mediante formulas de resistencia no violenta. Esa negativa, en ese escenario, aunque no se diese un paso más, es por sí sola apta e idónea para colmar las exigencias típicas del delito de sedición». Es decir, para apreciar la existencia de un delito de sedición la violencia es indiferente, lo importante es la desobediencia. Eso sí, siempre que sea masiva, porque añade que «una oposición puntual y singularizada excluiría algunos ingredientes que quizás podrían derivarnos a otras tipicidades. Pero ante ese levantamiento multitudinario, generalizado y proyectado de forma estratégica, no es posible eludir la tipicidad de la sedición». En otras palabras, lo que el Alto Tribunal nos viene a decir es que una mera acción puntual de obstaculización a la policía u otra autoridad -con independencia de si se emplea la violencia o no- puede constituir una infracción de la Ley de Seguridad Ciudadana o un delito de desobediencia o resistencia. Quizás incluso unos desórdenes públicos. Por tanto, parar un desahucio, por ejemplo, o rodear el Congreso, no sería sedición. Pero acciones de este tipo, ejecutadas de manera masiva y coordinada, en varios lugares a la vez, sí suponen incurrir en un delito de sedición, un ilícito que lleva aparejadas penas que oscilan entre los cinco y los quince años. Esto es, sencillamente, una criminalización del derecho de protesta y de nuevo un blindaje del principio de autoridad. Una vez más, se hiperprotege a las figuras revestidas de autoridad y se castiga de manera desproporcionada la desobediencia a las mismas.
Pero no sólo ha movido ficha el poder judicial; también lo ha hecho el ejecutivo. Esta vez le ha tocado al gobierno de Pedro Sánchez que, en plena campaña electoral, ha aprobado el Real Decreto-Ley 14/2019 , por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital. Esta ley, que entró en vigor el 6 de noviembre, viene a modificar algunas normas preexistentes, como la –Ley General de Telecomunicaciones, aportando algunas novedades a las mismas por razones urgentes de seguridad pública. Se trata de la última norma que integra el conjunto de Leyes Mordaza.
Naomi Klein en su Doctrina del Shock argumenta que las reformas más impopulares se pueden introducir gracias a la producción de impactos en la psicología social a partir de desastres o contingencias que generan conmoción y confusión. Pues bien, el shock que ha justificado la aprobación de este Decreto han sido las protestas desencadenadas en Catalunya tras la publicación de la Sentencia del Procés. No en vano, la introducción de esta ley explica que «los recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte del territorio español han puesto de relieve la necesidad de modificar el marco legislativo vigente para hacer frente a la situación. Tales hechos demandan una respuesta inmediata para evitar que se reproduzcan sucesos de esta índole estableciendo un marco preventivo a tal fin, cuyo objetivo último sea proteger los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y garantizar la seguridad pública de todos los ciudadanos. […] Ello exige establecer sin demora un marco jurídico que garantice el interés general y, en particular, la seguridad pública».
Claramente, la intención tras la reforma es evitar que la Generalitat desarrolle un sistema para realizar en el futuro un referéndum digital o que cree funciones propias de un Estado -la famosa República Digital Catalana-, como una Hacienda propia, por ejemplo. Asimismo, también busca limitar los efectos de páginas web que espoleen la movilización social, como las herramientas de Tsunami Democràtic o determinadas páginas de contrainformación.
No en vano, el pasado 31 de octubre, día en que se redactó y aprobó el real decreto-ley, la vicepresidenta Carmen Calvo confirmó todo esto aludiendo a que «hay situaciones que nos preocupan. En el ámbito digital ocurren cosas que son irreparables. Se trata de reaccionar de manera inteligente, rápida y proporcional».
Las medidas urgentes para proteger la seguridad pública: cierre de páginas web sin orden judicial
Dentro del elenco de medidas que recoge el real decreto-ley destaca la que contiene su artículo 6: «El Gobierno, con carácter excepcional y transitorio, podrá acordar la asunción por la Administración General del Estado de la gestión directa o intervención de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas en determinados supuestos excepcionales». Es decir, en algunos casos muy concretos, y excepcionales, el Gobierno -concretamente, a través del Ministerio de Economía y Empresa, que es el órgano encargado de actuar con proveedores de servicios web- podrá controlar o intervenir redes o servicios de comunicación, incluyendo páginas web.
Hasta aquí nada nuevo porque esta previsión ya la encontrábamos en la Ley General de Telecomunicaciones de 2014. La novedad reside, sin embargo, en la lista de escenarios en los que puede actuar el Gobierno. Hasta ahora podía cerrar o intervenir páginas que pudieran afectar a la seguridad nacional o crear graves perjuicios económicos, pero, tras la reforma, también lo puede hacer cuando se vea «afectado el orden público». En otras palabras, el Ejecutivo se arroga la posibilidad de cerrar páginas web cuando existan riesgos de que se cometan desórdenes públicos y sea necesario intervenir para preservar o restablecer el orden público. Y todo ello sin orden judicial.
Pedro Sánchez está de enhorabuena. Ya cuenta con su propia Ley Mordaza Digital.
¿Qué son, en términos jurídicos, los desórdenes públicos?
Los desórdenes públicos son quizás uno de los tipos penales más complejos que existen en nuestro Código Penal, así como uno de los que más habitualmente se imputa a activistas tras la celebración de una manifestación. Se trata de lo que llamamos un concepto jurídico indeterminado, un término que se va cristalizando con la práctica administrativa y con la interpretación judicial del mismo.
Las interpretaciones más garantistas entienden que se habrá producido la comisión de un delito de desórdenes públicos exclusivamente cuando se impida el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afecten a la integridad de las personas o de los bienes públicos o privados. Es decir, que solo existen desórdenes públicos cuando se ha producido un acto de violencia sobre las personas, o contra las cosas, y si además se ponen en peligro -de forma concreta, no abstracta- los derechos más básicos de nuestros conciudadanos. En otras palabras, no todo desorden o no toda alteración de la normalidad es un desorden público en términos penales. Se puede coexistir con condiciones de cierto desorden, siempre y cuando no se pongan en peligro los derechos básicos de las personas -léase su integridad física, moral, etc.-.
Ahora bien, uno de los problemas que trae consigo el nuevo real decreto-ley es que no siempre son estas interpretaciones garantistas las que prevalecen. En innumerables ocasiones ha habido activistas que han cortado calles, sin llevar a cabo actos de violencia, que han sido imputadas, procesadas, acusadas e incluso condenadas por delitos de desórdenes públicos.
No existe, por tanto, una interpretación aceptada universalmente por todas las instituciones de lo que significa alterar el orden público. Y esto se traduce en el riesgo de que una página web se pueda ver cerrada por «incitar a la comisión de desórdenes públicos», pese a que posteriormente un juzgado considere que esas acciones no eran constitutivas de desórdenes públicos.
Críticas al Decreto por la falta de garantías
Una crítica que se realiza al Gobierno es que se ha otorgado a sí mismo la capacidad de cerrar -eso sí, con carácter provisional- páginas web sin ningún tipo de orden judicial. Para hacerlo de manera definitiva, esta decisión la deberá avalar más adelante un juez, pero el primer paso no lo requiere. Esto lo vimos por primera vez tras la aprobación de la controvertida Ley Sinde que habilitó el cierre provisional por parte del Ejecutivo de páginas web que compartieran contenidos sujetos a derechos de autor. Legislación, por cierto, que fue avalada por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo en el año 2012.
Asimismo, es igualmente criticable que la decisión se pueda adoptar sin dar una audiencia previa al afectado; es decir, sin escucharle ni otorgarle la posibilidad de defenderse. El Ministerio de Economía decide cerrar una web y no hay más que hablar. Para defenderse, el interesado deberá interponer un recurso contencioso-administrativo ante un juzgado de este orden jurisdiccional, con todo lo que implica a nivel económico y de tiempo.
Nuestros derechos, en peligro
Pero, sin duda, lo más grave que aporta este real decreto-ley es el riesgo que corren nuestros derechos fundamentales, particularmente el derecho a la libertad de expresión y el derecho de reunión o manifestación. En un mundo cada vez más susceptible, plagado de normas con un marcado carácter indefinido, mostrar la adhesión a movilizaciones sociales, críticas a las fuerzas y cuerpos de seguridad, la defensa de presos políticos o exiliados, o a colectivos perseguidos judicialmente, puede terminar por considerarse una incitación indirecta a la comisión de desórdenes públicos. Es lo que tiene el recurso fácil a términos tan ambiguos como «defensa del orden público» o de la «seguridad nacional», que casi cualquier acción se puede interpretar como integradora de esta categoría.
La historia nos ha mostrado repetidamente que se empieza aprobando legislaciones excepcionales para casos excepcionales y cada vez se va ampliando su ámbito de actuación, hasta convertir lo excepcional en habitual. Sucedió con las primeras Leyes Mordaza y sucederá con ésta.
Daniel Amelang es abogado y socio de Red Jurídica