En el debate en torno a las formas de la transición socialista, el papel del mercado y la planificación ocupan un lugar central los modos de regulación económica que se adoptan en cada modelo de planificación.
Las medidas anunciadas en el mes de julio para la reanimación de la economía cubana han vuelto a poner en el escenario público la necesidad de repensar y transformar los mecanismos y el entorno de la regulación económica que se desarrolla en el país en la actualidad. Este proceso, plagado de retos y dificultades, estaría llamado a transitar de una concepción administrativa, centralizada y asignativa de recursos, al empleo de métodos indirectos de carácter financiero, mercantil y descentralizado para la regulación de los agentes de la economía cubana.
Esto no supone avanzar en un paradigma nuevo dentro de la regulación planificada de la economía socialista, pues por caminos similares transitaron las reformas y propuestas de reformas de varios países del socialismo de Europa del Este y la URSS.[1] En especial las obras del polaco Wlodzimierz Brus y el húngaro Janos Kornai,[2] dan cuenta de la necesidad de la transformación del mecanismo económico de los modelos del «socialismo real» y muy en especial de su mecanismo de regulación, en base a una determinación empírica innegable: las formas directas y administrativas de regulación no son un mecanismo efectivo para la coordinación de los agentes económicos de economías de innegable carácter mercantil. La regulación indirecta es claramente un eslabón en una transformación mucho mayor, pero su lugar central en el mecanismo de funcionamiento de las economías socialistas la posiciona en muchos sentidos como una parte esencial y articuladora de la misma.
De la regulación directa a la regulación indirecta. Su lugar en el sistema de dirección
El término regulación económica ha recibido un tratamiento bastante dispar en la literatura, mas en un principio podemos definir la misma como la intervención deliberada del Estado —mediante sus organismos reguladores— en el comportamiento de los agentes económicos con el fin de condicionar su conducta y modos de actuación con el propósito del cumplimiento de determinados objetivos de política. De esta manera, se obliga de forma directa o indirecta a una actuación distinta de los agentes a como actuarían si no existiera regulación.[3] Asimismo, se puede entender por regulación económica el conjunto de reglas o acciones específicas llevadas a cabo por la administración pública que interfiere en las decisiones de oferta y demanda de productores y consumidores.[4]
En los marcos de la economía socialista, la regulación económica se posiciona como una de las funciones dentro del sistema de dirección de la economía nacional, junto con la planificación, la gestión[5] y el control.[6] La misma asume un papel preponderante pues se constituye como la forma fundamental en que los organismos planificadores inciden sobre el comportamiento del resto de los agentes en pos de alinearlos en los esfuerzos del cumplimiento del plan de la economía. Existe entonces una estrecha interrelación entre las formas que ha adoptado la planificación socialista y sus formas específicas de regulación, aun cuando dichas relaciones no son siempre directas y mucho menos unidireccionales.
La tradición histórica del socialismo real —en la URSS, Europa del Este y Cuba en lo fundamental— fue concebida sobre un modelo centralizado y administrativo de dirección de la economía, que suponía la existencia de mecanismos asignativos para la regulación de los actores económicos y que eliminó casi por completo las instituciones y herramientas de la economía mercantil que posibilitaban un manejo indirecto de la misma. Dicha experiencia histórica estuvo condicionada por disímiles factores tanto prácticos como teóricos. En primera instancia, tal como argumenta Oscar Lange,[7] la planificación centralizada supuso la extensión a la normalidad económica del socialismo de los métodos de economía de guerra que habían primado en los primeros años de la revolución socialista. Y aun cuando en condiciones de excepcionalidad los mismos permitieron la defensa y la salvaguarda de la nueva revolución socialista, no eran los mecanismos más propicios para la construcción cotidiana de la economía. Esta normalidad de economía de guerra se convirtió y se identificó por error con la esencia misma de lo que debería ser la dirección de las economías socialistas.
El segundo elemento que determinó este proceso fue la consagración de una tradición teórica, que devino discurso y práctica política, que asumía como opuestos la existencia de las relaciones mercantiles y el funcionamiento de la ley del valor a la construcción de la economía socialista. Justamente se identificó con la planificación centralizada y la regulación directa y asignativa la superación de los problemas causados por la regulación inconsciente de las economías capitalistas mediante la ley del valor. Esta tendencia fue desplazada con lentitud, aunque nunca superada en su totalidad, con la adopción de los sistemas de dirección basados en el cálculo económico. Con posterioridad, en las reformas económicas de Europa del Este —años cincuenta y sesenta— se restituyó —al menos en el campo teórico— la necesidad de la planificación y regulación mercantil de las economías socialistas. No obstante, los avances prácticos fueron menos alentadores y en la realidad concreta el contenido de la planificación y en especial de la regulación económica de los Estados socialistas continuó siendo en lo fundamental directa, vertical y asignativa.
El contenido de esta regulación directa, vertical y en lo fundamental llevada a cabo en términos materiales, se caracterizó por la definición de metas cerradas y directas que incluían la asignación de los recursos principales para su cumplimiento desde los organismos planificadores centrales.[8] Esta concepción de la regulación económica suponía una visión de «ordeno y mando» de la economía, que limitaba el libre desarrollo de las potencialidades de los actores económicos al restringir en gran medida sus capacidades y marcos de actuación, así como vaciaba de todo contenido real a las categorías económicas mercantiles —dinero, mercado, valor, etcétera—.
A la regulación altamente asignativa y vertical se le pueden señalar cuestionamientos tanto teóricos como prácticos de gran peso, desde la incapacidad para el procesamiento correcto de enormes y dispersos cúmulos de información, la falta de una visión global de la economía que no fuera la construida como suma lineal de cada una de sus partes, hasta la creación de incentivos contradictorios entre empresarios y planificadores, pasando por problemas de coordinación, asignación, retardos en la velocidad en la toma de decisiones, etcétera. También se le puede objetar el hecho histórico de ser un esquema que, junto con el resto de las funciones de un sistema de dirección administrativo de la economía, tendió al burocratismo y a la ineficiencia institucional, entre otros males incompatibles con una sociedad socialista. En un sentido amplio, estos mecanismos de regulación contribuyeron a la improductividad de la propiedad socialista, a no crear los incentivos correctos para motivar a los trabajadores a la eficiencia y la superación en el trabajo y dificultaron así la consolidación de las nuevas relaciones sociales de producción y, con esto, la realización verdadera de la propiedad social.
Todos estos factores condicionan la necesidad de superar las viejas y ya obsoletas formas de la regulación en la economía y avanzar en mecanismos cada vez más indirectos, horizontales, financieros e indicativos de condicionar la actuación de los agentes económicos.
Este camino no es un trayecto fácil, ni siquiera es un trayecto con éxito seguro, pero constituye un proceso ineludible e impostergable en las actuales condiciones.
Un elemento fundamental entonces, para entender el lugar que ocupa la regulación indirecta, es lograr una distinción clara entre planificación centralizada y una economía centralizada. Tal como argumenta Pérez Soto, la primera hace referencia a la capacidad de tomar decisiones a nivel central sobre los procesos fundamentales de la economía y las estrategias de desarrollo, mientras que la segunda se refiere al sobredimensionamiento de la discrecionalidad administrativa y la verticalidad en la toma de decisiones.[9] No existe una contradicción tal entre planificación centralizada y economía descentralizada, la regulación indirecta socialista es precisamente una expresión de ello, es el mecanismo de regulación de una economía descentralizada pero planificada centralmente.
La regulación indirecta supone adaptar a los sistemas de dirección de la economía al funcionamiento de una economía mercantil competitiva y eficiente, lo que supone utilizar de manera consciente las leyes económicas para el cumplimiento de objetivos de política y no dar la espalda a la objetividad innegable de las mismas. Como veremos, este proceso trae aparejado, entre otras cosas, adecuar la economía cubana al funcionamiento de la ley del valor, lo que en el fondo requiere de un profundo y radical cambio institucional.
Regulación indirecta, instrumentos y objetivos
Dentro de la economía política burguesa la regulación indirecta está concebida como un mecanismo para la corrección de las fallas del mercado y la simulación de los resultados que se obtendrían en los modelos de competencia perfecta.[10] En los marcos de las economías socialistas esta conceptualización tiene que redefinirse en muchos sentidos para asumir el contenido de las nuevas relaciones sociales imperantes.
La misma no puede aspirar a corregir solo fallas de mercado y, mucho menos, tratar de simular los resultados de la competencia capitalista; sus objetivos deben ser cualitativamente diferentes, en línea con el cumplimiento de los compromisos sociales de nuestro modelo de nación.
La regulación indirecta deberá ser un mecanismo para lograr la eficiencia y la productividad de toda la economía, pero en especial deberá crear un marco que permita el desarrollo potenciado y el liderazgo del sector estatal de la misma.
Debe alinear la eficiencia económica con la eficacia social, que permita la sostenibilidad de un proyecto socialista de nación, a la vez que permita crear los incentivos y señales correctas no solo para la reproducción económica, sino para la producción de un hombre nuevo, la reproducción de los valores del socialismo y la verdadera realización de la propiedad social.
Regular de manera indirecta la economía supone, en principio, no recurrir a mandatos directos para controlar la actividad de los actores económicos, sino emplear incentivos, desincentivos o políticas indirectas para condicionar la actuación de los mismos. Este esquema supone así la superación de la asignación central de los recursos claves —divisas, combustible, etcétera—, sustituyéndose esta por un mecanismo descentralizado de intercambio que permitan a las empresas u otras organizaciones proveerse de estos. Se regula así un tejido productivo donde los actores puedan planificar su actividad en base a sus ingresos y no tengan que recurrir a las aprobaciones o asignaciones centrales para gestionar sus ingresos y costos, definir precios, mercados, proveedores o estrategias productivas dentro de los marcos de su objeto social. La regulación indirecta supone dirigir mediante marcos regulatorios amplios que den gran libertad de actuación a los agentes para tomar sus propias decisiones. Pero la regulación indirecta no trata de fragmentar más la economía, sino todo lo contrario, de crear las condiciones e implementar los instrumentos que permitan subordinar a los intereses nacionales la actividad económica mediante mecanismos que al mismo tiempo potencien su eficiencia.
El primer elemento que ha de destacarse entonces en la regulación indirecta es su carácter financiero, que supone la sustitución de la asignación material de recursos por métodos de asignación monetarios en la moneda doméstica. Las condiciones generales para este proceso, como el ordenamiento monetario, una reforma institucional, la superación de la segmentación de la economía y el funcionamiento de los mercados, se abordarán más adelante; solo deben ser señalados aquí como presupuestos necesarios que, desde ahora, estarán presentes en los comentarios.
En la regulación financiera, los presupuestos centrales y provinciales pasarían a jugar aquí el papel central en la asignación de los recursos del Estado, mientras que los balances materiales o de divisas se constituirían en una herramienta de carácter mayormente informativo de gran importancia, pero sin constituir un mecanismo de asignación central en condiciones normales.[11] En este contexto, los balances financieros de las empresas pasarán a tener una importancia muy superior a la actual en la definición de sus estrategias productivas y la planeación de sus operaciones futuras, que no dependerán de la asignación material de recursos desde un organismo central. Los shocks negativos a la economía se transmitirán a las empresas mediante los precios de sus insumos e impactarán sobre sus estructuras de costo, pero no tendrán forma de una restricción administrativa de sus asignaciones. El sistema de precios se convertirá en el regulador de las capacidades de oferta y demanda de las empresas.
La regulación indirecta, sin embargo, no es solo una regulación financiera, es una regulación indicativa. Los agentes económicos —en especial los productores— interactúan de manera dinámica con su medio y reciben señales de este para crear sus estrategias de producción. En los marcos de una economía mercantil, la regulación económica supone la intervención del Estado en los mercados y no en forma directa sobre los agentes individuales. Este proceso ocurre mediante el empleo de determinados instrumentos de política económica que deben incidir sobre variables claves del entorno de los agentes económicos e influir así en su actuación.
Los instrumentos de la regulación indirecta llegan a ser muy variados y algunos son ya conocidos con amplitud en la realidad cubana, otros un tanto menos. En un principio se encuentran los controlados mediante las diferentes políticas macroeconómicas —monetaria, fiscal y cambiaria—. El control de la cantidad de dinero en la economía, la tasa de interés, los impuestos, las estructuras impositivas, el esquema de tasa de cambio, entre otros. Los mismos ocupan un lugar central en la regulación indirecta, tanto por su impacto sobre diferentes variables estructurales de la economía, como por su capacidad para enviar señales sobre los actores económicos. Las políticas macroeconómicas son, por así decirlo, el —o uno de ellos— eje central de la regulación indirecta, y están llamadas a ser la forma fundamental de regulación de la economía.
Otros instrumentos muy comunes de la regulación indirecta son los financieros. Desde subsidios presupuestales tradicionales hasta la concesión de subsidios bancarizados en forma de préstamos flexibles a tasas de interés menores a las del mercado, respaldadas por el presupuesto. Sin embargo, en la implementación de un esquema indirecto de regulación deberá priorizarse la sustitución del financiamiento presupuestario por el financiamiento bancarizado, a fin de convertir al sector bancario en la principal vía para canalizar los recursos financieros excedentes de la economía hacia las entidades productivas del país. Esto no significa que los subsidios desde el presupuesto deban desaparecer, pues los mismos son una forma efectiva de redistribución secundaria y necesarios para garantizar el cumplimiento de determinadas metas sociales —subsidiar personas, productos, proyectos, empresas, etcétera—; lo que no significa que deban constituir la principal fuente de financiamiento del sector empresarial, como sí ha de serlo del sector presupuestado —salud, educación, seguridad social, defensa, etcétera—. Los mismos deberán actuar también en forma de incentivo económico y no solo como instrumentos de la política social.
Otros instrumentos de la regulación indirecta son los concursos públicos para la realización de proyectos sin distinguir formas de propiedad, siempre que no se relacionen con sectores de carácter estratégico. La creación de mercados competitivos e incentivos tributarios o de financiamiento —préstamos subsidiados— para la inversión en determinadas regiones —incentivos de localización—, ramas o proyectos, así como la utilización de tipos de cambios preferenciales —subsidiados desde el presupuesto— son también empleados en la regulación indirecta. Un elemento que también puede contribuir al ejercicio de la regulación indirecta es la participación del Estado en el desarrollo de sectores o proyectos estratégicos que permitan dinamizar el movimiento de recursos desde diferentes formas de propiedad, buscando la complementariedad con el sector no estatal de la economía a la vez que se garantiza el liderazgo del sector estatal.
Asimismo, se encuentran los instrumentos de la política de comercio exterior, como aranceles, tarifas aduanales, etcétera. Los mismos pueden emplearse para disímiles fines, desde incentivar o desincentivar la actividad importadora en determinadas ramas, hacer más competitivos los productos nacionales que su contrapartida importada o impactar sobre las estructuras de costo de las diferentes empresas. De igual forma, parte de los mecanismos de regulación indirecta son los asociados a las políticas de precios, pero no mediante la definición de precios únicos formados mediante un método tradicional de gastos, pues en un esquema indirecto de regulación la política de formación de precios deberá ser en su mayoría, en última instancia, decisión de las entidades empresariales. Lo que no significa sustraer del todo la capacidad de los reguladores de fijar precios de determinados grupos de bienes que tengan carácter estratégico en lo económico o lo social, así como que propicien un mecanismo de regulación sobre el resto del mercado. Mas, el control directo masivo de precios debe ser solo una política relegada a situaciones de excepción.
La regulación indirecta es ejercida, además, mediante el empleo de penalidades o desincentivos a la actuación de las empresas. Entre ellos podemos encontrar la creación de barreras legales a la entrada en determinadas ramas, recargos impositivos por incumplimientos o multas, impuestos por el uso indiscriminado de los recursos naturales, o los asociados a la subutilización de los factores productivos como podrían ser los impuestos sobre tierras ociosas, por solo mencionar algunos.
Los instrumentos indirectos permiten igualar en el plano de la regulación actores estatales y no estatales, por lo que contribuyen a superar los problemas regulatorios que impone una matriz de actores económicos heterogénea tanto en formas de propiedad como de gestión. Este paradigma de regulación supone al mismo tiempo la creación del entono institucional bajo el cual empresas estatales, cooperativas, privadas, mixtas y trabajadores por cuenta propia puedan competir de forma justa y pareja en un mercado regulado. La forma indirecta ha de ser entonces el mecanismo fundamental mediante el cual interactúen los organismos reguladores con todos los actores del tejido productivo.
Este proceder implica en gran medida superar la verticalidad que ha caracterizado a las formas de regulación del sector estatal, mediante los mecanismos de «ordeno y mando», que por igual se han intentado aplicar sobre mercados en donde participan actores privados, con nefastos resultados. La experiencia histórica tanto en Cuba como en otras experiencias socialistas es que no se puede regular el sector privado con las mismas lógicas e instrumentos que de manera tradicional han existido en el sector estatal. Asimismo, dichas fórmulas verticales no solo limitan las capacidades de acción y los incentivos de los productores, sino que limitan la creación de relaciones orgánicas y horizontales entre los mismos. De igual forma, la verticalidad inmanente a la regulación directa en el sector privado ha contribuido al crecimiento de la informalidad y el mercado negro, pues los objetivos de maximización de ganancia no suelen contenerse mediante la extensión de las prohibiciones y suelen ser canalizados por estos otros medios ante las rigideces del entorno regulatorio.
El carácter horizontal tanto de la regulación como de la forma de interrelación de los agentes determinará que el impacto de las políticas regulatorias tenga un efecto similar sobre todos los actores del tejido productivo. Con ello se lograría que la respuesta a cada regulación indirecta esté determinada en lo fundamental por las condiciones de partida de cada actor económico y, en especial, por las particularidades y posibilidades del entorno institucional en el que cada cual desempeñe su actividad.
Regulación indirecta y transformaciones necesarias para su instrumentación
Ya comentábamos que existen tres condiciones generales en las que se debe avanzar para la instrumentación efectiva de la regulación indirecta:
a) el ordenamiento monetario y cambiario; b) una profunda reforma del marco institucional; c) el funcionamiento efectivo de los mercados.
La regulación indirecta supone, y desde muchos puntos de vista este es su elemento fundamental, una trasformación de los marcos institucionales en que se desempeñan los actores de la economía cubana — en especial del sector estatal — , más aún requiere una transformación de la lógica de actuación de dichos actores. La indirecta es la forma de regulación por excelencia de una economía monetario-mercantil y necesita, para su implementación, el desarrollo de las relaciones mercantiles y de las instituciones coherentes con la misma. Aplicar una estrategia de regulación indirecta, asignación financiera, penalidades e incentivos, como la que ha sido anunciada en días recientes, sin que existan las condiciones mínimas indispensables para ello puede tener un efecto nulo o incluso contraproducente si se inscriben en un entorno viciado por la mentalidad administrativa, marcos regulatorios centralmente asignativos, con pocos márgenes de decisión real en las entidades productivas y sin un cambio en la lógica de actuación de los reguladores. De nuevo, la transformación de las mentalidades y las instituciones condicionadas por ellas jugarán el papel clave en el éxito o el fracaso de este proceso. Una transformación tanto del entorno macro —instituciones— como del entorno micro —a nivel de empresa— será necesaria para el éxito de la regulación indirecta.
Si repasamos el panorama de la regulación económica en Cuba veremos que ya se emplean disímiles instrumentos indirectos —tasa de interés, aranceles, impuestos etcétera—, pero su entorno continúa viciado por una lógica de funcionamiento asignativa y administrativa en lo fundamental. En la práctica, dicha combinación de elementos termina por vaciar de contenido real a los instrumentos indirectos, convirtiéndolos en rellenos de una regulación administrativa que sigue siendo la forma fundamental de relación entre los entes reguladores y los agentes de la economía. Para decirlo de forma clara: el problema no son los instrumentos sino las condiciones del entorno que no permiten que los mismos sean en realidad efectivos. El éxito práctico de la regulación indirecta no está solo en el empleo de los instrumentos por sí mismos, sino en la creación de un ambiente institucional y relaciones en verdad mercantiles que permitan el funcionamiento efectivo de estos. Estas tareas son en la práctica mucho más complejas de instrumentar que el empleo de este o aquel instrumento puntual.
Las formas organizacionales tradicionales de la producción mercantil se dan en los mercados, y las formas sustitutas a los mismos muchas veces vienen asociadas al intento de superar o corregir los resultados producidos por estos. Las formas jerárquicas de organización que priman en las economías centralmente administradas, a modo de sustitución de la organización dispuesta en el mercado, han determinado sin embargo estrechos marcos de actuación de los agentes y, si bien han cosechado algunos beneficios, sus costos en términos de independencia real de las empresas, incentivos, capacidad de procesar información, así como la velocidad y exactitud en la toma de decisiones, suelen ser muy superiores.
Si pensamos por un momento en cuáles son los requisitos básicos de la regulación indirecta, no será difícil identificar la necesaria autonomía de los productores, pero más que eso la capacidad de recibir y modificar su comportamiento en dependencia de las señales y las condiciones de su entorno. El carácter indicativo de la regulación indirecta supone que no puede ser un mecanismo efectivo de regulación si se desarrolla sobre agentes pasivos o limitados, como es el caso en el sector estatal, por las regulaciones de su ambiente institucional.
La regulación indirecta supone en todo momento el paradigma tradicional de la descentralización de la gestión de la empresa socialista, aunque es más que ello en muchos sentidos. Como es evidente, en una regulación indirecta de la economía, las empresas socialistas —y el resto de actores del tejido productivo— deben obtener cuotas cada vez mayores de autonomía relativa, poder gestionar sus recursos y acceder a ellos en dependencia de su desempeño y objeto social. La empresa debe tener poder de decisión sobre los salarios que pagará a sus trabajadores, siempre respetando los mínimos sociales establecidos; debe tener posibilidad de decisión exclusiva sobre sus proveedores, estrategias de crecimiento y expansión; definir sus precios de compra y venta en función de sus propios estudios de mercado, estructura de costos, potencialidades de la demanda, etcétera. De igual manera, los precios deberán surgir de un proceso de negociación mercantil y poder adaptarse de forma ágil a los cambios que las condiciones de la actividad económica les imponga.
Un requisito indispensable en este proceso es que el sistema de precios recupere su función como transmisor de señales en la economía. Esto supone que los precios deberán expresar de forma mayoritaria las condiciones reales de los diferentes mercados, y no ser solo producto de una fijación administrativa. La condición base para este hecho está en el necesario funcionamiento competitivo de estos mercados y, más aún, en una regulación subyacente de los mismos mediante mayoritarios criterios de eficiencia y rentabilidad empresarial. En otras palabras, por la ley del valor.[12] En la práctica, la regulación indirecta trata de eso, de emplear de manera consciente los mecanismos derivados de la ley del valor para guiar y condicionar el comportamiento de los actores económicos. Solo en las condiciones en que los actores económicos se muevan en torno a criterios de eficiencia mercantil y estén en presencia de marcos regulatorios que les permitan seguir dichos objetivos, la implementación de una regulación indirecta cobrará verdadero sentido. Resulta en verdad muy contradictorio hablar de avanzar en el empleo de instrumentos y métodos indirectos de regulación, mientras se insiste en el sostenimiento de un mecanismo administrativo generalizado de control de precios.
Otro requisito indispensable, muchas veces pasado por alto, para el éxito de la regulación indirecta —que supone siempre un carácter financiero— es que nuestra moneda recupere su contenido y vuelva a jugar las funciones principales que le corresponden como equivalente general: medida de valor, medio de circulación, medio de pago y medio de atesoramiento. En este sentido, un impedimento de primer orden que atenta contra el éxito de la regulación financiera y toda la regulación indirecta en su conjunto es la persistencia de la dualidad monetaria y cambiaria en nuestra economía.
No se puede hablar de regulación financiera si la moneda doméstica no expresa los valores reales de la actividad económica. No se puede hablar de regulación financiera si las empresas no pueden acceder, aun teniendo los pesos cubanos —CUP o CUC—, a un mercado cambiario a obtener las divisas que necesitan para su actividad, lo que condiciona un mecanismo centralizado y administrativo de permisos, asignaciones y certificados que dejan muy poco espacio para la actuación autónoma de las empresas. No se puede hablar de regulación financiera si uno de los principales recursos de la economía, las divisas, son asignadas desconectadas por completo de los flujos monetarios domésticos. No se puede hablar de regulación financiera si el esquema cambiario fuerza a sostener subsidios para que pueda operar el sector exportador, o a una conducción puntual de las importaciones y a crear mecanismos alternativos para el encadenamiento productivo en un ambiente de desincentivos al encadenamiento interno. No se puede hablar de regulación financiera si la moneda nacional opera mayormente como mecanismo contable para registrar las operaciones decididas desde métodos administrativos.
El desorden cambiario y monetario de nuestra economía es así uno de los mayores inconvenientes para avanzar en una regulación indirecta de la misma. Sin embargo, si escarbamos un poco sobre la superficie nos daremos cuenta que este desorden no es solo causa de una práctica segmentadora y asignativa, sino que es también el producto «consecuencia» de una mentalidad heredada que tiende a la segmentación y que supone que la mejor forma de gestionar los desequilibrios es mediante mecanismos administrativos de control y asignación directa. Eliminar la dualidad cambiaria/monetaria es importante, pero más importante aún es eliminar las mentalidades y lógicas que las producen, para asegurarnos que dichas distorsiones no se reproduzcan bajo otras formas en el futuro. La regulación indirecta también supone una economía única, sin segmentaciones administrativas que creen pequeños subsistemas cerrados.
Otros factores claves que juegan un papel en contra de la descentralización y la regulación indirecta, son la persistente escasez crónica de recursos de nuestra economía y el escenario de economía de guerra y bloqueo económico al que ha sido sometido el país. Estos factores tienden a reforzar la aparente necesidad de la centralización y la regulación directa, aun cuando la experiencia histórica da pruebas de que la descentralización permite una asignación más eficiente de recursos escasos y a la larga ha sido siempre la salida racional que se ha llevado a cabo en momentos de extrema necesidad —entiéndase la NEP soviética, o las reformas cubanas de los noventa del pasado siglo—. Resulta irónico que lograr sostener una apertura descentralizadora en tiempos de mayor abundancia ha sido un reto mucho más difícil de sostener por las economías socialistas que la propia apertura en momentos de escasez extrema. De nuevo las mentalidades centralizadoras y administrativas imponen una dinámica de reproducción que muchas veces atenta contra el propio desarrollo de la economía socialista. Dicho, en otros términos: la escasez o el bloqueo no son los factores que determinan que deba subsistir la regulación directa, la forma de pensar en la cual la escasez y el bloqueo deben ser siempre administrados por métodos asignativos es la que lo hace.
Esto no significa, por el contrario, que no sea necesario distinguir entre condiciones de normalidad y situaciones de emergencia —ejemplo, el Gran Confinamiento—. La regulación indirecta no es siempre, y en todo momento, la negación absoluta de la asignación directa de recursos, ni de los controles de precios y transacciones. Determinados momentos y contextos pueden justificar el empleo de estos mecanismos —que podrían seguir siendo parte de los instrumentos de regulación en manos de los planificadores—, pero deben ser superados como los métodos por excelencia de regular los actores económicos en Cuba. Tenemos que superar la conversión de la economía de guerra o los momentos de excepción en la normalidad de nuestra actividad económica; esto no sería una garantía de existencia, pero nos colocaría al menos en un camino correcto.
Las ideas asociadas a la regulación financiera e indirecta vinieron a adecuar la visión de la regulación socialista a una realidad innegable: La construcción de la economía socialista y, por tanto, la planificación y la regulación, siempre tienen por base relaciones mercantiles-monetarias, aun cuando las decisiones de asignación no estén basadas en criterios congruentes con mecanismos de eficiencia de mercado —entiéndase regido por la ley del valor—. Emplear los mecanismos mercantiles, tratando de minimizar al máximo sus efectos nocivos, no solo se convierte en una oportunidad para la planificación y regulación económica en el socialismo, sino una necesidad imperiosa ante los retos concretos del periodo de transición.
En este esquema, las empresas estatales y el resto de los actores del tejido productivo tendrían que tener la capacidad de independencia operativa, de acceder a recursos por medio de mercados regulados, de emplear sus ingresos para comprar lo que necesiten sin necesidad de asignaciones o supervisiones centrales. Algunas transformaciones generales para dicho proceso ya han sido comentadas, otras serán resumidas a continuación:
a) Desde el punto de vista institucional es también necesaria una renovación profunda del entramado legal y de las instituciones que deben regir la regulación de la economía, así como de la lógica y la autopercepción que de dichas instituciones tienen los que en ellas trabajan.
El primer objetivo en el entorno institucional es concretar y definir la separación entre funciones estatales y empresariales. Definir y reforzar con exactitud una segmentación institucional clara: los ministerios globales trazan las directrices generales de la planificación, son los que ejercen la regulación indirecta mediante los instrumentos de política, controlan así los equilibrios globales de la economía, proyectan el camino y crean los planes para incentivar el desarrollo de sectores claves, conducen la economía con una mirada global de la misma y emplean los balances materiales como instrumentos indicativos pero no para la asignación recursos de forma centralizada; los ministerios ramales son entes reguladores y normativos, pero no controlan directamente la actividad empresarial estatal ni la no estatal, ni asignan recursos; las empresas administran los recursos de la economía, producen y fijan precios, piden créditos y se hacen responsables de sus finanzas; el gobierno como proveedor de servicios fundamentales concurre a un segmento no mercantilizado de los intercambios ofreciendo bienes y servicios de interés social —salud, educación, cultura, etcétera—, igualmente provee servicios en un entorno mercantil subsidiado —cultura, deporte, agua electricidad etcétera—; el gobierno en tanto presupuesto subsidia de forma financiera sectores de la economía, planes estratégicos, empresas o personas. Cada rama del Estado debe contar con independencia funcional — planificadores, ministerios ramales, empresas estatales, gobierno en tanto presupuesto o como proveedor de servicios—, aun cuando responde a un mismo poder público. En la independencia funcional está la garantía de los límites y de prevenir los excesos de una mentalidad administrativa.
b) La regulación indirecta exige también, en el plano institucional, una redefinición del organismo regulador de precios en la economía.
En la práctica actual el Ministerio de Finanzas y Precios —MFP— controla las regulaciones generales de precios de la economía, pero en un contexto de mayor descentralización y métodos indirectos de regulación, no tiene sentido una institución que fije de manera directa los precios ni que controle una política directa central de estos. Es necesario entonces que el empleo de políticas indirectas de corte macroeconómico —fiscal, monetaria y cambiaria— ocupe el lugar que antes estaba dado a los métodos directos de control de precios en el MFP. Es destacado entonces el lugar que tendrá que jugar el Banco Central, como institución encargada de la política monetaria y, en última instancia, del control indirecto de precios mediante esta —control de la cantidad de dinero y la tasa de interés—. Redefinir a quién le toca el control indirecto de precios en un escenario de regulación financiera, indirecta y descentralizada es una tarea de orden prioritario para el fortalecimiento del nuevo esquema institucional que deberá regir este tipo de regulación. Tanto como lo es el hecho de que el Ministerio de Finanzas concentre todos sus esfuerzos en la ejecución de la política fiscal del Gobierno y sea capaz de su coordinación con el resto de los actores de la regulación macroeconómica.
c) Desde el punto de vista del acceso a recursos claves y, en general, la comercialización de mercancías, supone el ya comentado funcionamiento de una fijación descentralizada y autónoma de precios, de manera tal que las empresas puedan adaptar los mismos a las condiciones del mercado y evitar desequilibrios persistentes como la escasez crónica.
La asignación financiera de recursos, presupone mecanismos mercantiles y monetarios de intercambio y distribución de mercancías, lo que supone obligatoriamente dejar actuar un sistema de precios descentralizado. Esto no significa que el gobierno no pueda intervenir para subsidiar precios intermedios, personas o productos finales si así lo decide, pero debería hacerlo empleando lo menos posible los mecanismos administrativos de fijación de precios. Esto tampoco supone dejar de combatir la especulación, el acaparamiento o imponer controles de precios en determinados momentos de necesidad, pero es prioritario crear las condiciones para una correcta realización de estas tareas, lo que incluye una transformación del esquema de precios relativos de la economía, incluyendo los salarios.
d) De forma similar, desde el punto de vista del acceso a divisas, supondría la creación de un mercado de cambio efectivo, a una tasa de cambio fundamentada que permitirá la compra y venta fluida de divisas por parte de personas naturales y jurídicas, lo que no quita la posible intervención del Estado para lograr determinados objetivos, cuidando siempre que estos sean logrados en su mayoría por mecanismos financieros—ofertar o demandar más divisas— y no de manera exclusiva por métodos administrativos —volver a un esquema de asignación centralizada—.
La asignación centralizada de divisas puede mantenerse en algunos espacios, como en sectores estratégicos o en las entidades presupuestadas.
e) Desde el punto de vista del acceso a créditos y financiamientos descentralizados, supone una ampliación del mercado de fondos prestables, de incentivos crediticios en términos comerciales de corto plazo y de préstamos de inversiones de largo plazo.
Supone el hecho de avanzar en sustituir los financiamientos presupuestales por financiamientos bancarios y avanzar en todo el entramado de marcos institucionales y regulaciones que esto requiere, lo que implica eliminar en el camino los desincentivos que llevan a muchos actores económicos a no recurrir al sistema financiero. Sustituir por el crédito comercial o de inversiones muchas de las formas administrativas que hoy priman en la economía es también un paso de avance en la superación del paradigma asignativo de regulación. Esto conlleva no solo elementos técnicos como mayor bancarización o diversificación de métodos de pago, sino elementos más de estructura institucional como el desarrollo y profundización de los mercados financieros locales de capitales y deuda pública. Pero, más que todo, requiere superar los problemas del bajo nivel de desarrollo de las relaciones financieras y mercantiles, así como el entorno administrativo que crea bajos incentivos o desincentiva la oferta y demanda de crédito.
f) Con respecto al sector no estatal supone su correcta regulación. Permitir el acceso a la personalidad jurídica de aquellas actividades económicas realizadas por trabajadores por cuenta propia y que, de hecho, son más identificables con empresas micros, pequeñas o medianas.
De esta forma se logran normalizar los flujos de esa actividad económica, al distinguir gastos de inversión y consumo a lo interno del sector de la población. Al mismo tiempo permite un mecanismo para transparentar la actuación de dichos actores al construir un marco regulatorio que permita a los mismos exigir derechos a la vez que los compulse a cumplir con sus obligaciones y regulaciones sociales de una forma más eficiente.
Lo que hemos comentado hasta aquí hace ver que un nuevo esquema de regulación económica supone, entre otras cosas:
a) Profundas transformaciones institucionales que permitan el funcionamiento de los mecanismos de control indirecto.
b) La superación de las mentalidades y reglas informales que condicionan una práctica segmentadora y administrativa de la economía.
c) Superación de las distorsiones introducidas por la dualidad monetaria y cambiaria.
d) Mayor autonomía del tejido empresarial, capacidad de decisión sobre sus operaciones y los precios con que ejecutan las mismas.
e) Una profundización de los mercados y métodos financieros, así como expansión del crédito y los financiamientos bancarizados en la economía.
f) Un mayor predominio de políticas públicas de corte macroeconómico, que impactan de forma general a todo el tejido productivo sin distinguir en formas de propiedad ni de gestión.
Una nueva concepción de la regulación socialista debe tener como centro crear un entorno jurídico y económico que permita aprovechar al máximo el talento que se crea en el país, sin importar la forma de propiedad en la que se desarrolle. Debe crear incentivos para la competitividad, la exigencia y el control sin distinguir formas de gestión. Debe crear un entorno institucional que propicie la creatividad, el emprendimiento y la superación como un modelo a seguir que se potencia dentro de la economía nacional. Porque más allá de las condiciones de partida y un escenario internacional hostil, la calidad de las instituciones y de su trabajo determinan en una medida invaluable el éxito o el fracaso de cualquier modelo de nación.
La calidad de la regulación económica no puede entenderse desligada de la calidad de las instituciones formales que las producen y no basta con la trasformación de las instituciones formales —reglamentos, leyes, etcétera—, sino trabajar en la sustitución de la mentalidad y modos de hacer que se han posicionado como reglas informales del juego económico. No es cierto que existan recetas únicas de entorno institucional al estilo que insinúa el Banco Mundial,[13] cada país debe intentar desarrollar aquellas que más se adapten a sus condiciones y modelos de sociedad, pero corregir aquellos problemas que ya han sido esclarecidos de manera pedagógica en los últimos años debería ser una tarea de primer orden en la marcha de nuestras transformaciones.
Todo esto, sin embargo, no supone ni por un instante dejar de reclamar el control de los trabajadores sobre los medios de producción fundamentales —y otros no tan fundamentales pero que puedan tener determinado interés social—, todo lo contrario, supone una planificación más democrática, más descentralizada y pensada desde el poder popular. Someter a la competencia mercantil, que no significa competencia capitalista, a las condiciones de rentabilidad y eficiencia determinadas por un entorno competitivo a un determinado grupo de empresas estatales no puede ser visto sino como un beneficio de largo plazo, aun cuando puede introducir distorsiones con las que habrá que aprender a lidiar en el corto. Y no puede ser visto esto como un sinónimo de menos control popular sobre la actividad económica, sino como lo que es: un control financiero, indirecto y descentralizado, pero donde los trabajadores en sus unidades productivas y a nivel global mediante un proceso de mayor transparencia de la política económica han de tener un papel más predominante que en el modelo anterior de dirección de la economía.
El futuro, que no está escrito, será el juez inapelable del camino que iniciamos, será quien juzgue lo que haremos y lo que pudimos hacer, porque ese futuro hoy, está nuestras manos.
Notas:
[1] Las reformas en Europa del Este nunca llegaron a ser tan profundas y radicales como plantearon los autores señalados, y la regulación indirecta nunca se posicionó como el mecanismo de regulación por excelencia de dichas economías. No es correcto identificar las fallas crónicas de funcionamiento que llevaron a la caída del «socialismo real» en las siguientes décadas con las reformas económicas ni con la regulación indirecta. Tal vez, en el plano económico, la limitación de las reformas agudizó el estancamiento económico de las dos décadas siguientes (setenta y ochenta) pero los fenómenos que dieron al traste con el éxito de estos modelos son mucho más complejos y rebasan en gran medida las cuestiones económicas.
[2] Brus, Wlodzimierz. El funcionamiento de la economía socialista. Barcelona, 1969; Kornai, Janos. Crecimiento armónico frente a crecimiento anárquico. Editorial Saltés S.A., Madrid, 1977.
[3] Vélez Álvarez, L.G. Teoría y Métodos de Regulación Económica de los Servicios Públicos Domiciliarios, 2013. Recuperado de: http://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2013/04/teoria-y-metodos-de-regulacion.html
[4] Barrantes, Roxana. Teoría de la regulación. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2018.
[5] También conocida en otros lugares como función de coordinación.
[6] Landa de Saa, Y., Estevez Quintana, R. y Maqueira Linares, A., «Planificación y regulación económica. Fronteras y vasos comunicantes en Cuba». En Observatorio de la Economía Latinoamericana, número 194, 2014. Recuperado de: http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/cu/2014/regulacion-economica.html
[7] Lange, O. Papel de la planeación en la economía socialista. Instituto de Política y Economía Nacionales de Belgrado, 1957.
[8] Fernández, Oscar. Rasgos esenciales del modelo de funcionamiento económico en Cuba. Limitaciones y retos de las transformaciones en marcha. Economía y Desarrollo, volumen 147, número 1, 2012. pp. 38–63.
[9] Pérez Soto, C. Planificación, descentralización y mercado: una formula necesaria en el socialismo. La Tizza, 2020. Recuperado: https://link.medium.com/HTeDzxsXk8
[10] Barrantes, Roxana. Op. Cit.
[11] Fernández Estrada, Oscar. Hacia una nueva visión de la planificación en Cuba. Cuban Studies, volumen 44, University of Pittsburgh Press, 2016. pp. 90–111.
[12] La ley del valor supone que la regulación de la producción y los intercambios mercantiles están guiados por los gastos de trabajo social de los productores. Esta regulación inconsciente que opera de espalda a los mismos se manifiesta en la superficie como una regulación en términos de eficiencia y rentabilidad o, mejor dicho, en la necesaria economización de gastos sociales que se representan en la práctica como costos de producción. Supone también que los precios tendrán una relación directa con las condiciones de su producción y los mercados.
[13] Banco Mundial. Building Institutions for Markets. World Development Report. Oxford University Press, 2002.