Las diferentes transformaciones e iniciativas de los últimos años, como la conversión de la OUA en Unión Africana, la creación del NEPAD, junto a un conjunto de planes para África (G8, UE, Comisión Blair…) y el Plan África recientemente aprobado por el gobierno español, vienen a configurar el grueso de una nueva estrategia de lucha […]
Las diferentes transformaciones e iniciativas de los últimos años, como la conversión de la OUA en Unión Africana, la creación del NEPAD, junto a un conjunto de planes para África (G8, UE, Comisión Blair…) y el Plan África recientemente aprobado por el gobierno español, vienen a configurar el grueso de una nueva estrategia de lucha contra la pobreza para el continente, más o menos consensuada entre los principales actores de la cooperación, en torno al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la eficacia de la ayuda. Este artículo, siempre con ánimo constructivo, trata de poner en evidencia algunas de las limitaciones, deficiencias e incoherencias de este Plan español y de sus principales líneas de acción [1].
En cuanto a la línea de acción que trata sobre la «contribución al afianzamiento de la democracia, el respeto a los Derechos Humanos (DDHH), la paz y la seguridad», hay que señalar que los conceptos y las iniciativas que se prevén en este Plan no difieren excesivamente de las de otros actores hegemónicos. Se enfatizan los nexos de unión entre la seguridad y el desarrollo y se prioriza el envío de fuerzas militares en operaciones de paz y el acompañamiento electoral, sobre otro tipo de medidas más innovadoras como podrían ser la reducción del comercio oficial de armas y el combate a su tráfico ilegal, el envío de brigadas civiles de paz o el apoyo decidido a experiencias de democracia participativa.
En este Plan la democratización sigue identificándose con sus aspectos formales y en menor medida con el fortalecimiento de las políticas públicas y la participación de la ciudadanía africana. Mientras que la percepción de los conflictos armados en el continente deja en un segundo plano las causas estructurales y la responsabilidad de los actores externos en éstos y opta por un enfoque de seguridad de carácter más reactivo que preventivo.
Lucha contra la pobreza y control de la inmigración
Sobre el objetivo de «la lucha contra la pobreza y la contribución a la agenda de desarrollo de África», a diferencia del Plan Director de la Cooperación Española del MAEC (Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación) y de la Estrategia de la UE para África, que convierten los ODM en sus objetivos principales, este Plan trata de recoger otros elementos de la acción exterior española hacia el continente, por lo que se puede interpretar que la lucha contra la pobreza es sólo una línea de acción más, y que, por el contrario, la defensa de los intereses inversores y comerciales españoles, el control migratorio y la lucha contra el terrorismo acapararán buena parte de los recursos. Además, los montos y mecanismos de seguimiento de las diferentes sublíneas y programas contemplados en el Plan no se concretan suficientemente, dejando un amplio margen de maniobra a las futuras decisiones del MAEC sobre África.
En cuanto al «fomento de la cooperación para regular adecuadamente los flujos migratorios» advertir que la rápida elaboración y aprobación de este Plan parece tener una de sus razones fundamentales en esta cuestión. En él se definen objetivos y medidas concretas destinadas a alinear las políticas migratorias y los flujos migratorios de los países socios con los intereses españoles. Una constatación de este hecho es que se percibe un protagonismo del grupo regional ECOWAS-CEDEAO (del África occidental), en detrimento de otros proyectos de integración regionales, en tanto que, tras el Magreb, esta zona del continente es la que concentra los principales países de origen de los flujos migratorios que llegan a España.
Además, hay que subrayar que los nuevos acuerdos marco de cooperación migratoria con varios países africanos inauguran una nueva modalidad de condicionalidad que, a cambio de la colaboración en la repatriación de «emigrantes ilegales» o el mayor control en sus países de origen, promete un incremento de la ayuda y las inversiones. A diferencia de algunas iniciativas europeas que insisten en la coherencia entre las políticas de migración y de desarrollo, la regulación y canalización de la inmigración legal y el codesarrollo, este Plan prefiere centrarse en el control administrativo, policial y judicial para la lucha contra la inmigración de indocumentados.
También está prevista «la participación activa en el desarrollo de la Estrategia de la Unión Europea hacia África» a través del aumento de la presencia funcionarial de españoles en las instituciones europeas y del seguimiento a determinados objetivos e iniciativas de las instituciones comunitarias. Sin embargo, además de los desajustes señalados entre la UE y España en el ámbito de la cooperación migratoria y la lucha contra la pobreza, el Plan español tampoco atina con la política comercial. El gobierno español no determina con claridad su posición en el actual debate abierto tras la firma del Acuerdo de Cotonú, sobre la formación de áreas de libre comercio entre la UE y diversos grupos regionales africanos bajo la denominación de EPAs (Economic Partnership Agreements) y sobre el reparto equitativo de los costes y beneficios de la integración comercial entre economías de muy diferente nivel de desarrollo en ausencia de instrumentos compensatorios o redistributivos. En otras palabras, se quiere un mayor protagonismo en la política comunitaria hacia África sin tener clarificados unos criterios mínimos ni las medidas de acción.
«Presencia» española en África
Otra línea de acción contemplada en el Plan es «la promoción de los intercambios comerciales y de inversión». Se manifiesta la voluntad de dar continuidad a los instrumentos financieros de apoyo al comercio y a la inversión para seguir fomentando la presencia empresarial española en África, especialmente en el sector de los hidrocarburos y en el pesquero. Sin tener en cuenta los resultados concretos de este apoyo en términos de desarrollo económico local, se parte del principio simplista de que la defensa de los intereses económicos (inversores y comerciales) españoles es perfectamente compatible con el desarrollo africano y que esta relación es siempre beneficiosa para las economías africanas. El caso de las empresas españolas en Latinoamérica pone de manifiesto que ni las inversiones de capital exterior, ni el incremento de flujos comerciales tiene siempre que interpretarse en términos de beneficios automáticos.
En cuanto «al fortalecimiento de la cooperación cultural y científica», junto al protagonismo de la actividad del Instituto Cervantes en la promoción del español, la principal novedad es la creación de la Casa África como un nuevo instrumento de acción diplomática y como espacio abierto para las sociedades civiles africanas y españolas. Esta última apuesta podría ser interpretada como un acierto en tanto que desde esta nueva institución se podrán poner en marcha nuevas iniciativas culturales y científicas que diversifiquen la excesiva centralidad actual del objetivo de la promoción del español en el continente. No obstante, su creación puede también acarrear duplicidades y confusiones mientras no se concreten los objetivos y acciones a desarrollar por las distintas instituciones encargadas de la cooperación cultural y científica con África (MAEC-AECI, Fundación Carolina, Instituto Cervantes y ahora la Casa África). También se echan en falta líneas de acción para que España pueda aprender y beneficiarse del intercambio cultural con los países africanos, por ejemplo medidas concretas para la difusión de las lenguas africanas en España.
El Plan contempla también «el refuerzo de la presencia política e institucional española en África», a través de un mayor despliegue institucional de la administración del Estado, la promoción de la presencia y capacidad de influencia de España en las organizaciones internacionales relacionadas con África y un refuerzo del diálogo político y social mediante viajes y encuentros oficiales. Sin embargo, la creación de nuevas embajadas, OTCs, memorandos de entendimiento… parece estar más encaminada a dar respuestas a la política de intereses españoles en África que a la cooperación internacional y al desarrollo del continente.
Se establecen también una serie de «prioridades geográficas», que a diferencia de la estrategia UE-África no tratan al continente en su conjunto. El Plan del gobierno español se circunscribe al África subsahariana, mientras que la estrategia europea abarca también el norte del continente. De cara al futuro, este hecho puede plantear disfunciones en la convergencia de objetivos y en la puesta en marcha de acciones en el marco de la Política de Vecindad de la UE, el Enfoque Global de Migración, el Consenso Europeo…
En el Plan también se presentan notas concretas de acción para los países de interés prioritario, los de especial seguimiento y para las organizaciones regionales prioritarias. En función de dicha selección de países, a cualquier observador se le generarían muchas dudas sobre la importancia de la lucha contra la pobreza como criterio determinante. De hecho, parece que son los intereses económicos (especialmente pesqueros y energéticos) y su relevancia estratégica como país de tránsito y origen de la inmigración los que determinan la condición de país de interés prioritario o de especial seguimiento. También habría que destacar la falta de coincidencia con la categorización de las prioridades geográficas realizada por el Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008, ya que en éste se distingue entre países prioritarios, de atención especial y preferentes, y tampoco hay coincidencia en el listado de países.
En conclusión
Una primera conclusión en torno al modelo de desarrollo y cooperación que se propone desde el Plan África es que este documento, a pesar de todo lo anterior, puede ser calificado como honesto en tanto que hace un esfuerzo por intentar congeniar unos principios éticos y solidarios con los intereses propios, sin jugar a ocultar los segundos. Además, el gobierno español ha tratado de aportar algunas ideas innovadoras como la «alianza de las civilizaciones», el «multilateralismo eficaz» y la «cooperación Sur-Sur (América Latina-África)». Otra cuestión es dotar de contenidos a estas propuestas.
Una segunda conclusión es que el Plan hay que inscribirlo dentro de un nuevo paradigma dominante, que trata de trascender la «vieja» ortodoxia neoliberal del Consenso de Washington y de las Políticas de Ajuste Estructural, y que apuesta por un «nuevo consenso» en torno a los ODM y la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. Así, apuesta por este nuevo modelo de asociación (partenariado) entre los donantes (UE, España…), que se comprometen a coordinarse (armonización) y a alinear su ayuda con la agenda política de los países africanos (alineamiento) al mismo tiempo que el receptor africano (o socio) se compromete a liderar sus procesos de desarrollo (apropiación) en base a una política de resultados orientados a alcanzar esos objetivos de lucha contra la pobreza.
Lo cuestionable de esta «nueva ortodoxia» sobre la lucha contra la pobreza es que no incorpora una mayor atención sobre los derechos, la igualdad, la justicia social y la redistribución, y tampoco se posiciona críticamente ante las recetas neoliberales anteriores y presentes. Además, este nuevo modelo de asociación centrado en la eficacia de la ayuda también tiene sus limitaciones, en tanto que los gobiernos africanos dicen a los donantes lo que éstos quieren escuchar, y el resultado final es con frecuencia ajeno a las necesidades reales de la ciudadanía y a la participación de las comunidades locales en la toma de decisiones.
En definitiva, señalar que en las bases para la acción exterior y la cooperación española en el continente africano priman los intereses políticos, económicos y estratégicos. En otras palabras, en el Plan África hay poco espacio para las alternativas basadas en un discurso emancipador del desarrollo humano, en una nueva concepción transcultural de los DDHH y en una nueva concepción de la cooperación cosmopolita protagonizada por las redes mundiales de ONG, sindicatos y sociedad civil en general, en interacción con los otros actores de la cooperación, e inspirada en la idea de acompañamiento y de diálogo en igualdad.
* Jokin Alberdi Bidaguren y Eduardo Bidaurratzaga Aurre forman parte de HEGOA (Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional), Universidad del País Vasco. Este artículo ha sido publicado en el nº 24 de la edición impresa de Pueblos, diciembre de 2006. Ilustraciones: Paula Cabildo.
Nota:
[1] Este trabajo analiza el Plan África del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación español. Ver: MAEC (2006): Plan África. 2006-2008. Existe una versión más completa de este artículo en el foro de discusión sobre la Ayuda Oficial al Desarrollo de FRIDE.