A más de 20 años de la crisis migratoria de agosto del 94 y de la puesta en vigor por la administración Clinton de la política de «Pies secos/ pies mojados», suceden inesperados acontecimientos en la relación migratoria entre Cuba y los Estados Unidos con la firma de los últimos acuerdos migratorios. Pareciera que los […]
A más de 20 años de la crisis migratoria de agosto del 94 y de la puesta en vigor por la administración Clinton de la política de «Pies secos/ pies mojados», suceden inesperados acontecimientos en la relación migratoria entre Cuba y los Estados Unidos con la firma de los últimos acuerdos migratorios. Pareciera que los cubanos se encaminan a dejar de ser una inmigración favorecida en ese país.
En el presente siglo la migración se ha convertido en un tema clave en las relaciones internacionales, vinculada con los conflictos y contradicciones agudizadas por el proceso de globalización neoliberal y las crisis, que la ratifican como un problema multidimensional, común para sociedades receptoras, emisoras y de tránsito.
Múltiples interrogantes se derivan de la situación migratoria en el mundo, que asumen particular presencia en Cuba. Entre ellas se encuentran:
- ¿Cuáles son los efectos de la emigración sobre la estructura económica, social y las relaciones internacionales del país?
- ¿Cómo evaluar en el plano de las relaciones económicas variables tales como la creciente dependencia de las remesas familiares para el bienestar y la vida cotidiana; las inversiones de los emigrantes en la economía cubana; la existencia de economías rentistas; la exportación de fuerza de trabajo como una de las áreas de mayores ventajas comparativas; la pérdida de profesionales y población económicamente activa y el robo de cerebros; las políticas que se aplican y las redes sociales de los emigrantes en el país de origen y en los lugares de destino?
- ¿Cómo afectará a la emigración y el retorno de los migrantes el comportamiento político y las relaciones de poder en Cuba?
- ¿Cuál es el comportamiento de los derechos jurídicos y políticos de los emigrantes en el país de origen y qué políticas de protección se aplican con los migrantes cubanos?
- ¿Qué impactos se producen en la cultura y en la identidad nacional?
- ¿Cómo evaluar el peso actual y futuro de los creadores y artistas en el contexto del fenómeno migratorio externo de la Isla, así como la temporalidad y lo definitivo en el acto de emigrar en estos sectores vitales para la nación cubana?
- ¿Cuál es el papel de la formación de redes de comunicación basadas en la migración?
- ¿Qué lugar ocupan en el proyecto económico y social del país, la presencia de rasgos transnacionales a partir del fenómeno migratorio?
Para Cuba, la evolución del tema se expresa en la historia migratoria del país. Sus particularidades y valor para la Seguridad Nacional se encuentran sujetas a la influencia de múltiples aspectos, definidos, en apretada síntesis, como:
- El lugar que ocupa la emigración en la dinámica demográfica cubana.
- La evolución del conflicto bilateral EE.UU.-Cuba luego del 17 de diciembre de 2014, que se ha expresado en el establecimiento de relaciones diplomáticas y el proceso de «la normalización» de las relaciones; las recientes decisiones de la administración Obama, contenidas en el nuevo acuerdo migratorio del 12 de enero de 2017, que buscan modificar el tratamiento de inmigración favorecida a los cubanos; el nuevo escenario que plantea la ascensión a la presidencia de Donald Trump, su discurso electoral y la implementación de la política de su administración.
- La política y regulaciones migratorias de los principales receptores de inmigración cubana. Los efectos que pueden provocar los nuevos acuerdos migratorios entre Cuba y los Estados Unidos en los criterios de selectividad de otros países con respecto a los migrantes cubanos.
- Relevancia que posee el tema migratorio para la seguridad y el desarrollo socioeconómico de Cuba. El potencial migratorio en el país ante el nuevo escenario migratorio en su relación con los Estados Unidos; y su influencia en la situación interna, marcada por el proceso de actualización del modelo de desarrollo económico y social, y la muerte de Fidel Castro.
- Los cambios en la política y regulaciones migratorias cubanas a partir de la aplicación del Decreto Ley No. 302, modificativo de la Ley de Migración de 1976. Su correlación con las prácticas y enfoques internacionales contemporáneos.
- Importancia de contar con información cuantitativa y cualitativa, confiable y oportuna sobre el comportamiento de la emigración del país.
A mediano y corto plazo pueden identificarse varias tendencias de la migración externa cubana:
- Diversas dinámicas, en particular las económicas y la existencia de las redes sociales de la migración, continuarán conformando el escenario migratorio, cuyos destinos responden a los principales asentamientos de cubanos en el exterior. Estados Unidos se mantiene como el principal de ellos, más allá de que se elimine total o parcialmente la condición de los cubanos en tanto «inmigración favorecida».
- Los movimientos más recientes responden a patrones migratorios y de inserción cada vez más cercanos al comportamiento migratorio regional y global, caracterizados por la tendencia a los desplazamientos temporales -así como a la incorporación al mercado laboral en los sectores de los servicios, la construcción y el comercio- hacia grandes ciudades de Estados Unidos, pero también de Europa y otras regiones, incluida América Latina (sobre todo algunos países del Sur y Centroamérica).
- El retorno, ya sea definitivo o temporal, es una práctica a la que se acogen los migrantes, muchos de ellos vuelven a salir en varias ocasiones.
- Como resultado de la reforma migratoria se afianza la tendencia a la circularidad y la temporalidad de la migración. Se hace necesario contar con una nueva ley a tono con las características de país de emigración. Según cifras oficiales publicadas por el periódico Granma, entre el 2013 y 2016 viajaron al exterior 671 000 cubanos, de los cuales el 45% retornó y solo el 9,6 % se convirtió en migrante definitivo a los efectos de la ley cubana. De ellos el 5,7% se radicó en los Estados Unidos.
- Aumento de la presencia de las mujeres como protagonistas del acto migratorio (feminización del acto migratorio).
- Incremento de la migración de jóvenes y profesionales, favorecida en buena medida por políticas de diferentes países que otorgan becas y opciones preferenciales para personas de estas categorías.
- Fomento de las redes sociales y el fenómeno del transnacionalismo, evidenciado en las crecientes visitas al país, el envío de remesas y los procesos directos -y sobre todo indirectos- de inversión en algunos espacios de la economía cubana. En el 2016, 418 000 cubanos fueron registrados como visitantes en el país.
- Posibilidad de que se interrumpa la emigración irregular y su vínculo con el tráfico de personas desde Cuba con destino final en los Estados Unidos, a partir del reconocimiento y la forma de la implementación por la nueva administración de los Acuerdos Migratorios del 12 de enero de 2017.
- Al finalizar el primer trimestre del año 2016, los estimados de cubanos residentes en el exterior por regiones -según los registros oficiales- rebasan las 2 millones 400 mil personas
Entre 2000 y 2012 el saldo migratorio de Cuba fue negativo, entre -2,6 y -4,0 personas perdidas por cada mil habitantes, (entre 20 000 y 46 000). En general, los últimos quince años revelan que el saldo neto migratorio anual negativo no ha hecho otra cosa que ampliarse -a pesar que las estadísticas en algunos años informaban lo contrario, lo que al parecer, ha sido ya revisado y corregido oportunamente.[1] Este saldo reafirma la vocación de salida que ha estado presente en el país durante los últimos 80 años. Estudios realizados permiten asumir que las tendencias migratorias reforzadas en el pasado reciente se mantendrán al menos hasta 2030.. El potencial migratorio de la población se moverá entre algo más de 781 000 y aproximadamente 826 000 salidas netas entre 2010 y 2030.[2]
La variable migración y el valor negativo de su saldo impactan en la sociedad cubana: en primer lugar, se trata del efecto negativo en términos del número de individuos que le resta a la capacidad multiplicativa de la población, cifra que supera la pérdida neta anual de más de 37 000 personas en el último decenio.[3] En otras palabras, las migraciones continúan siendo un elemento clave en la dinámica de la población cubana en la actualidad y de cara a las dos próximas décadas al convertirse en un factor de contracción de la capacidad multiplicativa de la población, llegando a ser el mecanismo conductor de su crecimiento.
La aplicación del DECRETO-LEY No. 302 y el análisis del comportamiento de la migración internacional de cubanos. Un llamado de atención.
Los cambios en la legislación migratoria, en esencia, eliminan el Permiso de Salida al exterior, tanto para nacionales como para extranjeros residentes temporales y permanentes en el país; se suprimió el requisito de la carta de invitación para salir de Cuba y desapareció la figura del emigrante definitivo sin retorno definitivo. Estas medidas potencian la migración temporal al definir la validez del pasaporte por 2 años, prorrogable, a la vez que abren las posibilidades para la migración de retorno y potencian la circularidad de los migrantes. Como se aprecia por los datos,[4] muchas personas han salido de forma temporal y disponen de un plazo de dos años para regresar al país o actualizar su status migratorio, por lo que no son considerados actualmente emigrados definitivos, pero sí lo son temporales si pasan más de un año fuera de su lugar de origen, según las normas internacionales. En la práctica pueden trabajar, aplicar para otra ciudadanía, establecer redes sociales, familiares en particular, tener descendencia e insertarse en otra sociedad como cualquier otro migrante internacional, que a su vez mantiene la ciudadanía de origen y el vínculo estrecho con el país donde nació.
En el caso particular de los Estados Unidos, la aplicación del nuevo decreto-ley, permite que los cubanos viajen, e incluso puedan acogerse a la Ley de Ajuste y obtener residencia en ese país -como en cualquier otro-, sin ser considerados emigrados, ni perder sus derechos como ciudadanos cubanos, en un plazo de 24 meses. Aunque la visa sea para emigrar, esas personas salen de Cuba de forma temporal, ya que la condición de emigrado ahora no la establece el tipo de visa que se le otorga, sino la decisión personal de permanecer fuera del país. Dentro de ellos hay un número significativo de profesionales, mujeres, jóvenes, que juegan un papel relevante en el presente y futuro de la sociedad cubana.
Las medidas aplicadas a partir de enero 2014 incluyen la normalización de la entrada temporal al país de quienes emigraron indocumentados después de los acuerdos migratorios de 1994, aunque aún con determinadas restricciones; se amplían las causas para la repatriación de los cubanos. Se flexibiliza el tratamiento a la emigración, y esto a su vez pone en evidencia nuevas aéreas para continuar reformando la política migratoria del país y llegar a una nueva ley.
Los cubanos en los Estados Unidos
Según el Buró del Censo de los Estados Unidos, en Estados Unidos residen poco más de 2 millones de personas de origen cubano. De ellos, el 70% vive en el estado de la Florida y la mayoría en el Condado de Miami-Dade. Sin embargo, las personas de origen cubano («cubanoamericanos») son apenas el 5% de los votantes de la Florida. Del total de las personas que tienen sus orígenes vinculados a Cuba, casi 1.2 millones (57%) nacieron en la isla. El 47% de ellos lleva más de 20 años viviendo en el país norteño. La migración calificada, el robo de cerebros y talentos (sobre todo deportistas) se mantiene con diversas plataformas de política implementada por Estados Unidos de forma particular, aunque no exclusivas de este país. Los recientes acuerdos migratorios eliminan en su letra la aplicación del programa ideado por la administración Bush, para captar médicos y otros especialistas de salud de origen cubano que prestan importantes servicios en decenas de países.
En cuanto al dinamismo económico de los emigrados de origen cubano que residen en el país del norte, se ha creado un mercado propio, un sistema de empresas y firmas que son de su propiedad. Ellas generan un volumen importante de operaciones y ganancias, que propicia una dinámica particular a lo interno de este grupo étnico, así como en su relación con otros sectores. Los cubanos allí asentados se colocan en términos relativos por encima de otras poblaciones de origen latinoamericano, sobre todo respecto a su situación socioeconómica.
El nivel de integración de los emigrados cubanos en las estructuras del sistema político de los Estados Unidos, su representación en estructuras legislativas y ejecutivas, y la existencia de un importante número de organizaciones políticas como el Caucus cubano en el Congreso, permite referir un nivel de influencia de ese sector en la política de Estados Unidos hacia Cuba; a favor unos, en contra otros, del cambio que se materializó con el restablecimiento de Relaciones Diplomáticas en diciembre de 2014 y el posterior avance hacia «la normalización».
La cuestión migratoria en el marco del conflicto bilateral EEUU-Cuba. ¿Nueva crisis? ¿Cambio de reglas?
El número de cubanos que han entrado en los EE.UU. se incrementó dramáticamente desde que ambos países anunciaron en diciembre de 2014 el establecimiento de relaciones diplomáticas y el inicio del proceso de normalización de las mismas. Durante los primeros 10 meses del año fiscal 2016, 46 635 cubanos habían entrado en los EE.UU. a través de los puntos de entrada -superando el total de 43 159 de todo el año fiscal 2015.[5]
La cifra del 2015 fue superior en un 78% a la de 2014, cuando 24 278 cubanos entraron en los EE.UU., después de que el gobierno cubano introdujo la reforma migratoria. Este aumento se inició en los meses inmediatamente después del anuncio de los dos presidentes. Entre enero y marzo de 2015, 9 900 cubanos entraron en los EE.UU., más del doble de los 4 746 que llegaron durante el mismo período en el año anterior. El aumento continuó y alcanzó su punto máximo en el primer trimestre (octubre-diciembre 2015), cuando 16 444 cubanos entraron a los Estados Unidos. Una nueva crisis, ahora de baja intensidad, particular tratamiento mediático y no reconocida como tal, ronda el escenario migratorio de ambas orillas, mientras afecta además a otras fronteras latinoamericanas. Si nos atenemos a lo publicado por el país receptor, las cifras superan la crisis de Agosto del 94, aunque no igualan las del Mariel en 1980.[6] Se reporta que miles de cubanos han entrado en los Estados Unidos por tierra. Muchos volaron a Ecuador debido a las políticas de inmigración de ese país. Otros viajaban a través de América Central y México. A mediados de 2016 tuvo lugar la crisis con los cubanos en Costa Rica y otros países del área.
La mayoría de los que entraron en suelo estadounidense por tierra llegó a través de Laredo por el Sector de la Patrulla Fronteriza en Texas, en la frontera con México. En el año fiscal 2015, dos tercios (28 371) de todos los cubanos llegaron a través de este sector, un aumento del 82% con respecto al 2014. En el año fiscal 2016, el Sector de Laredo siguió recibiendo la mayoría (64%) de los migrantes cubanos que entraron en los EE.UU. a través de un puerto de entrada.[7]
Desde 2014, un gran porcentaje de ese aumento se ha producido en la Florida. El número de cubanos que entró en el sector de Miami durante el año fiscal 2015 fue más del doble con respecto al año anterior (de 4 709 a 9 999). En los primeros 10 meses del año fiscal 2016, 8 960 cubanos han entrado a través del sector de Miami. No todos los que intentan entrar en los EE.UU. lo logran. Bajo los Acuerdos Migratorios de 1994-1995 los migrantes cubanos atrapados tratando de llegar a los EE.UU. por mar son devueltos a Cuba. En el año fiscal 2015, la Guardia Costera de Estados Unidos capturó 3 505 cubanos en el mar, el número más alto de cualquier país. El total supera los 2 111 cubanos detenidos en el año fiscal 2014.[8]
Es obvio que en Cuba existe un potencial migratorio, cuya expectativa es migrar, con preferencia hacia los Estados Unidos. Conoce de la Ley de Ajuste Cubano, de las ventajas extraordinarias que otorgan a los inmigrantes procedes de la isla, en comparación con cualquier otro. Las visas otorgadas y ejecutadas por los migrantes legales cubanos, indican que se mantiene el canal migratorio legal. Después de enero de 2014, se hizo efectivo el otorgamiento de visas múltiples por 5 años, a personas mayores o no de 60 años. La urgencia que matiza el actual flujo hacia los Estados Unidos de migrantes cubanos, responde a la percepción, al temor de que desaparezca el tratamiento de inmigración favorecida que caracteriza la migración desde Cuba hacia los Estados Unidos. Lo que marca la diferencia para que se produzca esta nueva explosión migratoria, es la posibilidad real de que queden sin efectos tales beneficios, ya sea de forma parcial, paulatina o de repente, como al parecer sucede desde el 12 de enero del 2017.
La victoria y consolidación republicana en el aparato político de los Estados Unidos y la ascensión a la presidencia de Donald Trump, presentan un escenario complejo. Los nombres conocidos de quienes hasta la fecha conforman el nuevo gabinete, dibujan un futuro marcado por la presencia de una particular filosofía de ultraderecha en todos los puntos vitales de la política interna en ese país, mientras que la política externa tampoco pareciera alejarse de esta esencia, quizás con matices en la forma de ejercer los Estados Unidos su liderato mundial.
Si nos atenemos al programa de campaña del nuevo presidente, el tratamiento al tema de la inmigración se encamina a un férreo control de la inmigración indocumentada, la construcción de muros -virtuales y reales-, acompañados de la aplicación de políticas discriminatorias, xenófobas y antiinmigrantes, que incluyen la eliminación de beneficios a los inmigrantes e incluso el control y posible disminución selectiva de la inmigración legal. Los efectos de tales prácticas pueden ser variados y convertirse en bumerán y detonante de serios conflictos para la política interna e internacional norteamericana, en particular en el caso de la presencia latina, ya con más de 57 millones de personas que viven en ese país.
Previo a la elección presidencial de noviembre pasado, se podía afirmar que los elementos esenciales de la política de Estados Unidos hacia Cuba (el bloqueo y el apoyo a la subversión interna), al parecer se mantendrían en el corto plazo, independientemente de quien asumiera la presidencia en 2017. El bloqueo puede continuar siendo lentamente desmantelado desde abajo hasta dejarlo carente de validez; pero esto último no parece factible en los próximos 4 años. Tampoco parece viable que se regrese al punto anterior al 17 de diciembre de 2014; o que se desmonten acuerdos en el plano económico y se desanden caminos en una relación marcada por la presencia de determinadas aéreas de interés de la economía estadounidense en Cuba. El desarrollo de la «actualización del modelo económico cubano» podría estimular los mecanismos de presión, de ambos partidos, favorables a la eliminación del bloqueo, ahora en un escenario de nuevos requerimientos e intentos de presión al sistema político cubano.
En este escenario, el tema migratorio mantiene su valor como elemento de seguridad y de diálogo bilateral. Incluso la cuestión migratoria es susceptible de ser tocada por la marea de la política anti inmigratoria, en particular contra los indocumentados. Pocos días antes de producirse el traspaso de una administración a otra, Estados Unidos y Cuba firmaron nuevos acuerdos migratorios que buscan, hasta donde es posible, impedir el efecto de la Ley de Ajuste Cubano, y en consecuencia, iniciar el camino para eliminar la condición de migración favorecida de que disfrutan los cubanos desde 1959.
En el caso de Cuba, las razones para tales acuerdos son consecuentes con la postura política mantenida en la búsqueda de una migración legal, ordenada y segura hacia el principal país receptor, y con los cambios en proceso de la legislación migratoria y la política hacia la emigración. Por otra parte, estos acuerdos abren a su vez varias interrogantes hacia lo interno de la sociedad cubana, en relación con su potencial migratorio e incluso con respecto a la difícil situación de los cubanos que se encuentran en terceros países cuyo propósito es arribar a territorio estadounidense. Para los Estados Unidos responde a parte de las corrientes en torno al control inmigratorio, en particular de la migración indocumentada, donde la condición otorgada a los cubanos resulta totalmente fuera de contexto en materia de política inmigratoria y a partir de la reanudación de las relaciones, también de política exterior. El momento de la firma de los acuerdos, puede tener varias explicaciones, todas apuntan a razones de estrategias y tácticas del proceso en marcha de normalización de las relaciones.
El presidente electo de los Estados Unidos hereda la directiva presidencial de la administración Obama: «Normalización de las relaciones entre los Estados Unidos y Cuba», nuevos paquetes de medidas para modificar la aplicación de varios aspectos del bloqueo y ahora los nuevos acuerdos migratorios. La administración Trump no tiene la obligación de cumplir la directiva, puede revocarla, enmendarla, todo queda en el área de las expectativas y la especulación.
En el caso de los nuevos acuerdos podrían presentarse cuatro escenarios posibles, sobre la base de la aplicación de una política de férreo control inmigratorio para los próximos 4 años:
- No se firma la relación nominal de ajuste anual del estatus inmigratorio de los cubanos que aplican para la Ley de Ajuste Cubano, pendiente del 2016. [9] Se hace efectiva la eliminación de la política de «Pies secos / pies mojados», con un estricto control de la entrada de los cubanos por todos los puntos de inmigración. No se deroga el programa de Parole para los médicos cubanos. Arrecian las medidas que impidan que los migrantes cubanos al amparo de la Ley de Ajuste y sin obtener aun la residencia, visiten sistemáticamente Cuba. Se restringen las ayudas federales al amparo de la Ley de Ajuste y los permisos de trabajo. Se mantiene el cumplimiento mínimo de la cifra anual de migrantes legales y la devolución de los migrantes cubanos interceptados en alta mar, así como de los incluidos por el nuevo acuerdo. El otorgamiento de visas por visitas familiares e intercambio académico retorna a un bajo perfil. Se mantienen las conversaciones migratorias como mecanismo de seguimiento y canal de comunicación sobre el tema migratorio.
- Al escenario A, se añade la reactivación del programa de Parole para los médicos cubanos. Se inicia un proceso de cabildeo en el poder legislativo, en un contexto favorable por el dominio republicano, que lleve a la derogación de la Ley de Ajuste en los próximos 4 años.
- La combinación de los escenarios A y B se complementa con la utilización de los nuevos acuerdos para que la migración legal, ordenada y segura, sea de baja magnitud, ampliando el tema de la repatriación de cubanos en los Estados Unidos y la selectividad migratoria según intereses del país receptor. Se mantiene el nivel logrado por la anterior administración con el otorgamiento de visas a cubanos por visitas familiares e intercambio académico.
- Se hace efectiva la eliminación de la política de «Pies secos / pies mojados», con un estricto control de la entrada de los cubanos por todos los puntos de inmigración. No se deroga el programa de Parole para los médicos cubanos. Se mantiene el cumplimiento mínimo de la cifra anual de migrantes legales y la devolución de los migrantes cubanos interceptados en alta mar, así como de los incluidos por el nuevo acuerdo. El otorgamiento de visas por visitas familiares e intercambio académico retorna a un bajo perfil. Se mantienen las conversaciones migratorias como mecanismo de seguimiento y canal de comunicación sobre el tema migratorio.
En resumen, se vislumbra un panorama que se encamina a la eliminación de la condición de inmigración favorecida de los cubanos en los Estados Unidos, con una visión más pragmática. No por ello la migración dejaría de ser pieza funcional en la relación entre los dos países, pero ahora desde otra posición política para el conflicto bilateral, que impacta a la sociedad cubana en su conjunto, al potencial migratorio y al comportamiento de los otros destinos de la migración desde Cuba. Reflexionar sobre ello, sería objeto de un nuevo trabajo.
Notas:
[1] Se refiere a la información oficial de la ONEI y el balance migratorio externo que se presenta.
[2] Ver proyecciones de población de Cuba realizadas por el CEDEM 2015, a partir de los datos publicados por la ONEI.
[3] Fuente Anuarios Demográficos. ONEI.
[4] Se refiere a la información publicada por el gobierno de Cuba sobre el comportamiento del movimiento de cubanos al exterior a partir de la puesta en vigor de la Reforma Migratoria del 2014. Decreto Ley 302.
[5] Datos de Aduanas y Protección Fronteriza obtenidos mediante solicitud de registros públicos, publicada por Pew Hispanic Center. Julio 2016.
[6] Se refiere a dos de los principales acontecimientos de la emigración desde Cuba a los Estados Unidos después de 1959. Ambos marcan puntos trascendentales en esa historia migratoria, con semejanzas y diferencias en lo sucedido y en las consecuencias para los sujetos migrantes, los dos países y sus relaciones migratorias.
[7] La mayor parte de estas personas utilizan la ¨ ruta del sur¨ para arribar finalmente ante la patrulla en la frontera de México con los Estados Unidos, sabiendo que su condición de cubanos les hace objeto de un tratamiento preferencial. Gran parte de ellos son objeto del tráfico de migrantes.
[8] En cumplimiento de los Acuerdo Migratorios entre los Estados Unidos y Cuba de 1994 y 1995.
[9] El texto de la Ley y su implementación definen que el presidente de los Estados Unidos, debe firmar cada año la relación nominal de las personas de origen cubano a las que se les ajusta su estatus inmigratorio a tenor de dicha Ley. Cuestión que ha estado en la potestad del mandatario de ese país y que ninguno dejo de hacer, incluso el presidente Obama.
Este artículo forma parte del dossier de Catalejo La letra de Temas. ¿Cómo viene el 2017 para Cuba?